第三章 行動作業系統業者所涉競爭法議題
第二節 濫用行動作業系統市場獨占地位
2018 年 7 月，歐盟執行委員會競爭總署針對 Google 不當濫用 Android 系統 一案，裁罰約43 億歐元 77，創下歐盟執委會最高罰款金額，撼動行動作業系統 產業的同時，也是繼Intel、Qualcomm、Microsoft 後又一遭鎖定的美國高科技產 業巨頭，對此 Google 也不得不調整其於歐洲的 Android 系統授權策略。另一方 面，除了中國市場以外，多數市場銷售的智慧型裝置之行動作業系統皆綁定APP 發行平台，Android 系統中也幾乎無任何具替代性的 APP 發行平台競爭對手(iOS 系統則無第三方APP 發行平台)，也令行動作業系統業者有能力利用 APP 發行平 台的市場地位，限制APP 開發商的交易活動，藉此獨厚自身所開發的 APP 或不 正當提高發行平台收益。以下將以行動作業系統及 APP 發行平台近期所涉及的 競爭法案例進行介紹，供主管機關未來執法參考。
第一項 歐盟裁罰 Google 濫用 Android 系統案
由於該案因營業秘密等理由，尚未公開其正式處分內容，因此以歐盟執委會 目前所揭露的資訊進行討論 78。在介紹該案前，可先理解到Google 並非第一次 遭歐盟制裁，2017 年 Google 旗下搜尋引擎業務涉嫌濫用市場優勢地位，不當干 預比價購物服務網站市場，獨厚自家Google 購物(Google Shopping)業務，遭裁罰 約24 億歐元79，該案已是當時歐盟執委會最高罰款金額。值得注意的是，Google 旗下業務彼此關聯緊密，因此個別業務違反競爭法受裁罰時，其裁罰內容亦可作 為其他業務受行政或司法機關裁處時的指標之一，介紹 Google 濫用 Android 系 統一案時亦會論及 Google 濫用搜尋引擎相關內容。而目前歐盟執委會仍對
77 Commission fines Google €4.34 billion for illegal practices regarding Android mobile devices to strengthen dominance of Google's search engine, EUROPEAN COMMISSION (Jul. 18, 2018)
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4581_en.htm (Last visited: 2019/04/01).
78 Case AT.40099 – Google Android No public version available, EUROPEAN COMMISSION (Jul. 18, 2018) http://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/40099/40099_8996_3.pdf (Last visited:
2019/04/01).
79 Commission fines Google €2.42 billion for abusing dominance as search engine by giving illegal advantage to own comparison shopping service, EUROPEAN COMMISSION (Jun. 27, 2017)
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1784_en.htm (Last visited: 2019/04/01).
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Google 廣告(Google AdSense)業務進行調查80，由於Google 大部分營收仰賴其廣 告業務，未來歐盟的裁決結果也必然和前述兩案件互有牽連。
第一款 案件發展歷程
第一目 歐盟執委會發起調查
2013 年 4 月由 Microsoft、Nokia、Oracle 等數間科技公司(多為 Google 旗下 各業務之競爭對手)所組成的組織 FairSearch 向歐盟執委會提出申訴，內容指控 聲明(Statement of Objections)並正式展開反托拉斯調查，認為 Google 利用反競爭 協議或濫用其於行動作業系統、APP 及智慧型裝置市場的支配地位，阻礙競爭對 手參進上述市場83。概要說明(Fact Sheet)84中指出將有三大調查重點，第一點為
80 Commission takes further steps in investigations alleging Google's comparison shopping and advertising-related practices breach EU rules, EUROPEAN COMMISSION (Jul. 24, 2016)
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2532_en.htm (Last visited: 2019/04/01).
81 FairSearch Announces Complaint in EU on Google’s Anti-Competitive Mobile Strategy, FAIRSEARCH (Apr. 8, 2013) http://fairsearch.org/fairsearch-announces-complaint-in-eu-on-googles-anti-competitive-mobile-strategy/ (Last visited: 2019/04/01).
82 Paulo Trezentos, Enough is Enough: When Google Evil Reaches Android App Stores, APTOIDE OFFICIAL BLOG (Jun. 17, 2014)
https://blog.aptoide.com/enough_is_enough_when_google_evil_reaches_android_app_stores-2/ (Last visited: 2019/04/01).
83 Commission sends Statement of Objections to Google on comparison shopping service; opens separate formal investigation on Android, EUROPEAN COMMISSION (Apr. 15, 2015)
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4780_en.htm (Last visited: 2019/04/01).
84 Commission opens formal investigation against Google in relation to Android mobile operating system, EUROPEAN COMMISSION (Apr. 15, 2015) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-4782_en.htm (Last visited: 2019/04/01).
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要求或利誘硬體製造商僅能事先預載Google 的 APP 系列；第二點是防止想使用 Google 系列 APP 的硬體製造商發展或行銷未經 Google 認證 Android 系統版本 (俗稱 Android forks，有機會和 Google 所掌握的認證版本產生競爭關係)；第三點 則是 Google 將部分 APP 及服務以搭售(tying)或綑綁銷售(bundling)形式在搭載 Android 系統的智慧型裝置上散布。
Google 首先回應 85Android 系統是免費提供給大眾的開放式作業系統，過去 一年更支付 70 億美金給 APP 開發者，超過八成 APP 開發者為跨平台開發，硬 體製造商、APP 開發商、消費者都是 Android 生態系的受益者。針對第一點調查 重點，Android 系統使用者能輕易近用其他競爭對手的 APP，加上 APP 競爭對手 及硬體製造商本身開發的 APP 也能夠預載於 Android 系統的智慧型裝置上；針 對第二點即碎片化爭議(fragmentation，碎片化意指 Android 系統版本不一，造成 支援功能互不相同)，Google 的反碎片化協議(Anti-fragmentation agreements)是為 了確保APP 能順利運作於每款經認證的 Android 系統裝置上；針對第三點，APP 散布協議(app distribution agreements)則是為了能提供使用者良好的 APP 使用體 驗，也幫助硬體製造商抗衡來自其他作業系統的競爭對手。最後 Google 預載的 APP 數量甚至遠少於 iOS 系統上 Apple 預載的 APP 數量。
第二目 歐盟執委會初步意見
2016 年 4 月歐盟執委會接續前述調查內容做出初步判定86，認定Google 旗 下歐洲市占率高達80%的 Android 系統業務違反歐盟競爭法規範，具體指控如下:
1. 作為取得 Google 專屬 APP 系列授權(即 GMS 認證)的條件，硬體製造商必 須預載 Google Search、Google Chrome 瀏覽器，並得將搜尋引擎服務預設 (Default，預先設置之意思)為 Google Search。
85 Hiroshi Lockheimer, Android has helped create more choice and innovation on mobile than ever before, OFFICIAL GOOGLE BLOG (Apr. 15, 2015) https://googleblog.blogspot.com/2015/04/android-has-helped-create-more-choice.html?m=0 (Last visited: 2019/04/01).
86 Commission sends Statement of Objections to Google on Android operating system and applications, EUROPEAN COMMISSION (Apr. 20, 2016) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1492_en.htm (Last visited: 2019/04/01).
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2. 禁止硬體製造商銷售其他具競爭性的 Android 系統版本(即上述 Android forks)。
3. 給予獨家預載 Google Search 的硬體製造商和電信業者財務上的獎勵。
歐盟執委會認為上述做法能鞏固Google Search 在網路搜尋服務市場的支配地位，
限制其他行動瀏覽器業者的競爭能力，以及阻礙Android forks 系統發展，進而奪 走其提供新APP 或服務的機會，最終剝奪消費者權益、阻礙市場創新。
關於第一項指控，歐盟執委會指出基於商業上考量，硬體製造商必須預載 APP 發行平台 Google Play(屬於 Google 專屬 APP 系列之一)，Google 藉此將授權 使用Google Play 及其他專屬 APP 系列的條件設定為預載 Google Search，此舉降 低了硬體製造商預載及消費者下載其他搜尋引擎的誘因。同樣的手法也用在推廣 Google Chrome 上，而瀏覽器又是使用搜尋引擎重要路徑之一，在授權策略交互 運用下，同時影響瀏覽器及搜尋引擎的市場競爭秩序，又能確保此二項服務能預 載於多數智慧型裝置上，但最終造成硬體製造商無法按期所需，預載非 Google 系列的APP。
第二項指控部分，歐盟執委會認為Google 同樣以其專屬 APP 系列的授權作 為條件，杜絕硬體製造商販售搭載Android forks 的裝置，並稱此作法為反碎片化 協議(Anti-fragmentation agreements)，原本為開源性質的 Android 系統，因反碎片 化協議的緣故，滋生違反競爭法的疑慮，Google 仍未提出此種限制條件之正當理 由。調查過程中，歐盟執委會甚至發現 Google 的行為確實限制其他具競爭潛力 的Android forks 業者發展，進而阻礙後續 APP 及相關服務(特別是搜尋引擎服務) 的開發。最後關於第三項指控，Google 以獎勵方式利誘硬體製造商和電信業者，
確實影響搜尋引擎服務的競爭對手業務。
概要聲明87則指出歐盟執委會認定本案所涉相關市場，分別有網路搜尋引擎
87 Commission sends Statement of Objections to Google on Android operating system and applications – Factsheet, EUROPEAN COMMISSION (Apr. 20, 2016) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-1484_en.htm (Last visited: 2019/04/01).
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(Google Search 市占率達 90%)、可授權行動作業系統(Android 系統市占率超過 90%)、APP 發行平台市場(Android 系統上 Google Play 的 APP 下載量超過 90%)。
此外也簡略提及消費者面臨的轉換成本、APP 開發商和使用者間的網路效應議 題。
圖五:歐盟認定的 Google 違法行為
資料來源: European Commission
第三目 Google 對歐盟執委會初步意見之回應
對於歐盟執委會的初步判定，Google 隨即做出回應88，部分論述和2015 年 歐盟甫發起調查時的回應相同，此次回應內容中較特別的地方在於 Google 指出 目前商業策略有助於降低硬體製造商的生產成本，同時仍保有高度選擇彈性，成 就了一個生態系，並認為
1. Google 與相關夥伴的協議皆非強制性質，Android 系統並不必然得和 Google
88 Kent Walker, Android’s model of open innovation, OFFICIAL GOOGLE BLOG (Apr. 20, 2016) https://blog.google/around-the-globe/google-europe/androids-model-of-open-innovation/ (Last visited:
2019/04/01).
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綁在一起，例如Amazon 便以 Android 系統為基礎，開發自有版本的行動作 業系統(Fire OS)，運行於自家硬體上(Kindle Fire HDX、Fire Phone)。
2. 硬體製造商能自由預載其他 APP，並非僅限於 Google 專屬的 APP 系列。
3. 儘管 Android 系統是免費提供使用，但需要大量投資以因應研發、改進、侵 權訴訟等，這些資金都是由Google 從 Android 系統上的 APP 及相關服務營 收所支應。
同年11 月 Google 又再次提出回應澄清89，此次內容更具體駁斥歐盟執委會 的初步判定，認為其意見才會導致限制競爭、扼殺創新，提高智慧型裝置價格，
影響APP 開發者、硬體製造商及消費者，具體內容包含:
1. 歐盟執委會裁決基礎是認為 Android 系統和 iOS 系統並非處於競爭關係，但 此點是悖於市場現況，甚至歐盟所做的市場調查中，約有高達89%的受訪者 認為兩者為競爭關係。
2. 歐盟執委會低估了開發者的重要性和系統生態碎片化的危險性(dangers of fragmentation)。在 2015 年歐洲即有 130 萬名 APP 開發者，這些 APP 開發 者的工作仰賴穩定的系統架構，由於Android 系統提供相當程度的修改彈性，
同時也容易造成碎片化現象(過去 Nokia 所掌握的 Symbian 系統也面臨相同 問題)，維繫一統一作業系統版本能減少 APP 開發者開發同款 APP 多重版本 的成本。為達成此目的所設下的反碎片化協議，Google 僅要求自願參加協議 的硬體製造商採用符合最低適用性程度的Android 系統版本，允許其在此基 礎上自行改進作業系統以符合自身需求。此舉不僅確保 APP 開發者所在意 的APP 通用性，同時也促進 Android 品牌間以及 Android 手機和 iPhone 之 間的競爭。歐盟市場調查中也有 94%受訪者認為碎片化將傷害 Android 生 態，相較之下競爭對手(iOS 系統版本統一)卻無需承擔此種風險，歐盟執委
89 Kent Walker, Android: Choice at every turn, OFFICIAL GOOGLE BLOG (Nov. 10, 2016) https://www.blog.google/around-the-globe/google-europe/android-choice-competition-response-europe/ (Last visited: 2019/04/01).
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會的觀點不僅使碎片化問題更趨嚴重，也可能反而阻礙智慧型裝置間的市場 競爭。
3. Google 專屬 APP 系列授權的策略相較於競爭對手而言，已給予硬體製造商 相當大的彈性，例如Microsoft 的手機(Lumia 550 搭載 Windows 10 Mobile 系 統)中 47 款預載 APP 即有 39 款來自 Microsoft，Apple 的手機(iPhone 7 搭載 iOS 10.0.2 系統)中 39 款預載 APP 都來自 Apple，反觀 Android 陣營的手機 (Galaxy S7 搭載 Android 6.0.1 系統)中 38 款預載 APP 僅有 11 款來自 Google，
而且佔據的記憶體空間甚少。此外根據市場調查，每款Android 手機的消費 者平均下載50 款 APP，從 2011 年至 2016 年為止，和 Google 專屬 APP 的 競爭對手APP 已有 150 億次的下載次數。消費者能自由選擇符合需求的 APP
而且佔據的記憶體空間甚少。此外根據市場調查，每款Android 手機的消費 者平均下載50 款 APP，從 2011 年至 2016 年為止，和 Google 專屬 APP 的 競爭對手APP 已有 150 億次的下載次數。消費者能自由選擇符合需求的 APP