第二章 文獻回顧
第二節 從「防災」到「社區防災」
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組織，傳統的氏族領導權力已經大幅下降，領導組織、制度也幾近式微。
圖十、著正裝的布農族
資料來源：鳥居龍藏(1900)-http://www.flickr.com/photos/turtle5001tw/7613614076/
第二節 從「防災」到「社區防災」
近年來，防災的概念從以往由中央政府主導的工作逐漸轉變為強化社區自 身防災能力的社區防災工作為主，這樣子的轉變原因是什麼，又社區防災工作的 執行具備什麼樣的重要性，以下將藉由對於防災和社區的概念，以及社區防災的 特點與優點，進行介紹，以釐清目前我國防災政策在設計與執行上概念之轉變。
壹、防災之意涵
防災的定義不僅僅是在於字面上的預防災害發生而已，更精確的來說，是一 整套災害防救的過程，依照美國聯邦緊急災害管理總署與作為該署運作基礎的
「整合性災害管理體系」(Integrated Emergency Management System，簡稱IEMS)
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內容與架構來看，將災害管理區分為四個階段（李龍潭，2010：14）：
一、減災（Mitigation）：社區若能於災害發生前持續執行減災的措施，則能 減少災害發生的機率，並降低未來災害發生時所造成的影響。減災行動 係透過各種行動與因應措施，消除或減輕災害之影響或發生的機率，社 區可以進行的減災活動包含了如宣導防災觀念、學習防救災知識、確保 社區環境的安全、加強建築物結構、建置防救災資料庫、規劃防救災組 織等。
二、整備（Preparedness）：社區若能於災害發生之前作好準備，便可以大幅 度的降低災害的衝擊。此階段相關主管機關應擬定各種災害類型應變計 畫，以應緊急需要。社區部分可以進行的準備活動包含發展緊急應變計 畫、整備救災與資通器材、儲備民生物質、進行應變技能的演練、巡視 易發生災害地點、聯繫防救災組織成員等。
三、應變（Response）：社區在災害發生時，若能有效地做出應變行動，便 能將災害所造成的損失減至最小。應變之目的通常是在意外發生後提供 協助並減少二次損害及加速復原，社區在應變階段的行動包含了災害預 警、勸導疏散、緊急避難、民眾的收容與管理、搜尋與救援、醫療救護 與照顧、災情蒐集與通報、緊急輸送、救災物質分配、廢棄物處理與環 境清理等。
四、復原（Recovery）：復原行動為重建公共建設，讓社會與經濟恢復正常 運作之長期政策。社區於復原階段的工作包含了短期與長期的工作。短 期的工作包含了災民安置、生活復原、心理復健、公共設施與維生系統 的回復等；如住宅重建、產業復原與振興、都市基礎設施（建物、道路、
橋樑）的重建等，皆屬長期的災後復原工作。
行政院災害防救白皮書（2011：52）也明確指出這四個階段為我國政府目前 災害管理的階段劃分。而災害管理除了將過程區分為這四個階段之外，這四個階
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段彼此之間還具有一種循環關係，平時的減災與整備工作，降低致災之危險度；
到災害來臨時的應變措施，以降低人員傷亡與損失；以及災後之復原重建，再結 合平時之減災工作，就災害之發生原因進行檢討後，加強減災工作之規劃與執行，
再次降低致災的危險度。由以上所整理得知，防災工作不僅僅只在於降低災害發 生的機率，還包含了整個一連串藉由各種作為以達到災時應變，災後重建以及再 防災的循環過程。
貳、社區之意涵與部落之區辨
關於社區的定義，並沒有一個明確標準，會根據不同的分類標準而有不同的 理解，一般人對於「社區」的概念，容易聯想到共同的生活空間、組織、權力、
認同、情感等概念，尤其最常被認為是居住於某一特定的地理區域的一個人群所 組成的就稱為社區。徐震(1980：31)綜合各種對於「社區」的論述，就社會學的 觀點，認為社區的定義為：
一、地理結構概念的社區：這個定義主要是從社區的地理疆界來區分，意即 可以按照組織結構、服務體系及居民一體的關係加以區分，社區可以是 社會團體中個人與社會制度的地理分布以及共同生活的地區，此種概念 的社區是最常見的，如村落、鄉鎮、城市、國家都可以被納入此種社區 概念的範圍當中。
二、心理或互動概念的社區：只具有共同利益、目標、背景，生活在一個較 大的社會單位當中，藉由社區中的心理互動與利益關係，界定出居民對 於社區心理層面上的認知，一般又稱為精神社區或利益社區，如宗教、
種族、職業等，例如說，居住在美國的猶太人可以稱之為猶太人社區。
三、社會與行動概念的社區：指具有地域基礎，又具有社會互動與組織行動，
在追求相互保衛與共同福利，以克盡社會發展的功能，或具有發展潛力 之社區，以作為集體行動共同建設行動者，是具有社區組織與發展計畫
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之社區，專指地方性社區、目標性社區等。
而我國行政院內政部社會司對於社區的定義為，經鄉、鎮、市、區內經主管 機關劃定，並依法設立社區發展協會，推動社區發展工作組織與活動之區域。另 外，外國學者Robert E. Park認為「社區是社會團體中人與社會制度地理分布」；
Kingsley Davis也指出「社區為最小的地域團體而能擁有人類生活的各方面者」，
針對社區定義的多樣化，Hillery(1955：118)就已經指出依照研究旨趣的不同，社 區定義已有94種之多，並提出多數學者所共同認可的三個社區要素：地理區域、
社會互動、共同關係，陶蕃瀛(1994：13-15)更進一步整理，認為要了解社區，應 該要由地理空間、社會關係網絡、社區對人的心理意義或社區意識等三個面向來 了解社區，由以上整理可知，關於社區的定義相當紛雜，依照不同的觀點取向而 有不同的範圍，但大多不脫上述幾個主要的核心面向。
而部落的定義有二，第一為原始社會組織形式之一，由兩個以上血緣相同的 是氏族或胞族組成，有較明確的地域、名稱、語言、宗教觀和習俗；第二為一種 現存的社會組織形式，通常為地域性的組織，可包含若干個較小的地域群，具有 共同的領土、語言、文化等，認為這種地域性部落是血緣部落發展的一種結果(陳 龍華，2002：84)。在莊翰華、吳郁萍(2000：171-172)的分類當中屬於傳統社區，
在維生不易的傳統社會中，具有血緣關係的人很容易集居在一地共同生活，對外 關係封閉，但對內卻是開放的，因此在裡頭的居民，對於本身所存在的地區，具 有絕對的自主性，且居民生活具有高度共生性，文化、價值觀皆有高度同質性，
如下頁表三所示。
然而，這樣一種傳統部落的意涵在國民政府的行政區村、里劃分下，為了推 動社區發展工作而使得部落逐漸消失在地圖中，這裡所指的社區與前述傳統社區 那種具有根源、互助、情感的特性是不同的，行政體系的村里取代傳統的老地名，
使得這種新型態的社區，脫離原來那種有根源、認同感、親密的、生活共同體連 結的社區型態(張瑋琦、紀駿傑，1999：221)。可見在現今行政體系的社區劃分，
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表三、傳統社區之特性
社區類型 傳統社區 存在背景時空 傳統社會
存在條件 地域的獨立性、居民的自主性、生活的共生性 特性 具有根源、互助、情感
發展目標 一元化生活的共同利益 推動方式 有權勢、地位的長者 社會思潮 傳統地域主義
例子 中國傳統的家族、部落氏族
資料來源：莊翰華、吳郁萍（2000）。「社區」總體「營造」之闡釋。社區發展季刊，第90期，
頁171。
與原住民傳統部落之間的落差，在社區發展工作上產生問題，為了改變這樣的情 形，陳其南(1998：53)將「社區」一詞重新定義，他認為「社區既非單純的空間 地域單位，也非行政體系的一環，應該是指一群具有共識的社會單位，其共識的 程度就是『社區意識』，可以強烈到具備『共同體』的性格，在對外關係方面，
甚至可以視為一個具備『法人』人格的團體，我們如此談論一個『社區』，當然 指的是『人』而非『地』，是『社群』，而非『空間』。」。然而，相較於漢人 社區，原住民部落由於其地域的孤立性、文化獨特與差異性，使其在某種程度上，
還保有高度的集體意識和認同，傳統力量仍有一定的影響力(李家源，2002：41)。
在這種狀況下，原住民「部落」與漢人「社區」的概念仍有一定的差異，在推動 防災政策的過程，需要有這樣的意識，不能將這兩者同一看待，否則在定位錯誤 的情形下，不但會使得原住民傳統加速消逝，而且在防災工作上可能也無法取得 較有效的成果。
在本研究當中，主要是以桃源區作為研究範圍，而在桃源區八里當中，每個 里常常不只是由單一部落所組成，例如高中里即由三個部落所組成，因此這些村 里的社區運作模式可能會有所不同，這也是本文在研究過程當中需要注意的地
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參、社區防災及防災社區
對於「社區」以及「防災」概念的闡述，綜合起來，「社區防災」即是要以 社區作為防災主體進而達到建立「防災社區」，也就是一個具備社區意識、能自 主進行從災前、災時到災後各項工作的社區之目標。
陳亮全(2001)認為社區防災是指在災變管理的各種階段(減災、整備、應變與 重建)過程中，以社區為主體推動各項防災工作。鄧子正(2003)也指出，社區防災 是為了達成防災社區而推動的一連串過程與方法，具體而言，乃一個社區在平時 透過居民的組織參與、學習、了解社區的人、物、環境的特性，並分析掌握社區 在安全與防災上的問題，經由居民的共同溝通研討，在專業與行政的協助上，研 擬災害防救對策與推動計畫，並同時執行減災、預防、應變措施，降低災害發生
陳亮全(2001)認為社區防災是指在災變管理的各種階段(減災、整備、應變與 重建)過程中，以社區為主體推動各項防災工作。鄧子正(2003)也指出，社區防災 是為了達成防災社區而推動的一連串過程與方法，具體而言，乃一個社區在平時 透過居民的組織參與、學習、了解社區的人、物、環境的特性，並分析掌握社區 在安全與防災上的問題，經由居民的共同溝通研討，在專業與行政的協助上，研 擬災害防救對策與推動計畫，並同時執行減災、預防、應變措施，降低災害發生