第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
台灣於地理上位於歐亞大陸板塊與菲律賓海板塊交界，屬於環太平洋地震 帶，是全世界發生地震最頻繁的國家之一；氣候屬於溫帶與熱帶間的副熱帶季 風區，天氣型態複雜而多變，且位於亞洲與西太平洋匯合處及西太平洋颱風路 徑要處，地形上有南北走向、高聳陡峻的中央山脈聳立，河川流急，因此常受 到颱風、地震侵襲而形成洪水及土石流等天然災害；而過度都市化造成人口集 中，土地開發頻繁，許多高危險潛勢的山坡、河谷、沖積平原、溪流兩側都成 為人口集中地（行政院，2011：31），使得台灣一旦發生地震、淹水等天然災 害，對於社會、經濟、人民的生命財產皆會造成相當大的衝擊。如民國 88 年發 生嚴重的九二一大地震即造成 2,415 人死亡、29 人失蹤、11,000 餘名負傷，全 台多處土石流，造成相當嚴重的災害。
另外，我國於 2009 年 8 月時，遭到莫拉克颱風的侵襲，造成嚴重破壞的「八 八水災」，根據行政院統計，莫拉克颱風一共造成 681 人死亡、18 人失蹤、4 人重傷，還有 23 件大體未確認身分者。(莫拉克颱風災後重建委員會，2010)。
而災後重建委員會在災後一年的簡報當中統計，農林漁牧災損總計 279.4 億元，
主要道路台 18 線、台 20 線、台 21 線、台 24 線、台 27 線等公路以及南迴鐵路 都因部分路段沖毀而停駛(行政院災害防救專諮會，2010：17)，再次驗證了台 灣在面對環境變異上的脆弱性。
為了因應國內發生各種天然與人為災害，行政院於 1994 年時頒布「災害防 救方案」，並在之後依照此方案訂定「防災基本計畫」、「防災業務計畫」以及
「地方災害防救計畫」，這些計畫規劃出各級機關以及地方政府在災害防救操作 時的有關內容及流程。然而現在各級地方防災會報所制訂的「地方災害防救計畫」
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大多是依據「防災基本計畫」的原則進行擬定，造成「地方災害防救計畫」因為 不能掌握地區的災害特性以及個別的致災原因，導致無法有效處理各地區災害。
而政府為了處理這樣的狀況，也在 2000 年時頒佈「災害防救法」來藉由地方與 中央政府的協力，處理地區間各種不同特性的災害，但「災害防救法」的實施執 行單位僅為縣、市、鄉、鎮，而並未深入到更在地的村里社區單位，而造成了社 區防救災能力的弱化(康良宇，2005：1)。
社區防救災的重要性在於，當重大災害發生時，正規救災人員無法即時進行 災區進行搶救；或災情過重、過大時，政府救災單位調派的資源與人力不足時，
地方社區的居民經過適當訓練且具備自救、救人的基本技能，能夠參與自我保護、
進行簡易救援、緊急救護、災民收容、資源分配等工作，達到加速救災效率、減 緩人命傷亡及減輕正規救災人員負擔等功能(張文昌，2005：89)，說得更簡單一 點，就是要讓社區本身具有一定程度應變災害的能力，而非僅是處於被動的角 色。
基於以上重要性，政府為了強化社區防災的能力，開始將強化社區防災功能 視為防災政策設計上重要的一部份，從 1998 年內政部消防署推行之「民力運用 計畫」展開我國推行社區防災之雛形，而後經歷國家型災害科技計畫辦公室之「社 區防災與防災社區計畫」、行政院農委會水土保持局之「土石流災害防救業務計 畫」、以及行政院災害防救委員會與 921 震災災後重建委員會之「社區防救災總 體營造計畫」皆以強化社區防災能力為核心目的來設計、施行。
以上計劃在施行過程與結果皆產生許多不同的問題，目前針對我國社區防災 計畫與政策所做的相關探討，主要傾向於防救災體系專業角色、資源分配、以及 夥伴關係方面的缺失部分，目的在於從一般災變管理過程，檢視我國防救災工作 的得失與未來的展望(張文昌，2005：54)。
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然而，在目前對於莫拉克風災或者是社區防救災的相關研究當中，雖不乏制 度與政策面的探討改進1，卻少有從社區本身的特性切入探討之，也就是將居民 或社區本身視為一個重要的面向，既然社區防救災的目的是要強化社區本身的防 救災能力，那麼對於社區本身之特性與防災政策間的互動就應該要有更細緻的探 討，而不僅止於制度面上的討論而已，如此一來更能因應各個社區的不同而採取 更具彈性的防救災策略才是。
在上述前提之下，我認為對於山地原鄉在防救災政策執行上應該要有更細緻、
更深入在地的討論才是。因為如本節第一段所說，台灣有中央山脈南北聳立，形 成一個天然屏障，因此颱風帶來的影響往往是雨大於風，再加上河流湍急，以及 因過度開發、不當種植所造成的水土保持問題，豪雨以及其所夾帶的土石流往往 是造成人員傷亡及財產損失的最主要原因。原鄉多位於山地區域，往往是最容易 受到影響的。而且，無論是在人口組成、文化特色、社區組織等，原鄉都有其特 別的地方，因此，若要確實強化原鄉的防救災能力，則應該要了解這些特別處在 與現行政策間的互動下，產生了哪些影響或問題。在社區就防災政策的順利推行 需考量到社區特性的宗旨下，若沒有注意到這樣的特殊之處而納入防救災政策的 推行當中，那麼該政策在原鄉的執行上勢必會遭遇到一些困難。
另外，以往在山地原住民部落受到天災侵襲而造成人員及財產損失時，藉由 媒體的報導，民眾關注的焦點往往在於災後的相關補救措施，如重建以及金錢上 的補助問題，而我國政府在防災政策上的設計，耗費最大資源與人力的部分也是 在這個地方。然而，根據許多相關研究或實證經驗發現，事實上，防救災政策的 內容並不只包括災後的相關重建措施而已，災前預防、災時緊急處理的設計與運 作也相當重要，或者說，災後所作的各種措施應該就要包含了下次災難發生時的 預防與緊急處理了，然而這部分卻相對缺少關注，在只重視物質上的災後重建之 情形下，並無法真正解決原鄉的防救災問題，最根本的還是在於原鄉成員本身是
1 例如行政院災害防救專家諮詢委員會即針對莫拉克颱風提出相關災害防救課題與建議共 17 點，
茲列於附錄一。
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否擁有足夠的防救災的知識、資源、以及應對措施，如此一來才有可能從根本處 解決防災政策上的缺失，而確實達到減災、抗災的目的。
再者，從許多相關文獻資料中可以看出，原住民在許多國家政策方面處於較 為被動的角色，也就是原住民往往只能被動的受到政策的影響，而缺乏作為主動 之主體性，這點一直在原住民部落災後重建的工作當中可以清楚的看見，王增勇 (2010：448)針對原住民應該作為災後重建主體的這個問題，認為其災後重建的 關鍵在於，原住民有不同於漢人的世界觀與歷史記憶，他們的世界觀是否在重建 過程中被充分採納與反映，將決定災後重建是否成功；陳永龍(2010)更直接指出 災後原住民部落的主體化運動是相當重要的，災後的原鄉重建應該回歸「部落再 生成」的角度，以部落為重建主體，而並非只是一個接受漢人價值觀的群體而已。
因此，防救災政策在原鄉的設計與執行上也應該重視原住民族本身獨特的文 化性與社會結構，而非僅將其視為漢人世界的延伸，在了解其特殊之處，並做出 相關的因應設計之下，不但能使得防災政策在執行上收到更好的效果，也能使原 住民族的族群主體性得到重視及發展。
除了以上所述之外，更重要的是，作者本身身為原住民，雖在都市求學，但 每逢天災，總是不忍見到原鄉之族人遭逢痛厄，或於災後分崩離析，於是希望自 己能夠對於改善這樣的情形提供一些貢獻。