第一章 緒論
第四節 文獻回顧
綜上所述，本研究所應用之研究方法將以文獻分析法以及比較研究法為主，
最後以我國實務見解為依歸試圖整理歸納出一套屬於食安法之救濟體系脈絡。
第四節 文獻回顧
預防原則此一概念之提出，多數文獻一致認為就法制概念上而言乃係於1970 年代，德國空氣清淨法草案中率先提出，而此一概念也因德國以法制先進國家之 姿影響了於1993 年時成立的歐洲聯盟（下稱歐盟）其關於環境、人類與動物健 康、基因與食品安全等之法制發展均導入了預防原則之理念，因此歐盟共同體間 之國際文件上屢屢實踐了預防原則此一概念，也因為如此，預防原則目前在歐盟 法上之發展已趨健全，循此，我國借鏡外國法制文獻分析的過程當中，也有完整 的脈絡介紹，故本文首先藉由關於預防原則之文獻簡介開展，進而探討食安法中 運用預防原則管制措施之行為其定性為何，最後就該行政行為之救濟體系結尾，
並針對此一體系脈絡作出本文之總結。
第一項 預防原則之起源
本文必須先釐清的一個前提，即預防原則到底是甚麼樣的一個概念，而此一 概念之提出後，分別陸續實踐在哪些法制建設當中，就此學者王服清教授於國立
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中正大學法學集刊第37 期所發表之「論「預防原則」之意涵與應用」6一文當中 有相當完整之介紹，該文中就預防原則歷史發展的介紹，以國際環境文件與世界 貿易組織為主，從聯合國大會提出的世界自然憲章到世界貿易組織（WTO）制定 的衛生和動植物檢疫措施協定（SPS 協定）等，再再顯示預防原則已在國際間成 為普世價值，而學者進而再指出，歐盟本身亦承認預防原則，蓋因無論係由判例 法中、歐盟執行委員會報告書甚至已有明文規定於歐體條約當中；接下來，學者 談論到了預防原則的應用與發動之問題，其中拆解了預防原則所欲預防的風險疑 慮，就此爭議，學者援引歐洲初審法院所判決之案件 7中提到的一個重要前提，
即採取任何預防措施之前，風險評估是必要的，又採取預防措施之當時，風險以 現有可供利用的科學資料，相當的加以支持。學者引述該判決尚指出歐洲共同體 2000 年提出關於預防原則之文件8亦提及了一個重要觀點，即預防措施與國家對 於風險承擔的高低有必然之關聯性，亦即預防措施的風險種類將會受到當時普遍 社會與政治價值之影響。最後，學者於文中整理了歐盟執委會於應用預防原則時，
所須遵循之指導方針，內容包括了有風險溝通、應用性一般原則以及舉證負擔之 轉換等，並於結論處總結認為，預防原則應作為一般法律原則之必要性。
另外就預防原則定義性問題，國立科學工藝博物館黃俊夫先生，於生活科技 教育月刊第29 卷第 6 期所發表的「預防原則（The Precautionary Principle）導言」9 一文中亦整理出相關之定義範例，如1987 年之第二次保護北海國際會議（倫敦 宣言）認為，「為保護北海免受最危險物質的潛在侵害，同意採取預防方針是必 要的，這甚至可能需要在還沒有十分明確的科學證據來確立因果關係之前就採取 行動，控制這類物質的流入。」又如1992 年聯合國提出之里約宣言則認為，「為 了保護環境，各國應根據它們的能力廣泛地採取預防性措施。凡遇到有可能造成 嚴重或不可挽回的損害地步，雖缺乏充分的科學肯定性，但不能當作延遲採取防 止環境退化有成本效益措施的理由。」抑或係2000 年歐盟關於預防原則的來文 認為，「在科學證據不充足、不具有決定性或者不確定的情況下，而且初步的科 學評估表明，有合理的理由擔心，環境、人類、動物或植物健康所面臨的潛在有
6 王服清，論「預防原則」之意涵與應用，國立中正大學法學集刊，第 37 期，2012 年 11 月，頁 117-187。
7 Case T-13/99 Pfizer Animal Health SA v Council of the European Union
8 European Commission, Communication From The Commission on the precautionary principle, 2000.
9 黃俊夫，預防原則（The Precautionary Principle）導言，生活科技教育月刊，第 39 卷第 6 期，2006 年，頁 15-22。
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害影響，或許會與歐盟所選定的高級別保護不協調時，預防原則便該應用。」
綜上所述，本文將參考學者所整理出關於預防原則應用之體例與歐盟法上之 發展，套用於我國食安法制上之應用，並具體分析檢討實踐之現況。
第二項 預防原則歐盟化之意義
在前述介紹預防原則當中，其係透過聯合國或各國之間相互之協議公約等方 式發展，進而將其內化於本國法，但歐洲聯盟本身之組成有其特殊性，其目前為 28個歐洲國家組成一個聯盟，而聯盟之間除其本國法外，尚須遵守其上位概念之 歐盟法，如此將可能產生之問題乃在於本國法與歐盟法之間的衝突與矛盾，抑或 係一個新興領域在歐盟間欲形成一個原則共識時均面臨極大考驗，本文以為預防 原則即係其中之一，就此學者洪德欽教授於東吳政治學報第29卷第2期所發表之
「預防原則歐盟化之研究」10一文中有著詳細精闢之論述，首先該文章除了介紹 預防原則之現況以外，說明預防原則如何從內國法、環境法原則發展為一項歐盟 法律一般原則；適用範圍如何從環境擴大至健康、食品安全及消費者保障等領域；
如何從原則規定發展為具體實務操作以及在會員國適用，歐盟執委會及歐盟法院 在實踐方面又扮演那些角色等等問題，學者進一步認為預防原則的適用在實踐上 依個案而做一些調整，其乃一項動態發展過程，而非僅是單純靜態的法規援引與 解釋。緊接學者提及預防原則歐盟化後的外部影響，即在WTO、國際論壇等均造 成一定程度之接納與改變，最後學者認為預防原則在歐盟化之後最終有可能成為 國際法上之一般原則。
是故，本文將透過學者針對預防原則之歐盟化的深入介紹後，藉此了解預防 原則從一般本國法演變成歐盟最高位階之法律「規則」後，對我國導入預防原則 之重大影響，蓋因我國法制多以參考德國、歐洲等先進國家為主，而預防原則的 歐盟化，進而影響我國食安法應用預防原則時其法律位階與正當性，因此本文將 依循學者探討預防原則歐盟化之體系脈絡，剖析預防原則導入我國食安法適用上 之難題與是否得以本土化並自成一格。
10 洪德欽，預防原則歐盟化之研究，東吳政治學報，第 29 卷第 2 期，2011 年，頁 1-56。
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第三項 預防管制措施之定性與救濟
當吾人瞭解預防原則此一概念於法制上落實後，其具體運用於行政管制措施 當中時，即國家高權行為的手伸入了一般人民之生活當中，則產生了國家對人民 的保護義務與預防管制措施造成行政行為相對人之權利侵害間相衝突，因此對於 該行政管制措施即有定性之必要，蓋因行政管制措施之定性將影響後續行政爭訟 之救濟疑義，就此定性與救濟問題，學者張永明教授於月旦法學教室第137 期所 發表之「危險食品下架處分與行政救濟」11一文中認為，任何風險管理措施對於 食品製造業者與銷售業者均將產生不同程度之影響，當業者不服主管機關之風險 管制措施，而欲提起行政救濟時，因行政救濟制度之多元化設計，必須先確定風 險管制措施之法律性質，再循法律規定採取不同之救濟途徑，因此學者認為，主 管機關所為之風險管理措施，倘定性為行政處分時，則因食安法未規定訴願先行 程序，因此循先訴願再訴訟程序辦理即可；倘若被定性為行政執行措施，則必須 先依行政執行法規定之聲明異議規定辦理，之後再視得否繼續提起救濟而定；倘 若被定性為行政指導性質之事實行為，則可以直接提起行政訴訟。至於預警措施 之發布或必要管理措施之採行，雖然立法者只作管制措施之最低限度要求，未作 措施類別之限縮性規定，但基本上應該是以資訊公開，滿足消費者知的權利之相 關措施為限，當其以消費者為對象時，性質上可定性為行政指導，但當其以食品 業者為對象時，縱使未如第4 條之公告措施有行政罰作為擔保，也可能對業者產 生強制拘束力。
值此，本文將參考學者對於食安法上關於預防管制措施之定性與救濟之脈絡 開展，針對食安法中預防管制措施究為行政處分、即時強制抑或是行政指導進一 步分析，並說明整理出各該行政行為應循之救濟途徑。
11 張永明，危險食品下架處分與行政救濟，月旦法學教室，第 137 期，2014 年 3 月，頁 9-11。
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