第五章 臺灣產業治理對策 -以競爭法視角出發
第三節 對台灣管制政策之啟發 :以應用程式開發商權益維護為核心
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護為核心
第一項 台灣近年治理對策彙整
台灣對於相關議題也保持著關注的態度，但在近年與行動作業系統產業相關 的治理對策上明顯有別於日本，從近幾年政府所提出的施政方針即可窺知一二。
2016 年行政院提出的「數位國家·創新經濟發展方案」265、2017 年核定之「前瞻 基礎建設計畫-數位建設」266，2017 年行政院科技部「國家科學技術發展計畫」
(民國 106 年至 109 年)政策267，雖都言及迎接數位浪潮的重要性，不過和數位平 台經濟等議題較無直接關聯，因此相應治理方針主要還是得由公平會所主導。
從2016 年 9 月公平會的業務報告268中即可看到以競爭法治理數位經濟相關 議題的決心，期間完成「數位經濟下之競爭新趨勢—政府角色新思維」自行研究 報告269，2017 年 3 月則宣布建置競爭法經濟分析資料庫，蒐集產業資料270，同 年4 月成立跨處室之「數位經濟競爭政策小組」，就共享經濟、電子商務及大數 據等新興議題進行研析，目前已完成「新經濟時代競爭政策之因應及執法原則之 研議」內部報告供執法參考271。2018 年 10 月宣告將數位經濟相關市場界定議題 與經濟分析工具納入未來工作重點272，同年11 月更公開聲明會先以電子商務首 要執法對象，預計於2019 年提出具有競爭疑慮的行為態樣，以供相關業者參考
273。2019 年 1 月則有媒體報導公平會數位經濟競爭政策小組已召開多次會議，
並以Facebook、Google、Apple、Amazon、Microsoft 五大科技公司商業模式為研
265 經濟部工業局數位內容產業推動辦公室，2016 Taiwan 數位內容產業年鑑，頁 161，2017 年 9 月。
266 行政院，前瞻基礎建設計畫(核定本)，頁 179-180，2017 年 4 月。
267 行政院科技部，「國家科學技術發展計畫」(民國 106 年至 109 年) (核定本)，頁 179-180，
2017 年 9 月。
268 公平交易委員會，立法院第 9 屆第 2 會期經濟委員會業務報告，頁 24-25，2016 年 9 月。
269 公平交易委員會，公平交易委員會工作成果報告，頁 3-31，2017 年 6 月。
270 公平交易委員會，立法院第 9 屆第 3 會期經濟委員會業務報告，頁 24-25，2017 年 3 月。
271 公平交易委員會，公平交易委員會工作成果報告，頁 3-30~3-31，2018 年 7 月。
272 公平交易委員會，立法院第 9 屆第 6 會期經濟委員會業務報告，頁 24，2018 年 10 月。
273 潘姿羽，公平會盯電子商務 明年擬提競爭疑慮態樣，中央通訊社，2018 年 11 月 16 日 https://www.cna.com.tw/news/afe/201811160106.aspx (最後瀏覽日: 2019/04/01)。
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究對象，後續將從從理論、學術層面提出研究報告供政策擬定之用，不過也不排 除對於上述企業展開有無濫用市場地位之調查274。
從上述介紹可得知台灣對於行動作業系統產業有關的治理對策，主要仍由公 平會所主導，不同於日本聯合中央部會一同提出政策、進行產業調查，兩種模式 各有其優缺點，但非本研究關注重點，值得關心的部分應為現行公平會至目前為 止所做的努力，是否能符合行動作業系統產業執法上的需求，甚至是契合數位經 濟時代所衍生的各種新興商業模式。本研究認為公平會於治理上仍有幾項措施容 有討論空間，其一為公平會雖然投入相當心力產出內部研究、報告等，但相關成 果皆不對外公布，媒體雖曾報導公平會於立院接受質詢後，答應於2019 年農曆 春節後立案調查Facebook、Google 等科技業者，並完成相關報告 275，惟筆者曾 致電詢問公平會，確認相關報告並未有對外公開的規劃，本研究認為若公平會擁 有的相關研究成果如非具有個案針對性，實無不公開之道理，此種作法不僅無法 促進學術討論、知悉公平會執法立場外，也使相關業者不易預見其行為適法與否，
只能期待公平會先前承諾將提出電子商務產業具競爭疑慮的行為態樣，具體程度 至少能和日本相仿。
其二為調查之力度，據悉公平會亦曾邀請前述科技巨擘參與討論，不過相較 於日本以產業問卷、線上資訊提供窗口等方式進行調查，密集舉辦學術、實務相 關研討會，定期彙整並公布研討會討論重點，將上位概念之治理對策予以具體化，
甚至宣示不惜行使強制調查權限之決心。儘管台灣公平會於資源、人力配置上皆 不若日本，不易負擔行使大規模調查所衍生的成本，但先針對特定行業如APP 開 發商等設計產業問卷、徵求國內相關業者意見應不至於過度阻礙既有業務進展，
加上搭配反托拉斯基金之運用，也許都是將來可嘗試之方向。
274 潘姿羽，臉書等網路經濟模式 公平會列關注重點，中央通訊社，2019 年 1 月 28 日 https://www.cna.com.tw/news/afe/201901280092.aspx (最後瀏覽日: 2019/04/01)。
275 廖千瑩、高嘉和，鎖定臉書、谷歌 公平會查數位壟斷，自由時報，2019 年 1 月 28 日 https://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1264548 (最後瀏覽日: 2019/04/01)。
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第二項 以應用程式開發商權益維護為核心
從本研究第二章可理解到台灣於行動作業系統產業中，較具發展潛力的行業 為APP 開發產業；第三章則可從歐盟執委會執法成效及各國當前所面臨之困境，
推敲出台灣公平會如循相同途徑制裁Google、Apple，不僅遭遇的阻力甚鉅，最 終執法成果亦可能不彰；第四章整理了台灣 APP 開發產業相關競爭法爭議，分 析行政及司法機關之處置是否符合產業特性；最後第五章參酌日本相關治理對策，
將其做為借鑑對象，提倡以下維護台灣APP 開發商權益為主的管制政策。
首先，可能無法期待僅利用司法系統即可維護台灣 APP 開發商權益，原因 在於一來司法程序曠日廢時，案件審理動輒半年至數年以上(部分案件若將前置 程序之行政處分、訴願流程納入，都將拉長案件審理時長)，相較於多數 APP 短 短數月的生命週期，恐怕無法即時填補權利人市場上所蒙受的損失或遏止侵權情 事，加上許多侵權之 APP 開發商主要根據地於海外或根本無資力可負擔後續賠 償，種種因素使得司法制裁緩不濟急，投報率不高的訴訟效益自然成為前述受到 三種不公平競爭行為之 APP 開發商或權利人，不願發起訴訟的原因之一；其二 為過去在台灣所發生的競爭法爭議，司法權難以主動介入(除非同時涉及其他權 利之侵害)，目前多做為提供後續市場競爭秩序、權利受侵害時的救濟，在此背景 下實難要求司法制度肩負產業管制的責任。不過司法機關針對重要爭議所為之裁 判，仍可發揮引領產業未來走向的功能，並不意味司法與產業治理毫無關聯。
若從立法方面著手，恐怕也無法得到相應成效，有諸多原因使得立法方式並 非管制產業的最佳良策，包括立法時程冗長、利益團體遊說影響法案、法案更改 效率不彰，無法因應產業變革速度等因素，最終還是得依靠行政權擔當此產業治 理之重責大任。而本研究認為依循前揭公平會獨力運行的產業治理模式，此處行 政權之行使則可仰賴行政處分及行政規則，前者為前述章節介紹公平會針對個案 所為之處分決定，後者則為公平會對於特定爭議類型或產業所為之「處理原則」。
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行政處分部分已於前述第三、四章討論，重點為公平會是否將產業特性納入處分 決定，或是在個案執法中實踐其產業管制之理念，例如於處分中以條件或附款方 式課與被處分業者相關義務(如第四章結尾要求 APP 發行平台改變其既有平台規 則)，仍值得觀察。此外未來針對具時效要求之個案，以處分搭配行政和解的方 式，減少進入司法程序後所帶來的不利益，也是將來可嘗試努力的方向。
至於處理原則部分，因目前尚未有針對行動作業系統產業相關之處理原則，
將來若有擬訂計畫，其內容本研究認為可能係上述公平會所承諾提出的電子商務 產業具競爭疑慮之行為態樣。未來若提出相關處理原則，是否能具體指出APP 開 發商彼此間、APP 開發商和 APP 發行平台間各項具競爭疑慮之行為態樣，將成 為能否做為產業相關行為準則之關鍵。本研究認為該份處理原則應以維護台灣 APP 開發商權益的出發，將涉及 APP 開發產業市場界定與結合影響評估、行動 作業系統業者濫用 APP 發行平台、APP 開發商間所涉不公平競爭行為等議題一 併納入，使相關業者能了解公平會基本執法立場，進而改變其既有的營運模式或 提高使用公平法維護自身權益的意願，更重要的是亦能檢視公平會所可能採取的 執法方向，是否能促進競爭、維持市場競爭秩序，而非待到個案裁決後，才開始 為相關討論。
然而不論是公平會之處分或處理原則，該等行政權的行使也可能面臨相關業 者毫無顧慮的風險，過去Google 於 2011 年 6 月曾與台北市政府因付費 APP 是 否適用消費者保護法猶豫期間相關規定，見解不一而引發紛爭，Google 直接移除 Android Market (Google Play 之前身)上所有付費 APP 服務，形同捨棄台灣市場，
推導出台灣市場不足以使Google 更改其商業模式的結論，直到 2013 年 2 月才陸 續重新開放下載，顯見公部門若有任何危及其商業模式之要求，最終局面很有可 能是APP 發行平台業務部分或完全退出市場，最後所犧牲的將是 APP 開發商與 消費者權益。此外個案執法中課與業者義務之行為，成效也可能取決於其他因素，
例如為防免第四章所提不當行使智財權利對APP 開發商所造成的損害，要求 APP
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發行平台業者設置相關舉措以因應，除公平法及相關規則與原則外，可能連商標 法、專利法、著作權法都需要一同配套修法，釐清責任歸屬與免責條款等議題，
否則 APP 發行平台業者必然無法回應公平會相關管制要求。不過這也並非代表 公平會所發動的行政權將處處受制於業者，上述付費 APP 是否適用消保法猶豫
否則 APP 發行平台業者必然無法回應公平會相關管制要求。不過這也並非代表 公平會所發動的行政權將處處受制於業者，上述付費 APP 是否適用消保法猶豫