第四章 美國在 APEC 政策之評析
第三節 制度層次因素：美國與 APEC 制度演變
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第三節 制度層次因素：美國與 APEC 制度演變
接下來這一節，將透過 APEC 制度演變的角度來分析美國在 APEC 制度轉變中 的因素。根據日本學者 Takashi Terada 在國際談判期刊的一篇文章，他將美國在 APEC 的貿易政治的分成四個時期，1989-1995 年、1996-2001 年、2001-2006 年、
2007 年至今，在這四個不同的時期裡 APEC 的活動和行為可以分成四種不同的主 題，這其中可以看出美國在 APEC 影響力的消長與作為。2007 年至今的階段，美國 開始利用 TPP 以「建立聯盟」(coalition-building)的策略作為區域整合的架構。126
一般來說，APEC 的制度有幾個特色：第一，無拘束力(non legal-binding)，為 世界上唯一一個政府間組織致力於降低貿易與投資障礙，且不會要求其會員經濟體 遵守法律義務；第二，「開放區域主義」(open regionalsim)，APEC 國家能夠將非 成員的國家一體適用於非歧視的最惠國待遇(MFN)；第三，出於自願(voluntarism)，
這是一個自願性質、國家單邊化作為的一個區域性經濟合作組織，但是常常談判的 結果會出現「不作為」的可能；第四，基於共識決(consensus)，來決定任何事情，
只要有一個成員不同意，則無法通過決議。
在這樣子的制度特色之下，儘管美國強烈希望 APEC 能夠在貿易與投資障礙去 除化的過程中附加法律拘束力，但美國常常遭遇到許多的阻礙和反抗，使得自由化 的進程緩慢以及不順利。透過分析 APEC 從建立、成立規則、遭遇阻礙以及近年的 變化可以根據 Takashi 所分成的 APEC 四個時期：1989-1995 年建立標準時期、1996-2000 年標準執行期、2001-2006 年打擊恐怖主義期、2007 至今區域整合建立期。
126 Takashi Terada, “The US Struggles in APEC's Trade Politics: Coalition-Building and Regional Integration in the Asia-Pacific”, International Negotiation, Vol.18, No.1 (January 2013), pp.49-51.
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177 一、1989-1995 年建立貿易標準時期
第一階段 1989-1995 年建立貿易標準時期，APEC 剛成立的幾年只是幾個國家 的貿易部長會議，並且為一個諮詢性的論壇，討論區域經濟合作的議題。儘管已開 發國家希望能形成一個區域整合的進程，但是主要作為開發中國家的東協國家卻不 希望建立一個有法律拘束的組織或協定，因此 APEC 成立後一直為論壇和對話的機 制，而不是一個有共同貿易目標的談判方式。127
老布希政府時期，1989 年開完第一次部長會議以後，呼籲 APEC 成員都要同意 盡速完成烏拉圭回合貿易談判，因此決定 1990 年再次召開貿易部長會議。第一次 部長會議在資深官員的召集之下，開啟了十個貿易相關的工作小組。美國在教育、
交通、私部門三個領域上有特別的呼籲和成就：「APEC 教育夥伴關係」(APEC Partnership for Education)、「交通運輸的工作小組」(Transportation Working Group) 以及提供「美國私人部門訓練計畫」 (U.S. Private Sector Training Programs)。128 1992 年美國主辦教育部長會議，贊助教育夥伴關係計畫，推行亞太成員之間教育 機構的合作計畫、私部門實習、私部門訓練計畫等。交通運輸相關的小組會議則是 在建議提升成員間基礎建設、加速乘客及貨物的運輸、蒐集交換資料、促進交通運 輸安全等。129 再者，美國支持 APEC 設立秘書處 (APEC Secretariat)，最後也經過 全體成員通過，將總部設在新加坡。
另外，在 1991 年間 APEC 同意加入三個成員：中國大陸、香港及中華台北。
美國支持當時爭議的「三個中國」加入 APEC 提案，但是由於 APEC 後來以經濟體 為單位加入，解決了當時用國家主權加入可能會發生的問題。美國支持擴大當時 APEC 的成員數量，以達到烏拉圭回合談判多數的支持。
127 Ibid, p. 54.
128 “Asia‐Pacific Economic Cooperation (APEC)”, U.S. Department of State Dispatch, Vol. 2, No. 31 (August 5, 1991).
129 “Fact Sheet: Asia‐Pacific Economic Cooperation”, U.S. Department of State Dispatch, Vol.3, No.37 (September 14, 1992).
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到了柯林頓總統時期，美國希望將這個機制提升至領袖會議層級。於是 1993 年美國主辦 APEC 第一屆的經濟領袖會議，美國積極推動 APEC 的貿易與投資框架，
建立以市場為導向的政策，最後在會議中通過了《貿易與投資框架宣言》(The Declaration on an APEC Trade and Investment Framework)，象徵對去除貿易、服務與 投資障礙的承諾，這為美國主要在 1993 年推動的倡議。1993 年的經濟領袖會議也 通過同意設立「貿易與投資委員會」(Committee on Trade and Investment)，由美國 擔任副主席。另外，並且在未來推動私人部門在 APEC 有更有利的角色。130
在 APEC 成員擴大上，1993 年會議時同意讓墨西哥、巴布亞新幾內亞加入 APEC 會議。並且在 1994 年再加入智利，使成員數量增至 18 個。
在 1994 年的印尼茂物會議上各同意通過「茂物宣言」，宣示加強經濟合作、
強化開放的多邊貿易體系、促進貿易與投資自由化並且加深亞太區域的發展與合作。
茂物目標宣示，通過達成自由與開放的貿易與投資的目標，所有的貿易投資障礙將 在 2010 年與 2020 年分別給已開發與開發中國家達成。茂物目標的通過使得 APEC 制度終於有一個共同的目標，然而也確立這個宣言並非有法律拘束力的條文。
但是美國仍不放棄，在 1995 年日本大阪會議的時候提議將保護智慧財產權、
勞工標準等議題納入「行動綱領」(Action Agendas)。1995 年的大阪經濟領袖會議 通過了「大阪行動綱領」(OAA)，通過貿易與投資自由化的基本原則，也詳細規範 APEC 原則支撐的三大支柱。然而，最後 APEC 通過的原則使得美國無法將希望的 法律拘束力強加在通過的宣言中，尤其是九個原則中的「彈性原則」(flexibility)、
齊 步 化 、 持 續 化 與 差 別 時 程 化 等 (simultaneous start, continuous process, and differentiated time tables)，使得 APEC 雖然訂下了貿易目標，卻無法統一且強力執 行其政策。中國大陸以及其他東協國家反對美國將其自由化的進程套入遵守法律的 義務，因此 APEC 之後的運作仍然以自願化、共識決的論壇性質。
130 “Focus On Asia-Pacific Economic Cooperation”, U.S. Department of State Dispatch, Vol.4, No.38 (September 20, 1993).
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儘管如此，美國在 1995 年的會議中還是取得了不少的成果。例如成立 APEC
「APEC 教育基金會」(APEC Education Foundation)、首度召開了「交通部長會議」
(Meeting of Transport Ministers) 以及召開「APEC 企業諮詢委員會」(APEC Business Advisory Council，簡稱 ABAC)。其中 ABAC 成立之後取代過去舉辦的「太平洋企 業論壇」(Pacific Business Forum)，為一個常設性的組織，並且在 1996 年舉辦第一 次的會議，提供 APEC 領袖企業界的商業建議管道，寫建議報告提供參考。
二、1996-2000 年貿易標準執行期
美國從 1996 年開始積極地想要在 APEC 通過許多力行實踐的計畫(Action Plans)。
1996 年的菲律賓馬尼拉經濟領袖會議通過「馬尼拉計畫」 (Manila Action Plan Agenda) ，包含了個 別 行動計 畫 (IAP) 、 共同行動 計畫 (CAP) 、 經濟 暨 技 術 合 作 (ECOTECH)。同時，美國透過 APEC 成員的背書推行符合美國貿易目標的「資訊 科技協定」(ITA)，也在 1996 年的 WTO 會議上通過。並且美國重視各國應該遵守 的個別行動計畫與共同行動計畫。
到了 1997 年美國開始提議要求各成員通過「自願性部門提前自由化」(EVSL)，
在聯席部長會議時通過自提前自由化的十五項部門，在 1998 年確定期程，預定 1999 年開始實施。但是這個計畫遭到日本對漁業、林業部門的反對，最後在 1997 年東南亞地區遭遇到嚴重的亞洲金融風暴影響使得 EVSL 計畫告終，美國在強力的 執行自由化貿易進程的實現上遇到了強烈反對的聲浪。
儘管如此，美國仍然強力主導 1997 至 1998 年發生的亞洲金融風暴。金融風暴 過後美國與亞洲國家在 APEC 經濟領袖會議尋求解決方式，美國仍然強勢的主導解 決方案，例如強調 IMF 在解決亞洲國家財政借貸困難的角色、啟動雙邊「加速亞 洲 經 濟 回 復 」 (Accelerating Economic Recovery in Asia) 的 援 助 方 案 、 提 議 成 立
「APEC 持續成長社會架構臨時任務小組」(APEC ad hoc Task Force on the Social
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Framework for Growth) 提供社會層面的解決。柯林頓總統也在 1998 年 9 月提出 14 項倡議：包括啟動經濟成長、展現商業活力、擴張金融貿易、幫助受到危機摧殘的 人民、加強國際金融骨架等。131 並且呼籲財長會議中討論各國如何提升國際金融 體系的透明化與責任，加強國內金融與市場基礎環境，也包括私人企業如何有效的 防範這樣的危機與應對的解決方法。美國和日本也會透過世界銀行(WB) 和亞洲發 展銀行(ADB) 提供國家援助等。132
另外在氣候變遷議題上，美國副總統高爾在 1999 年紐西蘭的 APEC 經濟領袖 會議上提議要在 APEC 架構之下討論全球氣候變遷的議題。紐西蘭總理也同意高爾 的提案，並且在會議中通過「天然氣倡議」(Natural Gas Initiative) 的建議，並融入 APEC 制度架構之中，並且也加入企業部門和政府配合如何實行。133
三、2001-2006 年打擊恐怖主義期
第三階段 2001-2006 年為打擊恐怖主義期，因為 911 事件的發生導致反恐成為 美國在各個區域組織、國際組織上的中心議題，安全議題在 APEC 連續好幾年被討 論。2001 年 911 事件後一個月召開的 APEC 上海領袖會議，發布了 APEC 第一份有 關安全的聲明。APEC 機制對美國而言變成一個安全對話的機制，小布希自從 2001 年上任後完全沒缺席過任何一場 APEC，顯示美國在 APEC 積極的態度。
在安全議題上，2001 年美國最大的勝利就是在 APEC 經濟領袖會議過後通過了
《反恐怖主義宣言》(APEC Leaders Statement on Counter-terrorism)，對恐怖行為嚴
131 Madeleine Albright, “APEC: Resuming the course toward prosperity and growth”, U.S. Department of State Dispatch, Vol. 9, No. 11 (December 1998), pp14-15.
132 “Outcomes of the 1998 APEC Economic Leaders Meeting in Kuala Lumpur, Malaysia, November 17-18, 1998”, U.S. Department of State Official Website Archive,
<http://www.state.gov/19972001NOPDFS/regions/eap/fsapec_98_outcome_990105.html> (January 5, 1999).
133 Ibid.
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《打擊恐怖主義與促進成長宣言》(Statement on Fighting Terrorism and Promoting Growth)，也提案「APEC 區域貿易安全 (STAR)」計畫 (Secure Trade in APEC Region，簡稱 STAR)，加強亞太區域成員的人員、貨物、船舶、飛機等貿易的安全，
以有效達成反恐的目標。135 關於朝鮮半島的安全性議題，2002 年美國也與南韓、
日本等其他國家提案並且通過《對北韓聲明》(Statement on North Korea)，要求北 韓放棄核子武器的計畫。136之後的幾年在糧食安全議題、加強反恐倡議、能源安全、 2003 年推出反貪腐的倡議，在 2004、2005 年的領袖宣言皆有相關反貪腐條文；138 第二，執行「APEC 貿易促進行動計畫」(Trade Facilitation Action Plan)，希望在五
134 “9th APEC Economic Leaders' Meeting 2001 - Statement on Counter-Terrorism”, APEC Official Website, < http://mddb.apec.org/Documents/2001/AELM/AELM/01_aelm_dec_3.doc > (October 20, 2001).
135 “10th APEC Economic Leaders' Meeting 2002 - Statement on Fighting Terrorism and Promoting Growth”, APEC Official Website,
< http://mddb.apec.org/Documents/2002/AELM/AELM/02_aelm_dec_4.doc > (October 26, 2002).
136 “10th APEC Economic Leaders' Meeting 2002 - Statement on North Korea”, APEC Official Website,
< http://mddb.apec.org/Documents/2002/AELM/AELM/02_aelm_dec_5.doc > (October 26, 2002).
137 “APEC Leaders Meeting Day Two U.S. Accomplishments”, U.S. Department of State Official Website,
137 “APEC Leaders Meeting Day Two U.S. Accomplishments”, U.S. Department of State Official Website,