教會系統對原鄉防救災影響之研究─以高雄市桃源區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 政治大. 學. ‧ 國. 立教會系統對原鄉防救災影響之研究─以高雄市桃源區為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導教授：莊國榮. v. 博士. 研究生：呂偉麟撰. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 2. 年. 2. 月.

(2) 謝辭. 還記得當初因為對公共議題的興趣而報考研究所，三年多過去了，雖然不算是什麼很認真的學生，但總算是完成了這本論文，學無止盡，雖然還有許多缺乏，但求能不愧於這些年來的學習。感謝公行系所有老師與口試老師們，讓我得以初窺公共行政的蹊徑，尤其是我的指導教授莊國榮老師，不但在論文寫作期間給了我很多的意見與鼓勵，在我日常生活遇到困難時也給予許多關懷與協助。. 政治大. 感謝系辦人最好的怡瑩學姊跟漢琪學姊，我在系上有好多事情都得依賴你們的幫助，我銘記在心。. 立. ‧ 國. 學. 感謝我系上及系籃所有的好同學好學長好學姊好學弟好學妹們，原諒我因為怕疏漏而不一一點名，但是我坐在電腦前打這篇謝辭時，真的很認真地把你們. ‧. 一個一個抓回腦中回憶相處的一切點點滴滴，小弟我銘感五內，感謝你們的陪. sit. y. Nat. 伴，希望你們未來一切順利。. al. er. io. 感謝桃源區的族人們，沒有你們的幫忙，這本論文不會如此順利產出，尤其. v. n. 是 Tama Haisu、世傑與曾長老一家人，你們的熱情招待讓我在桃源區的日子是滿滿的愉快回憶。. Ch. engchi. i n U. 當然要感謝我的家人，感謝你們的包容與支持，讓我能毫無後顧之憂的完成學業，我愛你們。最後，獻給在論文寫作期間回到天上的麗花阿姨，希望你現在已褪下病痛，在神的國度裡看顧我們。不斷提醒自己別忘了，人的一生就是不斷地在眾人的幫助下成長，時常心懷感恩。. 願一切安好。 I.

(3) 摘要台灣屬於環太平洋地震帶，是全世界發生地震最頻繁的國家之一；氣候屬於副熱帶季風區，天氣型態複雜多變，再加上中央山脈聳立其中，河川流急，因此常發生各種不同的天然災害，這些災害對我國人民帶來了很大的傷害。為了減少災害帶來的損失，我國目前以「災害防救法」為基礎，推動了許多相關防救災措施。然而，於2009年8月8日發生的莫拉克風災，對台灣地區帶來很大的災害，也顯示出目前災害防救工作有所不足之處。一般認為，我國的災害防救應當朝向強化社區自身的防救災能力為目標，為了達成這個目標，災害防救措施應該要因地制宜，因應不同的社區特性而有不同的作為。. 政治大. 台灣的原住民族因多數居住於山地地區，往往是災害來臨時受損最嚴重的地方。為了強化原鄉自身的防救災能力，應該要了解原鄉的社區結構、生活習慣、信仰文化等特性，以推行適合原鄉的防救災措施，因此本文將以莫拉克風災的重災區─桃源區做為研究對象，以做為其他原鄉地區推行社區防救災工作的參考借鏡。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 本文研究發現，原鄉的社區運作核心除了村里長、社區發展協會之外，最特別的就在於教會系統具備一定程度的影響力，而這樣的影響力會形塑原鄉在公共事務上的運作模式，進而影響防救災工作的執行情況。其優勢展現在災情及預警. y. Nat. sit. n. al. er. io. 資訊的傳遞、緊急避難與救援、物資及善款分配、災民安置、心理復健、災前的減災與整備等方面；這樣的運作模式並非沒有缺點，其缺點表現在社區權力的分權化以及代表性不足、教會功能的運作情況容易受到領導者影響、以及因缺乏整合而導致物資及善款分配情況的混亂等。政府為了能夠更有效的利用教會系統優勢、降低教會系統帶來的負面影響，應該要建立行政機關與教會系統之間的有效溝通管道、利用教會系統進行防救災知識的宣導與教育，以及有效的整合物資及善款分配系統，才可能使得防救災工作在原鄉的推行更加順利。. Ch. engchi. i n U. v. 影響原鄉防救災工作成效的關鍵，就在於防救災工作是否有針對原鄉的特性去推行，而不應僅將其視為漢人世界的延伸，將不適合原鄉的制度及價值觀強加在其之上。唯有確實的了解原鄉，針對這些特性做出回應與調整，才可能在防救災工作上取得更好的成效，也能夠使原住民族的主體性更加得到重視與發展。. 關鍵字：原住民族、桃源區、教會系統、社區防救災、社區結構. II.

(4) 章節目錄圖目次..........................................................................................................................IV 表目次........................................................................................................................... V 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究背景與動機.................................................................................... 1 第二節研究目的與問題.................................................................................... 4 第三節個案背景................................................................................................ 6 第二章文獻回顧...................................................................................................... 18. 政治大. 第一節布農族的政治制度及宗教信仰.......................................................... 18 第二節從「防災」到「社區防災」.............................................................. 23 第三節對防災政策執行成效之相關探討...................................................... 32 第四節教會系統與防災政策執行成效之可能連結...................................... 36. 立. ‧ 國. 學. 第三章研究設計...................................................................................................... 39. ‧. 第一節研究架構.............................................................................................. 39 第二節研究範圍.............................................................................................. 40. Nat. sit. y. 第三節研究方法.............................................................................................. 40. n. al. er. io. 第四章桃源區社區運作模式及教會組織對防救災工作之影響.......................... 45. i n U. v. 第一節桃源區社區結構概況及決策運作模式.............................................. 45 第二節教會系統於防救災工作中發揮的作用.............................................. 54 第三節教會系統於防救災工作中產生的問題及困境.................................. 72. Ch. engchi. 第五章研究發現與建議.......................................................................................... 87 第一節研究發現.............................................................................................. 87 第二節研究建議.............................................................................................. 91 第三節後續研究建議...................................................................................... 95 參考文獻...................................................................................................................... 97 附錄一、莫拉克颱風災害的課題分析與政策建議................................................ 104 附錄二、會議紀錄Ａ─「勤和村未來重建暨安遷救助金相關事宜座談會」 ..... 105. III.

(5) 圖目次圖一、2009年莫拉克颱風8/5~8/10總累積雨量...................................................... 8 圖二、高屏溪流域災情彙整圖 .............................................................................. 10 圖三、高屏溪流域重要災情時序 .......................................................................... 11 圖四、勤和里路口路基掏空圖 .............................................................................. 11 圖五、災害防救體系架構圖 .................................................................................. 14 圖六(上)、修法前中央災害防救法體系圖 ........................................................... 16 圖七(下)、修法後中央災害防救法體系圖 ........................................................... 16 圖八、修法調整後之中央及地方政府災害防救體系圖 ...................................... 17 圖九、東埔社布農人宗教變遷因素關係 .............................................................. 21 圖十、著正裝的布農族 .......................................................................................... 23 圖十一：研究架構圖 .............................................................................................. 39. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(6) 表目次表一、高雄市桃源區101年8月份原住民各族別人數統計表 ............................... 7 表二、莫拉克颱風8/6~8/10總累積雨量前10名排序 ............................................. 9 表三、傳統社區之特性 ......................................................................................... 27 表四、訪談對象一覽表 ......................................................................................... 42 表五、訪談大綱 ..................................................................................................... 42. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 台灣於地理上位於歐亞大陸板塊與菲律賓海板塊交界，屬於環太平洋地震帶，是全世界發生地震最頻繁的國家之一；氣候屬於溫帶與熱帶間的副熱帶季風區，天氣型態複雜而多變，且位於亞洲與西太平洋匯合處及西太平洋颱風路徑要處，地形上有南北走向、高聳陡峻的中央山脈聳立，河川流急，因此常受. 政治大. 到颱風、地震侵襲而形成洪水及土石流等天然災害；而過度都市化造成人口集. 立. 中，土地開發頻繁，許多高危險潛勢的山坡、河谷、沖積平原、溪流兩側都成. ‧ 國. 學. 為人口集中地（行政院，2011：31），使得台灣一旦發生地震、淹水等天然災害，對於社會、經濟、人民的生命財產皆會造成相當大的衝擊。如民國 88 年發. ‧. 生嚴重的九二一大地震即造成 2,415 人死亡、29 人失蹤、11,000 餘名負傷，全. y. Nat. sit. 台多處土石流，造成相當嚴重的災害。. n. al. er. io. 另外，我國於 2009 年 8 月時，遭到莫拉克颱風的侵襲，造成嚴重破壞的「八. i n U. v. 八水災」，根據行政院統計，莫拉克颱風一共造成 681 人死亡、18 人失蹤、4. Ch. engchi. 人重傷，還有 23 件大體未確認身分者。(莫拉克颱風災後重建委員會，2010)。而災後重建委員會在災後一年的簡報當中統計，農林漁牧災損總計 279.4 億元，主要道路台 18 線、台 20 線、台 21 線、台 24 線、台 27 線等公路以及南迴鐵路都因部分路段沖毀而停駛(行政院災害防救專諮會，2010：17)，再次驗證了台灣在面對環境變異上的脆弱性。為了因應國內發生各種天然與人為災害，行政院於 1994 年時頒布「災害防救方案」，並在之後依照此方案訂定「防災基本計畫」、「防災業務計畫」以及「地方災害防救計畫」，這些計畫規劃出各級機關以及地方政府在災害防救操作時的有關內容及流程。然而現在各級地方防災會報所制訂的「地方災害防救計畫」 1.

(8) 大多是依據「防災基本計畫」的原則進行擬定，造成「地方災害防救計畫」因為不能掌握地區的災害特性以及個別的致災原因，導致無法有效處理各地區災害。而政府為了處理這樣的狀況，也在 2000 年時頒佈「災害防救法」來藉由地方與中央政府的協力，處理地區間各種不同特性的災害，但「災害防救法」的實施執行單位僅為縣、市、鄉、鎮，而並未深入到更在地的村里社區單位，而造成了社區防救災能力的弱化(康良宇，2005：1)。社區防救災的重要性在於，當重大災害發生時，正規救災人員無法即時進行災區進行搶救；或災情過重、過大時，政府救災單位調派的資源與人力不足時，. 政治大進行簡易救援、緊急救護、災民收容、資源分配等工作，達到加速救災效率、減立. 地方社區的居民經過適當訓練且具備自救、救人的基本技能，能夠參與自我保護、. 緩人命傷亡及減輕正規救災人員負擔等功能(張文昌，2005：89)，說得更簡單一. ‧ 國. 學. 點，就是要讓社區本身具有一定程度應變災害的能力，而非僅是處於被動的角. ‧. 色。. y. Nat. 基於以上重要性，政府為了強化社區防災的能力，開始將強化社區防災功能. er. io. sit. 視為防災政策設計上重要的一部份，從 1998 年內政部消防署推行之「民力運用計畫」展開我國推行社區防災之雛形，而後經歷國家型災害科技計畫辦公室之「社. al. n. v i n 區防災與防災社區計畫」、行政院農委會水土保持局之「土石流災害防救業務計 Ch engchi U. 畫」、以及行政院災害防救委員會與 921 震災災後重建委員會之「社區防救災總體營造計畫」皆以強化社區防災能力為核心目的來設計、施行。以上計劃在施行過程與結果皆產生許多不同的問題，目前針對我國社區防災計畫與政策所做的相關探討，主要傾向於防救災體系專業角色、資源分配、以及夥伴關係方面的缺失部分，目的在於從一般災變管理過程，檢視我國防救災工作的得失與未來的展望(張文昌，2005：54)。. 2.

(9) 然而，在目前對於莫拉克風災或者是社區防救災的相關研究當中，雖不乏制度與政策面的探討改進1，卻少有從社區本身的特性切入探討之，也就是將居民或社區本身視為一個重要的面向，既然社區防救災的目的是要強化社區本身的防救災能力，那麼對於社區本身之特性與防災政策間的互動就應該要有更細緻的探討，而不僅止於制度面上的討論而已，如此一來更能因應各個社區的不同而採取更具彈性的防救災策略才是。在上述前提之下，我認為對於山地原鄉在防救災政策執行上應該要有更細緻、更深入在地的討論才是。因為如本節第一段所說，台灣有中央山脈南北聳立，形. 政治大因過度開發、不當種植所造成的水土保持問題，豪雨以及其所夾帶的土石流往往立成一個天然屏障，因此颱風帶來的影響往往是雨大於風，再加上河流湍急，以及. 是造成人員傷亡及財產損失的最主要原因。原鄉多位於山地區域，往往是最容易. ‧ 國. 學. 受到影響的。而且，無論是在人口組成、文化特色、社區組織等，原鄉都有其特. ‧. 別的地方，因此，若要確實強化原鄉的防救災能力，則應該要了解這些特別處在. y. Nat. 與現行政策間的互動下，產生了哪些影響或問題。在社區就防災政策的順利推行. er. io. sit. 需考量到社區特性的宗旨下，若沒有注意到這樣的特殊之處而納入防救災政策的推行當中，那麼該政策在原鄉的執行上勢必會遭遇到一些困難。. al. n. v i n 另外，以往在山地原住民部落受到天災侵襲而造成人員及財產損失時，藉由 Ch engchi U. 媒體的報導，民眾關注的焦點往往在於災後的相關補救措施，如重建以及金錢上的補助問題，而我國政府在防災政策上的設計，耗費最大資源與人力的部分也是. 在這個地方。然而，根據許多相關研究或實證經驗發現，事實上，防救災政策的內容並不只包括災後的相關重建措施而已，災前預防、災時緊急處理的設計與運作也相當重要，或者說，災後所作的各種措施應該就要包含了下次災難發生時的預防與緊急處理了，然而這部分卻相對缺少關注，在只重視物質上的災後重建之情形下，並無法真正解決原鄉的防救災問題，最根本的還是在於原鄉成員本身是 1. 例如行政院災害防救專家諮詢委員會即針對莫拉克颱風提出相關災害防救課題與建議共 17 點，茲列於附錄一。 3.

(10) 否擁有足夠的防救災的知識、資源、以及應對措施，如此一來才有可能從根本處解決防災政策上的缺失，而確實達到減災、抗災的目的。再者，從許多相關文獻資料中可以看出，原住民在許多國家政策方面處於較為被動的角色，也就是原住民往往只能被動的受到政策的影響，而缺乏作為主動之主體性，這點一直在原住民部落災後重建的工作當中可以清楚的看見，王增勇 (2010：448)針對原住民應該作為災後重建主體的這個問題，認為其災後重建的關鍵在於，原住民有不同於漢人的世界觀與歷史記憶，他們的世界觀是否在重建過程中被充分採納與反映，將決定災後重建是否成功；陳永龍(2010)更直接指出. 政治大生成」的角度，以部落為重建主體，而並非只是一個接受漢人價值觀的群體而已。立災後原住民部落的主體化運動是相當重要的，災後的原鄉重建應該回歸「部落再. 因此，防救災政策在原鄉的設計與執行上也應該重視原住民族本身獨特的文. ‧ 國. 學. 化性與社會結構，而非僅將其視為漢人世界的延伸，在了解其特殊之處，並做出. ‧. 相關的因應設計之下，不但能使得防災政策在執行上收到更好的效果，也能使原. y. Nat. 住民族的族群主體性得到重視及發展。. er. io. sit. 除了以上所述之外，更重要的是，作者本身身為原住民，雖在都市求學，但每逢天災，總是不忍見到原鄉之族人遭逢痛厄，或於災後分崩離析，於是希望自. n. al. Ch. 己能夠對於改善這樣的情形提供一些貢獻。. 第二節. engchi. i n U. v. 研究目的與問題. 如同前一節所述說，過去我國社區防救災政策的設計上缺乏深入到更在地的鄰、里單位，而多著重於鄉、鎮、市等較高階的層級單位，這在防救災政策執行上所產生最大的問題即在於缺乏依社區本身的情況去設計相關的防救災作為，在相關研究上對於這部分的研究探討也往往僅點出問題所在，而沒有探究實際上該採取何種應對作為。因此，即便我國的相關社區防救災計畫及政策不斷的在推行， 4.

(11) 歷經多種計劃的變革，然而社區本身依舊缺乏抗災、減災的能力，以致於防救災計畫的成效不彰，災害所帶來的負面影響依舊十分巨大。在莫拉克風災當中，重災區特別集中於中南部的原住民部落，佔了重災區的 80%，而原住民受到安置的人數為 4,522 人，佔受總受災安置人數的 93%（高雄市政府社會局，2011：12），這些原鄉部落無論是行政或物資資源上比起都市區域相對缺乏許多，再加上原住民族本身特殊的文化與社會背景，因此如何去設計妥善而有效的防災政策，以降低越來越頻仍的天災所帶來的衝擊，在實務上有立即的必要性。. 政治大社區之間的主要差異，可能在於教會（宗教）組織的重要性，基督宗教成為了大立. 而根據我本身的成長經驗以及對於原鄉的觀察，我認為現在的原鄉與非原鄉. 多數原住民的精神寄託，而教會除了成為族人主要聚會的場所外，教會當中的幹. ‧ 國. 學. 部如牧師、長老、執事等，對於整個部落也有一定程度的影響力，而這樣的社區. ‧. 運作模式在防救災政策的施行中，會造成什麼樣的影響，是好是壞，可能產生什. y. Nat. 麼樣的問題，以及相關的解決之道，似乎是比較缺乏討論的。. er. io. sit. 在莫拉克風災主要的重災區當中，現今高雄市桃源區(莫拉克風災時行政區名為高雄縣桃源鄉，後文提及皆以新制行政區域稱之，不再贅述)是個原住民(布. al. n. v i n 農族)占多數的區域，有荖濃溪貫穿全域，以台 20 線為區內主要幹道，而且風災 Ch engchi U. 至今還有村里因為災後處理問題而使得居住區域拆解為三個不同的地方，是個比較特殊的例子，其中的演變及衝突過程相當值得探討。因此，本文最主要的研究目的即藉由對於桃源區的探討，來了解這樣一種以教會系統為主的社區運作模式，是否對於現今防救災政策的執行實務上造成影響，若能找出有別於以往防救災相關研究當中較不同的面向，或許能使防災工作在原鄉的推行上取得更好的成效，也因為現今台灣原住民族的宗教信仰大多是以基督教或天主教為主，這樣的經驗也能夠作為未來持續推動防救災政策到其他原鄉地區時改進的依據及參考。. 5.

(12) 基此，本文的研究問題如下：一、桃源區的教會系統在防救災過程扮演的角色為何？如何去型塑部落的決策模式？教會系統與屬於行政體系一環的村里長、屬於人民團體的社區發展協會以及政府之間是處於什麼樣的關係？二、在防救災過程當中，問題一的互動關係對於防救災工作的執行的各種面向上產生了哪些問題？這種漢人思維下的行政體系運作對於原住民部落有什麼樣的影響？三、這樣特殊的社區運作模式產生出來的問題及影響，在未來的防災政策設. 政治大. 計與執行上，應該要如何加以改善?. 立. ‧. ‧ 國. 個案背景. 學. 第三節. 壹、布農族的世外桃源？高雄市桃源區. sit. y. Nat. n. al. 因為我們還有月亮。. Ch. engchi. er. io. 雖然失去的依靠，我們仍然感到快樂。. i n U. v. 雖然失去了立足的地方，我們仍要感到安慰。因為我們仍有企盼。在你的心中，依然在意什麼。在你的心中，依然遺忘什麼。當你抬頭看著月亮，是否還有感動? 祖先說過的話，是否還在你心中?. 2. 2. 《月光-布農族語版》。演唱：王宏恩，作詞：王宏恩/卡菲爾，作曲:王宏恩。 6.

(13) 王宏恩為著名的布農族流行歌手，這首歌曲《月光》在悠悠的樂聲當中表達出布農族在失去親愛的家人與家園後，仍舊要保持著樂觀、希望，不管遇到什麼困難，只要抬頭看看月亮，就會有走下去的勇氣。桃源區位於台灣高雄縣東北部，是全縣面積最大的鄉鎮，其面積之大位居全國第六，處於玉山山脈南麓，全境均為山坡地，平地極少，荖農溪流貫區境，區內居民近五千人3，以台灣原住民布農族的郡社群(布農族最大的社群)成員為主，亦有少數鄒族、排灣族、阿美族、卑南族、魯凱族（見表一）。其中值得注意的是，在並非完全由單一族群所居住的村里當中，會不會因為族群的關係而產生微妙的互動關係？. 政治大. 表一、高雄市桃源區101年8月份原住民各族別人數統計表. 立. 1. 族. 族族. 族. 克族民合計. 4. 327. 0. 1. 0. 335. 348. 22. 658. 12. 1. 6. 0. 713. 781. 0. 2. iv 73 n U. 0. 902. 997. 161. 0. 656. 731. 蘭. 0. y. Nat. 2. ‧. 拉芙 13. 族. 7. 桃源 95. 2. 12. 高中 75. 7. 1. 25. 梅山 13. 4. 0. 0. 308. 2. 0. 1. 0. 315. 328. 復興 16. 2. 1. 18. 342. 0. 0. 5. 1. 369. 385. 勤和 22. 5. 1. 7. 327. 0. 1. 0. 0. 341. 363. 寶山 36. 0. 1. 4. 598. 10. 0. 9. 0. 622. 658. 合計 338. 28. 27. 85. 3816 36. 5. 255. 1. 4253 4591. 7. n. al. 7. Ch. 806. e n g12c h 0i. 450. er. 建山 68. io. sit. 名稱人口族. 學. ‧ 國. 村里區域阿美泰雅排灣布農魯凱卑南鄒族賽德原住總計. 資料來源：高雄市桃源區戶政事務所(2012)- http://www.taoyuan-house.gov.tw/style/fro. nt001/bexfront.php 3. 根據桃源戶政事務所的統計，至民國 101 年 8 月止，桃源區全區共有 4,591 人，其中原住民族就佔了 4,253 人，約 92.6%。 7.

(14) 昔日區境內有雅爾部落，原住民稱地名為「kalavung(加拉猛)」亦即牛群聚集的地方，因為昔日本地的平埔族及南鄒族沙阿魯哇人在農暇之餘會將野牛野放在此地而得名(海樹兒‧犮剌拉菲，2006：298)。，日治時期改為「雅爾」，國民政府來台後改設「高雄縣雅爾鄉」，西元 1986 年 10 月，政府認為這邊山明水秀猶如世外桃源，將名稱改為「桃源鄉」。布農族族名「Bunun」，意為「人」，也泛指全人類，在台灣原住民族當中，是名符其實的高山族，在其總人口五萬多人4當中，約有一半分佈於海拔 1000 到 1500 公尺的山區，最高聚落約在 2306 公尺處，是東南亞族群中海拔住地最高的. 政治大然而，2009 年 8 月襲台的莫拉克颱風讓曾經好山好水的桃源鄉風雲變色。立. 一族，活動力最大，移動性也最高，是伸展力最大的一族。. 2009年8月6日起，颱風莫拉克侵襲台灣地區，至10日間造成台灣中南部及東南部. ‧ 國. 學. 嚴重水災，起因為莫拉克侵襲台灣所帶來創紀錄的雨勢，故稱之為莫拉克風災。. ‧. 此為台灣自1959年八七水災以來最嚴重的水患，引發台灣多處水患、坍崩與土石. n. al. er. io. sit. y. Nat. 流，其中高雄縣甲仙鄉小林村滅村事件，更導致數百人遭到活埋5。. Ch. engchi. i n U. v. 圖一、2009年莫拉克颱風8/5~8/10總累積雨量資料來源：國家災害防救科技中心（2010)。莫拉克颱風之災情勘查與分析（摘要本）。台北，國家災害防救科技中心。 4. 根據原民會於民國 100 年 4 月統計，約 52,824 人。在莫拉克風災確定已死亡的六百多人當中，小林村就佔了 474 人，災難發生時，整個獻肚山崩落下來，而楠梓仙溪也發生河川改道，掩沒了整個小林村，詳細的過程，可參見廖振順製作之〈小林村滅村始末〉http://www.youtube.com/watch?v=D59xJBfj1Cc。 8 5.

(15) 莫拉克颱風為高雄縣山區帶來超過2500毫米的驚人雨量，一年份的雨量集中在三天內落下，使高雄平地淹水，山地更引發土石流，山區鄉鎮六龜鄉、甲仙鄉、那瑪夏鄉與桃源鄉因洪水與土石流沖斷連外多處道路，受創嚴重，尤其甲仙鄉小林村、那瑪夏鄉民族村以及六龜新開等部落幾近滅村，桃園區這裡亦遭受到重大損失(詳細災情分布與時序見圖二、圖三)。當地居民在災難發生之後，多被安置在國軍陸軍官校及仁美營區。其中，比較特別的是勤和里，勤和在經過政府勘查之後被認為是無法再居住地區，引發居民要不要遷移的爭議，之後歷經至政府劃定特定區域以及永久屋政. 政治大區，一部分族人選擇留在勤和，在附近平台上的避難空間，就地重建，第三部分立. 策的拉扯，使得目前的勤和居民已崩解為三大塊：一部分族人選擇去杉林大愛園. 則是選擇在寶來附近被稱為「樂樂段」的土地上，申請永久屋。6. ‧ 國. 學. 表二、莫拉克颱風8/6~8/10總累積雨量前10名排序. 高屏溪流域. 2,863.0. 八掌溪流域. al. 高屏溪流域. y. 2,910.0. 嘉義縣阿里山鄉屏東縣三地門鄉. sit. 曾文溪流域. io. 奮起湖. 3,059.5. 行政區. n. er. 尾寮山. 流域. Nat. 阿里山. 累積雨量(毫米). ‧. 站名. v. 嘉義縣竹崎鄉. 御油山. 2,823.0. 溪南. 2,746.5. 石磐龍. 2,705.5. 南天池. 2,694.0. 高屏溪流域. 高雄縣桃源鄉. 小關山. 2,485.0. 高屏溪流域. 高雄縣桃源鄉. 瀨頭. 2,407.5. 曾文溪流域. 嘉義縣阿里山鄉. 新發. 2,355.5. 高屏溪流域. 高雄縣六龜鄉. i n Ch e n g高屏溪流域 hi U c 八掌溪流域. 高雄縣桃源鄉高雄縣桃源鄉嘉義縣竹崎鄉. 資料來源：國家災害防救科技中心（2010)。莫拉克颱風之災情勘查與分析（摘要本）。台北，國家災害防救科技中心。. 6. 見〈從勤和到樂樂─離災不離鄉的遷徙〉，鄭淳毅，莫拉克新聞網（http://www.88news.org/?p= 11270），2011 年 4 月 26 日。 9.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖二、高屏溪流域災情彙整圖資料來源：國家災害防救科技中心（2010)。莫拉克颱風之災情勘查與分析（摘要本）。台北，國家災害防救科技中心。 10.

(17) 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖三、高屏溪流域重要災情時序. 資料來源：國家災害防救科技中心（2010)。莫拉克颱風之災情勘查與分析（摘要本）。台北，. sit. y. Nat. 國家災害防救科技中心。. n. al. er. io. 整個事件發展至今，莫拉克風災帶來的強烈雨量不但造成桃源區民眾的人員. i n U. v. 傷亡、房屋財產損失、更使得過往團結的村民之間產生裂痕。. Ch. engchi. 圖四、勤和里路口路基掏空圖資料來源：行政院原住民族委員會（2009）。98年度莫拉克颱風災害部落居住地新勘及複勘作業暨安全評估報告書計畫。台北，行政院。 11.

(18) 貳、我國現行災害防救體系. 我國目前的災害防救體系建立之法源基礎為災害防救法，該法於九二一大地震之後，由於台灣舊有災害防救體系的應變能力不足，為了建立一套更為完善的防救災體系，乃於2000年制定災害防救法並公布實施，確立台灣災害防救體制的三個層級─中央、直轄市（縣市）、鄉鎮市。而在莫拉克風災造成重大傷害後，災害防救法又於2010年經歷重大修正，在8月4日由總統公布施行，基於本研究之旨趣，以下將簡介修法前後我國災害防救體系的重要架構內容。. 治政一、2010年災害防救法修法前大立 ‧ 國. 學. (一)中央災害應變體系 1.. 中央災害防救會報：由行政院設立中央災害防救會報，並設置召集人、. ‧. 副召集人各一人，分別由行政院院長、副院長兼任，委員若干人，由行. y. Nat. sit. 政院院長就政務委員、有關機關首長及具有災害防救學識經驗之專家、. n. al. er. io. 學者派兼或聘兼之。而中央災害防救會報的主要任務為決定災害防救之. i n U. v. 基本方針、核定災害防救基本計畫及中央災害防救機關之災害防救業務. Ch. engchi. 計畫、核定重要災害防救政策與措施、核定全國緊急災害之應變措施、督導、考核中央及直轄市、縣（市）災害防救相關事項(災害防救法 6、 7 條)。 2.. 行政院災害防救委員會：為執行中央災害防救會報核定之災害防救政策，推動重大災害防救任務與措施，設有行政院災害防救委員會，由行政院副院長兼任主任委員，並配置專職人員、分組處理有關業務。為了提供中央災害防救會報以及中央災害防救委員會有關災害防救工作之諮詢，社友行政院災害防救專家諮詢委員會、國家災害防救科技中心(第 7 條)，並在第 3 條當中明訂各種不同災害的中央災害防救業務主管機關。 12.

(19) 3.. 中央災害應變中心：重大災害發生或有發生之虞，中央災害防救業務主管機關首長應視災害之規模、性質、災情、影響層面及緊急應變措施等狀況，決定中央災害應變中心開設時機及其分級，應於成立後，立即報告中央災害防救會報召集人，並由召集人擔任指揮官，而中央災害應變中心成立後，得視災情研判狀況或連繫需要，通知直轄市、縣（市）政府立即成立地方災害應變中心(第 13 條)。. （二）地方災害應變體系 1.. 地方災害防救會報：直轄市、縣（市）政府設直轄市、縣（市）災害防. 政治大政府正、副首長兼任，委員若干人，由直轄市、縣（市）長就有關機關、立救會報，設召集人一人、副召集人一人或兩人，分別由直轄市、縣（市）. 單位首長、軍事機關代表及具有災害防救學識經驗之專家、學者派兼或. ‧ 國. 學. 聘兼，其主要任務為核定各該直轄市、縣（市）地區災害防救計畫、核. ‧. 定重要災害防救措施及對策、核定轄區內災害之緊急應變措施、督導、. y. Nat. 考核轄區內災害防救相關事項(第 8、9 條)。鄉（鎮、市）公所設鄉（鎮、. er. io. sit. 市）災害防救會報，並設置召集人、副召集人各一人，召集人由鄉（鎮、市）長擔任，副召集人由鄉（鎮、市）公所主任祕書或秘書擔任。委員. al. n. v i n 由鄉（鎮、市）長就各該鄉（鎮、市）地區災害防救計畫中指定之單位 Ch engchi U 代表派兼或聘兼，其主要任務為核定各該鄉（鎮、市）地區災害防救計. 畫、核定重要災害防救措施及對策、推動災害緊急應變措施、推動社區災害防救事宜(第 10、11 條)。 2.. 地方災害應變中心：為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心，並擔任指揮官(第 12 條)。. （三）緊急應變小組災害發生或有發生之虞，為處理災害防救事宜或配合各級災害應變中心執行. 13.

(20) 災害應變措施，災害防救業務計畫及地區災害防救計畫指定之機關、單位或公共事業，應設緊急應變小組，執行各項應變措施。以上之體系運作見圖五。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖五、災害防救體系架構圖資料來源：行政院災害防救委員會（2009）-www.epa.gov.tw/FileLink/FileHandler.ashx?file=13296. 二、2010年災害防救法修法後. 以下簡介2010年災害防救法修法後主要的體系變革：（一）中央災害應變體系. 14.

(21) 1.. 行政院災害防救委員會停止運作，改為中央災害防救委員會，其任務為為執行中央災害防救會報核定之災害防救政策，推動重大災害防救任務與措施，並置主任委員伊人，由行政院副院長兼任(第 7 條)，主要任務有執行中央災害防救會報核定之災害防救政策、推動重大災害防救基本方針、擬定災害防救基本計畫、審查中央災害防救業務主管機關之災害防救業務計畫、協調各災害防救業務計畫或地區災害防救計畫間牴觸無法解決事項、協調金融機構就災區民眾所需重建資金事項、督導、考核、協調各級政府災害防救相關事項及應變措施、其他法令規定事項。. 2.. 政治大關機關調用，主要任務為災害防救政策與措施之研擬、重大災害防救任立設立行政院災害防救辦公室，置主任及副主任各一人，所需人員由各相. 務及措施之推動、會報與委員會決議之各級政府災害防救措施執行之督. ‧ 國. 學. 導、災害防救基本方針及災害防救基本計畫之研擬、災害防救業務計畫. ‧. 及地區災害防救計畫之初審、災害防救相關法規訂修之建議、災害預警、. y. Nat. 監測、通報系統之協助督導、災害整備、教育、訓練及宣導之協助督導、. 之政策研擬及業務督導事項等。. al. v i n 增設前進指揮所，中央災害防救業務主管機關應視災害規模，主動或依 Ch engchi U n. 3.. er. io. sit. 緊急應變體系之規劃、災後調查及復原之協助督導、其他有關災害防救. 請求派遣協調人員至災區現場，以掌握災害狀況，實施適當之緊急應變措施，必要時，得在災害現場或附近設置前進指揮所。 4.. 將內政部消防署轉型為內政部災害防救署，以強化執行災害防救任務。. 5.. 設置國家搜救指揮中心，用以統籌、調度國內各搜救單位資源，執行災害事故之人員搜救及緊急救護之運送任務（行政院，2011：54）。. 關於修法前後之體系架構差異比較，見下頁圖六、圖七。（二）地方災害應變體系地方災害應變體系依然由地方災害防救會報、地方災害應變中心、及緊急應. 15.

(22) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖六(上)、修法前中央災害防救法體系圖圖七(下)、修法後中央災害防救法體系圖資料來源：行政院(2011)。民國100年災害防救白皮書。台北：行政院。 16.

(23) 變小組所組成，除此之外，尚多出了「地方災害防救辦公室」，依災害防救法第 9及第11條之規定，設置直轄市、縣（市）與鄉（鎮、市）災害防救辦公室，以執行直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）災害防救會報事務，其組織由直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所定之，其體系架構如圖八。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖八、修法調整後之中央及地方政府災害防救體系圖資料來源：行政院(2011)。民國100年災害防救白皮書。台北：行政院 17.

(24) 第二章文獻回顧. 本研究主要是探討影響防災政策在原鄉部落中執行成效的因素為何，因此在本章當中，將對於國內外重要之防災政策及社區防災工作之研究進行探討，以了解目前主要所遭遇到的困難為何，並且藉由整理回顧的過程引導出本文之研究架構以及研究方向。. 第一節. 政治布農族的政治制度及宗教信仰. 大. 立. ‧ 國. 學. 在當今原住民社會的普遍認知裡，慣用部落一詞來稱呼原住民居住的聚落。. ‧. 現在我們所看見的布農族部落，幾乎都是經過移住政策而形成的，即使非移住者，. y. Nat. 也都在外力的影響下改變其面貌，布農族語Asung，意義為「生活圈的中心」、. er. io. sit. 「活動棲息地」、「聚落地」等(海樹兒‧犮剌拉菲，2006：39)。海樹兒針對花蓮卓溪鄉崙天的部落史研究中，認為布農族的Asung有以下幾個特質(余明德，. n. al. 2000)：. Ch. engchi. i n U. v. 1.. 具有某某「中心」的意義，且通常是具層次性的概念。. 2.. 隨時空而異動，亦即在不同時空下，會有其不同的名稱和範疇。. 3.. 政治性隨之而來的異動。. 有個與部落相關的一個重要概念─氏族，布農族語為「Siduh」，即血緣上的親族關係，在早期，一個部落主要是由一個家族或氏族組成的，當然也會有少數因為姻親或其他特殊因素而聚在一部落的現象，但之後由於日本統治下的原住民移住政策，而使得單一家族或氏族組成的情形逐漸瓦解7。 7. 有關部落與氏族的詳細意涵及瓦解的過程與原因，在海樹兒（2006）的著作《布農族部落起源及部落遷移史》當中有相當詳細而清楚的介紹。 18.

(25) 在部落社會當中，處理公共事務或特殊事件常常需要依靠各種組織的領袖，部落首長之性質大致區分如下(田哲益，1995：199-200)： 1.. 統一性部落首長：布農族政治形態上以老人統治為原則，設有部落長老會議，部落首長即由部落長老會議選出，一切重要事務，需經部落會議決定後，由部落首長指導執行。. 2.. 亞部落或地域領袖：由該地域最大氏族的首長世襲，或由選任。. 3.. 部落司祭：由選舉產生，地位和部落首長相當，為部落內宗教組織代表。. 4.. 戰時領袖：戰時領袖平時負責領導防衛與訓練青年，在戰時則具有最高. 政治大在這樣的傳統領袖結構下，是相當集權的，代表著領導菁英階層的頭目及幕立權威。. 僚人員在社區內擁有很大的權力，因此作為一個山地部落的領導人，幾乎是需要. ‧ 國. 學. 全能的人才，才能維護當時的社會秩序(文崇一，1989：309)。. ‧. 而這樣的情形在日本勢力的介入下開始有了變化，加上基督教和天主教的傳. y. Nat. 入，而台灣光復之後，漢人社會的政治、經濟、社會制度又直接輸入，幾乎重組. er. io. sit. 了他們的社會組織結構。. 傳統的布農族社會組織是頗為複雜的父系社會組織，保存原始氏族制度相當. al. n. v i n 完整而嚴密，其親族組織制度，甚至被公認為台灣原住民族中最複雜者(馬淵東 Ch engchi U 一，1974)，在典型的大家庭制中，成員經常二、三十人或多達六十餘人，甚至. 有九十餘人者，老祖父是氏族中的大家長，擁有無上的權力。氏族統治的集權傾向在日本殖民時代，日本政府藉由賦予貴族階層不同的官方名號，使得傳統社會地位獲得形式上的確定與支持，但是另一方面也將貴族階層在傳統部落內所代表的神聖性破壞，使得貴族階層本身不能維持一個具備超然獨立自主能力的單位，而必須接受一個更高階層的形式任命與指揮，也就是說在部落組織之上加了一個「國家政府」的階層，實際上傳統的貴族制度的宗教性以及政治性都受到破壞(張家瑋，2004：55)。在這種狀況之下，部落權力的結構開始從氏族組織向政治組. 19.

(26) 織轉移。這種現象到了國民政府時期又更加劇，在國民政府推行地方自治制度後，山地社會也同時實行，地方自治選舉的產生使得山地鄉鄉長、村長、鄉民代表、縣市議員皆由普選產生，這代表的是過去原鄉社區的領導階層，即頭目、酋長、祭司等，缺乏官方授與的權力，這些人的身份並不被政府所認可，反而改由普選選出的人擔任具備政治權力的公職(張家瑋，2004：2)。除了地方自治普選的首長取代舊有制度之領袖外，加上民國50年代後期國民政府實施土地測量與登記，奠定土地私有制度的基礎，也使得部落領袖對於土地的宰割性被打破，失去對土地的控制，使得原先已經開始衰弱的傳統領袖權威更. 政治大所以政府勢力隨著地方自治的推動，進一步深入原住民族社會當中，傳統以立. 加喪失(傅君，2001：171)。. 氏族為主的頭目制度權力大不如前，頭目的地位尷尬，因為其雖然具備傳統性，. ‧ 國. 學. 但在實質決策權力上卻越行削弱，舊有的權力體制因此產生大幅的轉變。. ‧. 傳統「氏族」組織的式微，除了在政治層面上受到制度改變的影響之外，經. y. Nat. 濟「推／拉」力量的影響，使得山地原住民人口劇烈外移到有工作機會的「都市」，. 民不自覺的「自我解構」(孫大川，2010：111)。. al. er. io. sit. 山地社會因此逐漸空洞化，經濟邏輯與錢幣邏輯，超越了「行政」力量，使原住. n. v i n 除了政治、經濟因素之外，宗教信仰的變化對於部落也有相當大的影響。宗 Ch engchi U. 教從原始部落時期開始，就是生活的重心，不僅構成其信守之道德規範，也包含在所有的政治、經濟、社會活動當中。其中關於祭儀的重視和天、神的敬畏是相當重要的面向，他們相信宇宙是由布農族人、萬物的精靈、天神所組成，因此利用眾多且繁雜的生命禮俗、農耕祭儀、狩獵習慣等宗教祭儀，來取得三者之間祈求、溝通的管道(黃應貴，1992)。表現在生產方面，例如族人會利用各種祭儀希望自己在之後的打獵活動或焚墾輪耕的作物生產上可以取得更豐碩的結果、或者是每逢人力不可控制的災變發生時，藉由祭司的祈禱或是對天神的祈求來消災，這樣的宗教信仰特質使得宗教領袖對於一個部落的盛衰負有相當大的責任，這樣. 20.

(27) 的責任同時也是宗教領袖權力和權威的來源，事實上，早期布農部落有些領袖同時也具備了祭司的身分（海樹兒‧拔剌拉菲：123）。在日本統治時期，為了達成控制的目的，設置了官辦交易所來控制及統一族人交易的產品及數量，再加上實行移住政策，許多布農族人自高山遷移至山谷或平原，以進行較為集約的水稻耕作，這樣一來，原本以小米為主的生產方式受到改變，相關的祭儀活動也因此逐漸停滯，因此傳統宗教的重要性就逐漸降低。綜合來說，由於經濟生活型態的變遷，使得傳統宗教領袖的權力瓦解，再來即是因現代化的醫療設備發展，祭司的醫療功能也逐漸受到懷疑，再加上基督教與天. 政治大. 主教的傳入，原始宗教就逐漸失去力量了。. ‧ 國. ‧. 基督教的. n. al. Ch. sit. y. 積極傳教. 傳統歲時祭儀無法如期舉行. engchi. 生態體系的改變瘧疾等新疾病導致. er. io. 取代山田燒墾耕作. 生產地高度降至 1200公尺以下. Nat. 水稻耕作. 學. 日人政策之執行. 立. i n U. v. 傳統宗教之沒落. 基督教之接受. 傳統巫醫之無能為力圖九、東埔社布農人宗教變遷因素關係資料來源：黃應貴(1992：256)。東埔社布農人的社會生活。台北：中央研究院民族學研究所. 21.

(28) 西洋宗教對原住民的影響從十七世紀荷蘭人在台灣時開始(李秀琴，1994： 131)，而基督教正式進入布農部落，大約是1942年時，日本政府在花蓮卓溪鄉古風村、崙天村開辦了三個月的瘧疾防治講習班，學員中有兩位身為基督徒的太魯閣族人，由於當時日本人禁止山地原住民族信奉基督教，故這兩人利用晚上到民家宣傳衛生的機會，向村民秘密講述聖經故事，但由於語言不同的關係，並沒有取得太大結果，但開啟了之後太魯閣族人向布農族傳道之先氣(胡文池，1965)。在這之後，基督教以及天主教教會在採取與原住民傳統社會做連結的方式下，傳教工作取得相當的成功，特別是1954~1960年間，教會所做出的成績，可以用. 政治大 132)，而布農族部落裡信仰西方基督宗教者更佔了九成左右，其中以基督長老教立. 「空前的」字眼來形容，有70%的原住民改變信仰成為基督徒(李秀琴，1994：. 會和天主教最多(海樹兒‧犮剌拉菲：250)。. ‧ 國. 學. 台灣原住民族社會約有75%以上人口參與各種形式的教會，無論是屬於基督. ‧. 教或天主教的何種教派，有的教會系統嚴密，因此教會在原住民部落中是一支不. y. Nat. 可忽略的動力，甚至在某些部落，教會常常是取代了式微的傳統組織，成為主導. er. io. sit. 部落最具權威與公信力的組織(尤哈尼，伊斯卡卡夫特，2002)。甚至在民國70年代興起一連串的原住民運動，台灣基督長老教會也扮演著重要推進的角色。. al. n. v i n 這使得傳統的氏族權力結構更加受到衝擊，因為部落成員大多為基督信仰的 Ch engchi U. 關係，教會的牧師、神父等，對於部落內政治、文化上皆有相當程度的影響，勢. 力不僅可能大於政治，還會影響政治活動與其他團體的運作，傳統的頭目與祭司的領袖地位越來越呈現「象徵」式的意義而不具實質上的決策權力。像這樣的情形不僅存在於筆者的田野經驗，也有相關學術研究作為佐證，文崇一早在1989年即針對包括花蓮卓溪鄉的布農族等三個地區做了權力結構的探討，發現山地區域中，各區的宗教權，幾乎全是獨立運作，不僅不受到地方政治的干擾，有時還干涉社區事務，可見宗教系統的重要性已越來越高。綜合來說，目前布農族部落中的組織，擁有較大權力的應該是宗教以及行政. 22.

(29) 組織，傳統的氏族領導權力已經大幅下降，領導組織、制度也幾近式微。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖十、著正裝的布農族. 資料來源：鳥居龍藏(1900)-http://www.flickr.com/photos/turtle5001tw/7613614076/. ‧. 從「防災」到「社區防災」. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第二節. i n U. v. 近年來，防災的概念從以往由中央政府主導的工作逐漸轉變為強化社區自. Ch. engchi. 身防災能力的社區防災工作為主，這樣子的轉變原因是什麼，又社區防災工作的執行具備什麼樣的重要性，以下將藉由對於防災和社區的概念，以及社區防災的特點與優點，進行介紹，以釐清目前我國防災政策在設計與執行上概念之轉變。. 壹、防災之意涵. 防災的定義不僅僅是在於字面上的預防災害發生而已，更精確的來說，是一整套災害防救的過程，依照美國聯邦緊急災害管理總署與作為該署運作基礎的「整合性災害管理體系」(Integrated Emergency Management System，簡稱IEMS) 23.

(30) 內容與架構來看，將災害管理區分為四個階段（李龍潭，2010：14）：一、減災（Mitigation）：社區若能於災害發生前持續執行減災的措施，則能減少災害發生的機率，並降低未來災害發生時所造成的影響。減災行動係透過各種行動與因應措施，消除或減輕災害之影響或發生的機率，社區可以進行的減災活動包含了如宣導防災觀念、學習防救災知識、確保社區環境的安全、加強建築物結構、建置防救災資料庫、規劃防救災組織等。二、整備（Preparedness）：社區若能於災害發生之前作好準備，便可以大幅. 政治大畫，以應緊急需要。社區部分可以進行的準備活動包含發展緊急應變計立. 度的降低災害的衝擊。此階段相關主管機關應擬定各種災害類型應變計. 畫、整備救災與資通器材、儲備民生物質、進行應變技能的演練、巡視. ‧ 國. 學. 易發生災害地點、聯繫防救災組織成員等。. ‧. 三、應變（Response）：社區在災害發生時，若能有效地做出應變行動，便. y. Nat. 能將災害所造成的損失減至最小。應變之目的通常是在意外發生後提供. er. io. sit. 協助並減少二次損害及加速復原，社區在應變階段的行動包含了災害預警、勸導疏散、緊急避難、民眾的收容與管理、搜尋與救援、醫療救護. al. n. v i n 與照顧、災情蒐集與通報、緊急輸送、救災物質分配、廢棄物處理與環 Ch engchi U 境清理等。. 四、復原（Recovery）：復原行動為重建公共建設，讓社會與經濟恢復正常運作之長期政策。社區於復原階段的工作包含了短期與長期的工作。短期的工作包含了災民安置、生活復原、心理復健、公共設施與維生系統的回復等；如住宅重建、產業復原與振興、都市基礎設施（建物、道路、橋樑）的重建等，皆屬長期的災後復原工作。行政院災害防救白皮書（2011：52）也明確指出這四個階段為我國政府目前災害管理的階段劃分。而災害管理除了將過程區分為這四個階段之外，這四個階. 24.

(31) 段彼此之間還具有一種循環關係，平時的減災與整備工作，降低致災之危險度；到災害來臨時的應變措施，以降低人員傷亡與損失；以及災後之復原重建，再結合平時之減災工作，就災害之發生原因進行檢討後，加強減災工作之規劃與執行，再次降低致災的危險度。由以上所整理得知，防災工作不僅僅只在於降低災害發生的機率，還包含了整個一連串藉由各種作為以達到災時應變，災後重建以及再防災的循環過程。. 貳、社區之意涵與部落之區辨. 政治大. 關於社區的定義，並沒有一個明確標準，會根據不同的分類標準而有不同的. 立. 理解，一般人對於「社區」的概念，容易聯想到共同的生活空間、組織、權力、. ‧ 國. 學. 認同、情感等概念，尤其最常被認為是居住於某一特定的地理區域的一個人群所組成的就稱為社區。徐震(1980：31)綜合各種對於「社區」的論述，就社會學的. ‧. 觀點，認為社區的定義為：. y. Nat. sit. 一、地理結構概念的社區：這個定義主要是從社區的地理疆界來區分，意即. n. al. er. io. 可以按照組織結構、服務體系及居民一體的關係加以區分，社區可以是. i n U. v. 社會團體中個人與社會制度的地理分布以及共同生活的地區，此種概念. Ch. engchi. 的社區是最常見的，如村落、鄉鎮、城市、國家都可以被納入此種社區概念的範圍當中。二、心理或互動概念的社區：只具有共同利益、目標、背景，生活在一個較大的社會單位當中，藉由社區中的心理互動與利益關係，界定出居民對於社區心理層面上的認知，一般又稱為精神社區或利益社區，如宗教、種族、職業等，例如說，居住在美國的猶太人可以稱之為猶太人社區。三、社會與行動概念的社區：指具有地域基礎，又具有社會互動與組織行動，在追求相互保衛與共同福利，以克盡社會發展的功能，或具有發展潛力之社區，以作為集體行動共同建設行動者，是具有社區組織與發展計畫 25.

(32) 之社區，專指地方性社區、目標性社區等。而我國行政院內政部社會司對於社區的定義為，經鄉、鎮、市、區內經主管機關劃定，並依法設立社區發展協會，推動社區發展工作組織與活動之區域。另外，外國學者Robert E. Park認為「社區是社會團體中人與社會制度地理分布」； Kingsley Davis也指出「社區為最小的地域團體而能擁有人類生活的各方面者」，針對社區定義的多樣化，Hillery(1955：118)就已經指出依照研究旨趣的不同，社區定義已有94種之多，並提出多數學者所共同認可的三個社區要素：地理區域、社會互動、共同關係，陶蕃瀛(1994：13-15)更進一步整理，認為要了解社區，應. 政治大了解社區，由以上整理可知，關於社區的定義相當紛雜，依照不同的觀點取向而立該要由地理空間、社會關係網絡、社區對人的心理意義或社區意識等三個面向來. 有不同的範圍，但大多不脫上述幾個主要的核心面向。. ‧ 國. 學. 而部落的定義有二，第一為原始社會組織形式之一，由兩個以上血緣相同的. ‧. 是氏族或胞族組成，有較明確的地域、名稱、語言、宗教觀和習俗；第二為一種. y. Nat. 現存的社會組織形式，通常為地域性的組織，可包含若干個較小的地域群，具有. er. io. sit. 共同的領土、語言、文化等，認為這種地域性部落是血緣部落發展的一種結果(陳龍華，2002：84)。在莊翰華、吳郁萍(2000：171-172)的分類當中屬於傳統社區，. al. n. v i n 在維生不易的傳統社會中，具有血緣關係的人很容易集居在一地共同生活，對外 Ch engchi U 關係封閉，但對內卻是開放的，因此在裡頭的居民，對於本身所存在的地區，具. 有絕對的自主性，且居民生活具有高度共生性，文化、價值觀皆有高度同質性，如下頁表三所示。然而，這樣一種傳統部落的意涵在國民政府的行政區村、里劃分下，為了推動社區發展工作而使得部落逐漸消失在地圖中，這裡所指的社區與前述傳統社區那種具有根源、互助、情感的特性是不同的，行政體系的村里取代傳統的老地名，使得這種新型態的社區，脫離原來那種有根源、認同感、親密的、生活共同體連結的社區型態(張瑋琦、紀駿傑，1999：221)。可見在現今行政體系的社區劃分，. 26.

(33) 表三、傳統社區之特性社區類型. 傳統社區. 存在背景時空傳統社會存在條件. 地域的獨立性、居民的自主性、生活的共生性. 特性. 具有根源、互助、情感. 發展目標. 一元化生活的共同利益. 推動方式. 有權勢、地位的長者. 社會思潮. 傳統地域主義. 例子. 中國傳統的家族、部落氏族. 政治大. 資料來源：莊翰華、吳郁萍（2000）。「社區」總體「營造」之闡釋。社區發展季刊，第90期，. 立. 頁171。. ‧ 國. 學. 與原住民傳統部落之間的落差，在社區發展工作上產生問題，為了改變這樣的情. ‧. 形，陳其南(1998：53)將「社區」一詞重新定義，他認為「社區既非單純的空間地域單位，也非行政體系的一環，應該是指一群具有共識的社會單位，其共識的. y. Nat. io. sit. 程度就是『社區意識』，可以強烈到具備『共同體』的性格，在對外關係方面，. n. al. er. 甚至可以視為一個具備『法人』人格的團體，我們如此談論一個『社區』，當然. Ch. i n U. v. 指的是『人』而非『地』，是『社群』，而非『空間』。」。然而，相較於漢人. engchi. 社區，原住民部落由於其地域的孤立性、文化獨特與差異性，使其在某種程度上，還保有高度的集體意識和認同，傳統力量仍有一定的影響力(李家源，2002：41)。在這種狀況下，原住民「部落」與漢人「社區」的概念仍有一定的差異，在推動防災政策的過程，需要有這樣的意識，不能將這兩者同一看待，否則在定位錯誤的情形下，不但會使得原住民傳統加速消逝，而且在防災工作上可能也無法取得較有效的成果。在本研究當中，主要是以桃源區作為研究範圍，而在桃源區八里當中，每個里常常不只是由單一部落所組成，例如高中里即由三個部落所組成，因此這些村里的社區運作模式可能會有所不同，這也是本文在研究過程當中需要注意的地 27.

(34) 方。. 參、社區防災及防災社區. 對於「社區」以及「防災」概念的闡述，綜合起來，「社區防災」即是要以社區作為防災主體進而達到建立「防災社區」，也就是一個具備社區意識、能自主進行從災前、災時到災後各項工作的社區之目標。陳亮全(2001)認為社區防災是指在災變管理的各種階段(減災、整備、應變與重建)過程中，以社區為主體推動各項防災工作。鄧子正(2003)也指出，社區防災. 政治大透過居民的組織參與、學習、了解社區的人、物、環境的特性，並分析掌握社區立. 是為了達成防災社區而推動的一連串過程與方法，具體而言，乃一個社區在平時. 在安全與防災上的問題，經由居民的共同溝通研討，在專業與行政的協助上，研. ‧ 國. 學. 擬災害防救對策與推動計畫，並同時執行減災、預防、應變措施，降低災害發生. ‧. 機率與可能的災害因素。另一方面，積極整備、演練緊急救災計畫與對策，以備. y. Nat. 不時之需。萬一有大規模災害發生時，依整備、演練的計畫對策，在第一時間進. er. io. sit. 行自救互救，減輕災害的損失。災後則透過社區的溝通、協調，於最短時間內形成共識，在考慮建構一個更安全的環境(即減災)的目標下，研擬重建計畫，並依. al. n. v i n 照優先順序，展開重建工作，朝向社區永續經營發展而努力。 Ch engchi U. 本文所稱之「社區」主要是指「經鄉（鎮、市、區）社區主管機關劃定，供. 為依法推動各項社區防災作業之組織與活動區域」，尤其是針對山地原住民鄉，在這個區域內所從事各種防止災害造成損害之活動，包括災害發生前之預防、災害發生時之應變措施與災後之復原重建等，以使原鄉能夠成為一個具備防災能力的「防災社區」。而一個防災社區需要具備什麼條件才能夠稱之為防災社區，一般來說，應該要有下列三個特性：一、有能力降低災害發生的機會。. 28.

(35) 二、能夠承受災害的衝擊、降低災害損失。三、可以在災後迅速復原重建，並且持續地發展。而且，因為每個社區具備不同的自然、文化、社會環境特色，不但要面對不同種類的災害，採取的解決方法與方式也未必相同，因此，要推動合乎自己社區特性的社區防救災工作，就必須要培養社區民眾自動自發、自立自足的精神，還要掌握社區本身的需求、資源與限制條件，以及分析問題、彼此溝通、討論解決方法，甚至是執行落實的種種能力（陳亮全、劉怡君、陳海立，2006）。美國聯邦緊急災變管理署認為「防災社區」是需要以社區為主體在社區內行. 政治大法、以降低社區受災性。此外，其認為社區應該要在災害發生後發揮幾點功效，立使減災之工作，因此防災社區在多項天災發生前，便需做好預防災害的步驟、方. 一、讓災害所造成傷亡情況降至最低。. 學. ‧ 國. 才能稱之為防災社區（FEMA，1998）：. ‧. 二、當公部門進入災區，能順利協助社區救援而不受阻礙。. y. Nat. 三、社區本身亦能夠在無公部門協助下，獨立進行災害應變管理。. 五、災後社區經濟能力復健能夠迅速恢復活動。. al. er. io. sit. 四、災後社區能夠依照災前復健或是由災前所共同規劃模式進行重建。. n. v i n 六、災後社區復健或重建，能夠在未來數年負起災害應變管理責任，且社區 Ch engchi U 不再重蹈覆轍相同之災害損失。. 日本對於其防災社區的構成則是以「防災生活圈」為其規劃考量的單位（魏雅蘭，2000），主要的構成要素有下列各點：一、利用日常生活接觸為界定範圍二、防災空間的設計與規劃三、社區防救災組織的建立。四、社區居民間平時的互動與參與性活動。五、社區防救災意識的建立。. 29.

(36) 六、防救災教育的深植於居民日常生活中。就我國對於社區防災的定義而言，國家災害防救科技中心的陳亮全主任根據國內外相關單位對於「防災社區」構成條件的探討，歸納出防災社區應該具備下列各種功能（陳亮全，2002）: 一、災前的減災及整備 1.. 規劃相關社區防救災計畫，並制定社區防救災編組，以利相關計畫推動與參與，尤其針對可能受災地區及民眾，擬定優先輔導計畫，讓其防救災工作有所依循。. 2.. 政治大. 推動社區災前準備工作及學習減災能力，以提升社區內各家各戶之防救災意識。. 立. 熟練社區組織下之各項防救災工作及聯繫運作方式，如此在災害發. 學. ‧ 國. 3.. 生時，才能從容不迫完成各項緊急處理工作，進而降低傷亡損失。. 透過已成立社區聯繫編組網，當有災害發生之虞時，達到社區事前. y. Nat. 1.. ‧. 二、災時應變之能力. er. io. 如災害發生，能夠依照既定組織及事前演練模式展開相關互助互救. al. n. 2.. sit. 預防急難之目的。. Ch. 之工作，爭取更長之防救災功效。三、災後的重建工作 1.. engchi. i n U. v. 利用社區防救災編組系統，有效安排分配受災居民相關附件工作及維生能力，並能符合地區及民眾需求，建立一個抗災社區。. 2.. 災後重建應盡量以居民為主導，聽取相關社區居民經驗，於以規劃設計，並有效發揮地方特色及文化。. 根據以上國內外各單位及學者對於社區防災以及防災社區的闡釋，本文研究整理認為，社區防災是為了達成防災社區的手段，其具體的實施內容包含了災前減災、災時應變，以及災後重建的各項工作，最主要的目的是在於使防災工作能. 30.

(37) 夠下放至社區單位，讓社區能夠具備自主的防救災能力，從前中央集權式的防救災體系，由於缺乏彈性應變的能力以及官僚體系應變緊急狀況時的緩慢，造成需要與時間賽跑的防救災工作無法立即的快速運作，因此唯有賦予社區足夠的防救災能力，使其成為一個防災社區，才有可能確實的達到防災、減災、救災的目標。除此之外，藉由社區防災政策來推動防災社區還有幾項好處：一、由於防災社區是透過社區內的民眾們一起來推動，因此討論出來的結果比較能夠符合社區的條件與需求，將來在執行上也會較為順利；此外，透過民眾參與的過程，可以凝聚社區的向心力，提升整體行動力，更可. 政治大二、藉由社區組織、成員、專家學者、民間組織或地方政府共同合作的方式立以鼓勵民眾們關心社區事務。. 來推動防災社區，不但可以讓社區獲得所需資源、知識、技術與其它相. ‧ 國. 學. 關協助，更可以增加這些參與者之間彼此的互動。. ‧. 三、透過防災社區的推動，社區內的成員可以學習到災害知識、更加認識居. y. Nat. 住的環境，並了解如何預防災害的發生，以及一些應變、救災的方法。. 亮全、劉怡君、陳海立，2006）。. al. er. io. sit. 如此一來，居民的危機意識可以提高，災害發生的機會自然就會降低（陳. n. v i n 基於以上原因，我們可以了解，由於我國氣候與地形的關係，天災頻繁，對 Ch engchi U. 於增進政府與民眾的防災能力是刻不容緩，而這些工作光由中央政府來執行是不夠的，唯有賦予社區單位足夠的防救災能力，並藉由防災社區的構成，才能夠有效的減少災難帶來的損失，並且採取適合個別社區的相關防救災作為；我國近年來對於防災政策的設計上已經有意識到，並且逐漸朝這個方向邁進，也開始有相關的文獻探討社區防災政策在我國設計、執行上的缺失及改進方向。. 31.

(38) 第三節. 對防災政策執行成效之相關探討. 防救災體系與執行工作包含了許多層面，如氣象報導、雨量監測、坡地滑動、通訊通聯等資訊傳播與預警層面，或救災機具、行政體系的動員工作、以及社區防救災功能的強化等，是個相當複雜且龐大的體系，而我國也有許多針對各種不同層面的相關文獻與實務檢討，然而，就本文研究目的及主旨而言，社區或部落單位屬於地方層級，因此其對執行工作可能產生的影響範圍也將有所限縮，因此. 政治大檢討為主，這些研究成果將指引本文的探討面向。立. 在針對這一部分的文獻探討而言，主要是以社區單位為主的防救災工作執行成效. 相較於其他國家，目前我國對於社區防災政策的相關研究還算相當缺乏，早. ‧ 國. 學. 期災害防救的研究文獻多為都市防災之議題，較偏重於硬體規劃等研究，少有針. ‧. 對台灣社區的特性進行探討。而近年來由於台灣地區的重大災害頻仍，對於以社. y. Nat. 區防災的方式強化地區防救災能力的概念越來越受到重視，因此也有相關的文獻. er. io. 的改善建議。. sit. 以各自不同的觀點來探討社區防災政策在我國執行上所產生的問題及提出可能. al. n. v i n 詹桂綺(2003)以社區防救災總體營造實施計畫為研究案例，比較不同的專業 Ch engchi U. 團隊在不同的試辦地區的推動方式以及困難，發現在社區防救災總體營造實施計畫的推動過程當中，專業團隊依舊扮演的核心的角色，不論是災害知識的教育或是防救災組織的運作，公部門和社區居民是以被動和配合的角色參與整個推動過程，社區居民本身並沒有成為防災工作的操作主體。而當專業團隊在計畫結束撤離社區之後，社區也沒有自主動員社區防救災組織運作的動機和能力，反而是將計畫執行當作要和政府爭取經費資源或是其它社區營造資源的籌碼。此外，專業團隊與居民的互動方式主要是與社區幹部協調溝通，不常與一般居民互動，使得居民不易了解專業團隊推動之想法，使得居民缺乏對於防救災工作的共識，在參. 32.

(39) 與動機上受到了影響，這部分的研究顯示出如何能夠使社區民眾擁有參與意願，使其作為建構防災社區的主體是很重要的問題，專業團隊應該要建立居民廣泛參與及發聲的管道，並且建立居民與資源網絡關係，讓社區居民能夠透過自發性的養成促使災害意識的提升。陳靜嫻(2007)以雲林縣林內鄉坪頂村做為案例探討，認為該村是先以專家學者對於災害原因進行調查分析後，透過教育及宣導手段讓社區民眾對於周遭潛藏危險因子有所了解與警覺，才進而願意主動參與減災與防災作為，同樣是在強調讓民眾得以確實了解社區防災的具體內容與實踐方式，才有可能讓民眾主動地成為社區防災的參與主體，而非僅是專家單方面的指導，民. 政治大目前臺東縣各社區有關社區組織相關事務的推動是以政府機關為主，這種推動模立. 眾被動接受而已。另外一篇探討臺東縣推動社區防災系統策略的文獻中同樣指出，. 式經常因為政府機關的力量退出之後，社區及無法自主運作而面臨解散命運，因. ‧ 國. 學. 此為了讓防災社區持續經營，政府應該盡量站在輔導的立場，讓社區民眾能夠自. ‧. 主推動，因此，在推動初期，政府機關應該更積極介入，主動協助社區研訂推動. y. sit. io. er. 建興，2006)。. Nat. 計畫、成立社區防災組織、給予訓練及補助推動經費，才有永續經營的可能(管. 而且每個社區因為地理環境、人文、經濟條件與災害的差異性，推動方式與. al. n. v i n 成果皆有所不同，政府在行政上應該要保持社區因差異性而有不同的操作流程， Ch engchi U 避免以同一套推動流程套用在各種型態的社區，而喪失以社區做為防救災推動主. 體的意義。在羅億田(2006)《防災社區推動機制之研究》當中也有得到類似的結論，其認為防災社區的推動除了改變以往災害防救政策由上而下的執行，還加入了社區居民的參與，但由於每個社區各自的人文及天然環境不盡相同，因此在推動機制流程上除了必須執行的工作項目外，也要因地制宜有所增加或修正，而不論是國內外現所推行的機制流程為何，其實都僅是參考性的原則項目，還是要具體掌握社區的需求與限制，才有可能達到永續發展的目標。上述這一點對於培養原住民部落成為一個良好的防災社區做了一個關鍵性. 33.

(40) 的提示，即便是在屬性較為類似的都市社區當中，都有可能因為各自的特殊性而在執行上產生不同的問題，在原住民部落當中，防災工作的推動執行上更不能忽略掉這一部分而失去彈性，否則將可能在執行過程中遇到相當大的麻煩。吳杰穎、康良宇(2007)同樣是以「社區防救災總體營造計畫」為例，來對於社區防災在十個社區當中推動的狀況做探討。認為社區防災要能夠持續推動的基礎在於落實社區營造由下往上的精神，若無法落實社區營造精神，僅著重於教育訓練或工程建設為主的社區，在專業團隊離開後就失去了推動的動力。另外，社區中既存的組織可能無法長期推動防災工作，諸如義消義警、睦鄰救援隊等，這. 政治大威脅降低時，這些社區組織無法在整個防救災過程當中給予有力而持續的協助，立些既存組織主要的任務在於應變處理，欠缺與社區營造議題之結合，所以當災害. 而造成社區防災的推動工作沒辦法持續。而專業團隊雖然會是社區協力的夥伴，. ‧ 國. 學. 給予專業上的支援，然而根據該研究了解，這些專業團隊是因為社區具有政策資. ‧. 源，或基於本身學術研究立場來決定是否願意保持與社區間的協力關係，換句話. y. Nat. 說，政府在社區中所投入的資源，以及社區本身所具備的學術研究價值，是專業. er. io. sit. 團隊決定要不要協力推動的關鍵因素，在這個狀況下，專業團隊協助的普遍性以及持續性也同樣受到了質疑。而政府部門在整個推動流程中，最大的問題在於受. al. n. v i n 限於行政體系，無法讓居民在「單一政策，單一單位」裡達到社區防災與社區營 Ch engchi U. 造的整合推動。行政院災難防救委員會雖然為國內推動防災社區的最高指導機關，但事實上該單位所能提供的資源，無法滿足防災社區運作需求，因而導致民眾與專業團隊需求助於災害業務主管機關的支持，才能順利完備防災社區的推動。此外，目前防災社區的推動，中央政府是直接主導政策實施，並沒有與地方政府取得推動共識，造成了地方政府在防災社區工作的參與上，欠缺主動態度與充足的認知，因此政府未來的防災體系，應該要做適當的規劃整合，才能夠完備政府與社區之間的協力關係，而非像現今存在著「個別議題、個別操作」的問題。在張文昌（2005）的文章當中，以防救災組織的專業角色、資源分配以及夥. 34.