對防災政策執行成效之相關探討

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第三節 對防災政策執行成效之相關探討

防救災體系與執行工作包含了許多層面，如氣象報導、雨量監測、坡地滑動、

通訊通聯等資訊傳播與預警層面，或救災機具、行政體系的動員工作、以及社區 防救災功能的強化等，是個相當複雜且龐大的體系，而我國也有許多針對各種不 同層面的相關文獻與實務檢討，然而，就本文研究目的及主旨而言，社區或部落 單位屬於地方層級，因此其對執行工作可能產生的影響範圍也將有所限縮，因此 在針對這一部分的文獻探討而言，主要是以社區單位為主的防救災工作執行成效 檢討為主，這些研究成果將指引本文的探討面向。

相較於其他國家，目前我國對於社區防災政策的相關研究還算相當缺乏，早 期災害防救的研究文獻多為都市防災之議題，較偏重於硬體規劃等研究，少有針 對台灣社區的特性進行探討。而近年來由於台灣地區的重大災害頻仍，對於以社 區防災的方式強化地區防救災能力的概念越來越受到重視，因此也有相關的文獻 以各自不同的觀點來探討社區防災政策在我國執行上所產生的問題及提出可能 的改善建議。

詹桂綺(2003)以社區防救災總體營造實施計畫為研究案例，比較不同的專業 團隊在不同的試辦地區的推動方式以及困難，發現在社區防救災總體營造實施計 畫的推動過程當中，專業團隊依舊扮演的核心的角色，不論是災害知識的教育或 是防救災組織的運作，公部門和社區居民是以被動和配合的角色參與整個推動過 程，社區居民本身並沒有成為防災工作的操作主體。而當專業團隊在計畫結束撤 離社區之後，社區也沒有自主動員社區防救災組織運作的動機和能力，反而是將 計畫執行當作要和政府爭取經費資源或是其它社區營造資源的籌碼。此外，專業 團隊與居民的互動方式主要是與社區幹部協調溝通，不常與一般居民互動，使得 居民不易了解專業團隊推動之想法，使得居民缺乏對於防救災工作的共識，在參

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與動機上受到了影響，這部分的研究顯示出如何能夠使社區民眾擁有參與意願，

使其作為建構防災社區的主體是很重要的問題，專業團隊應該要建立居民廣泛參 與及發聲的管道，並且建立居民與資源網絡關係，讓社區居民能夠透過自發性的 養成促使災害意識的提升。陳靜嫻(2007)以雲林縣林內鄉坪頂村做為案例探討，

認為該村是先以專家學者對於災害原因進行調查分析後，透過教育及宣導手段讓 社區民眾對於周遭潛藏危險因子有所了解與警覺，才進而願意主動參與減災與防 災作為，同樣是在強調讓民眾得以確實了解社區防災的具體內容與實踐方式，才 有可能讓民眾主動地成為社區防災的參與主體，而非僅是專家單方面的指導，民 眾被動接受而已。另外一篇探討臺東縣推動社區防災系統策略的文獻中同樣指出，

目前臺東縣各社區有關社區組織相關事務的推動是以政府機關為主，這種推動模 式經常因為政府機關的力量退出之後，社區及無法自主運作而面臨解散命運，因 此為了讓防災社區持續經營，政府應該盡量站在輔導的立場，讓社區民眾能夠自 主推動，因此，在推動初期，政府機關應該更積極介入，主動協助社區研訂推動 計畫、成立社區防災組織、給予訓練及補助推動經費，才有永續經營的可能(管 建興，2006)。

而且每個社區因為地理環境、人文、經濟條件與災害的差異性，推動方式與 成果皆有所不同，政府在行政上應該要保持社區因差異性而有不同的操作流程，

避免以同一套推動流程套用在各種型態的社區，而喪失以社區做為防救災推動主 體的意義。在羅億田(2006)《防災社區推動機制之研究》當中也有得到類似的結 論，其認為防災社區的推動除了改變以往災害防救政策由上而下的執行，還加入 了社區居民的參與，但由於每個社區各自的人文及天然環境不盡相同，因此在推 動機制流程上除了必須執行的工作項目外，也要因地制宜有所增加或修正，而不 論是國內外現所推行的機制流程為何，其實都僅是參考性的原則項目，還是要具 體掌握社區的需求與限制，才有可能達到永續發展的目標。

上述這一點對於培養原住民部落成為一個良好的防災社區做了一個關鍵性

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的提示，即便是在屬性較為類似的都市社區當中，都有可能因為各自的特殊性而 在執行上產生不同的問題，在原住民部落當中，防災工作的推動執行上更不能忽 略掉這一部分而失去彈性，否則將可能在執行過程中遇到相當大的麻煩。

吳杰穎、康良宇(2007)同樣是以「社區防救災總體營造計畫」為例，來對於 社區防災在十個社區當中推動的狀況做探討。認為社區防災要能夠持續推動的基 礎在於落實社區營造由下往上的精神，若無法落實社區營造精神，僅著重於教育 訓練或工程建設為主的社區，在專業團隊離開後就失去了推動的動力。另外，社 區中既存的組織可能無法長期推動防災工作，諸如義消義警、睦鄰救援隊等，這 些既存組織主要的任務在於應變處理，欠缺與社區營造議題之結合，所以當災害 威脅降低時，這些社區組織無法在整個防救災過程當中給予有力而持續的協助，

而造成社區防災的推動工作沒辦法持續。而專業團隊雖然會是社區協力的夥伴，

給予專業上的支援，然而根據該研究了解，這些專業團隊是因為社區具有政策資 源，或基於本身學術研究立場來決定是否願意保持與社區間的協力關係，換句話 說，政府在社區中所投入的資源，以及社區本身所具備的學術研究價值，是專業 團隊決定要不要協力推動的關鍵因素，在這個狀況下，專業團隊協助的普遍性以 及持續性也同樣受到了質疑。而政府部門在整個推動流程中，最大的問題在於受 限於行政體系，無法讓居民在「單一政策，單一單位」裡達到社區防災與社區營 造的整合推動。行政院災難防救委員會雖然為國內推動防災社區的最高指導機關，

但事實上該單位所能提供的資源，無法滿足防災社區運作需求，因而導致民眾與 專業團隊需求助於災害業務主管機關的支持，才能順利完備防災社區的推動。此 外，目前防災社區的推動，中央政府是直接主導政策實施，並沒有與地方政府取 得推動共識，造成了地方政府在防災社區工作的參與上，欠缺主動態度與充足的 認知，因此政府未來的防災體系，應該要做適當的規劃整合，才能夠完備政府與 社區之間的協力關係，而非像現今存在著「個別議題、個別操作」的問題。

在張文昌（2005）的文章當中，以防救災組織的專業角色、資源分配以及夥

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伴關係等三個面向探討南投縣社區防災在政策執行方面上產生了哪些問題。在防 救災體系專業角色上，雖然各社區所成立的防災組織，均以村(里)長辦公室及社 區發展協會人員作為構成核心，但當政府救災資源下放至社區時，仍有資源分配 不均的情形，例如明星社區與非明星社區之間就會有資源分配不均的問題產生，

這透露出目前政府對於社區防災組織資源的分配管理，仍舊欠缺一套妥善的輔導 管理規則。另外，過於分歧的社區防災組織，如讓社區本身條件不佳者，產生了 管理上的困境，雖然目前大部分的社區已藉由社區防災組織來嘗試解決內部組織 重疊的問題，但目前在管理上僅限於災時的應變工作，而欠缺積極的災前減災整 備及災後重建工作參與，而更重要的是，國內的社區防救災組織尚未具備法治化 的組織章程，所以缺乏足夠的法定權力來執行社區防災工作。這邊也提到，政府 團隊對於社區應變能力的培育具有正面價值，但僅限於災時應變的部分，由於應 變訓練無法喚起居民推動減災、整備的意願，因此將不利於社區環境的長期發展。

在政府體制上，同樣提到目前在防災社區的推動體制上，中央政府單位乃居主導 角色進行推動，並未適當整合地方政府來推動參與，南投縣各鄉鎮市公所因為受 限於人力、專業知識的不足，以及地方首長的不重視，對於防災工作僅止於公文 轉陳及提供防救災資訊或協助動員，並沒有設專人負責承辦執行業務，因此對於 社區防災工作的推行並沒有實質執行的成效。

在資源分配方面，提到各社區內的民眾除了會參加消防隊所組成的協勤民力 團體「社區睦鄰救援隊」外，同時也具有「守望相助隊」或「生態解說員」等其 他公益團體成員的身分，因此對於社區的了解及認同感較高，比較能夠真正發揮 救援隊的功能。另外，這些睦鄰救援隊的裝備器材明顯不足，縣政府又無常態性 的編列預算來汰換救災裝備器材，使裝備器材耗損後無法立即補充汰換，在數量 上也無法滿足防救災工作的需要。

在夥伴關係上，由於有許多社區是處於偏遠地區或鄉村型態者，在產業發展

在夥伴關係上，由於有許多社區是處於偏遠地區或鄉村型態者，在產業發展