第三章 美國在 APEC 的政策與參與
第四節 歐巴馬政府時期 (2009-2014)
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人口比例，並在過去這一年祕魯的經濟成長成為 APEC 中第二快速的國家。121這次 發生的全球金融危機時，政府的角色就變得重要，要是政府過於矯枉過正的實施法 律規範措施，則可能扼殺了創新甚至經濟成長。政府對市場的過度干預會對經濟繁 榮造成威脅。因此自由市場和貿易仍為小布希政府一直所堅信的目標。
由以上的脈絡可看出，小布希總統執政的八年期間，利用 APEC 不僅繼續執行 與推廣貿易與投資自由化與便捷化的目標，也明顯的將美國的全球安全政策置入其 中。2001 至 2008 年八年間 APEC 的功能已經從原本討論經濟、貿易相關的事務，
完整個擴充到安全、政治、社會、環境等各個層面了。
第四節 歐巴馬政府時期 (2009-2014)
歐巴馬(Barack Hussein Obama) 於 2008 年總統選舉中擊敗共和黨參選人約翰麥 肯 (John McCain) 當選美國第四十四任總統，也是第一位美國非裔總統。接著歐巴 馬於 2012 年的總統選舉再次連任，任期將至 2016 年。2008 年時正面臨美國金融海 嘯的餘波，新上任的美國總統得謹慎處理美國經濟復甦相關的政策，因此 2009 年 上任的歐巴馬總統最優先的任務就是重振美國的經濟。在軍事上政策上主張從伊拉 克、阿富汗戰爭撤兵。在國內經濟政策上，主張對醫療健保、稅收、移民、能源等 制度著手改革。歐巴馬總統任內共有兩任國務卿，第一任是希拉蕊柯林頓(Hillary Clinton)，任職於 2009 年 1 月 21 日至 2013 年 2 月 1 日，第二任是柯瑞 (John Kerry)，
任期為 2013 年 2 月 1 日至今。
121 Ibid.
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一、歐巴馬政府的外交政策：全面交往、公平永續的國際秩序
歐巴馬總統上任後一改小布希單邊主義的外交政策，希望以多邊的方式解決 全球的問題。在中東面對的問題是美國深陷伊拉克、阿富汗戰爭泥淖，在亞洲面對 實力逐漸崛起的中國大陸，美國國內自己經濟狀況也看似回到 1930 年代的經濟大 蕭條的狀態而告急，因此歐巴馬總統上任後面對的是身陷內外交迫的美國，以及權 力正在衰弱但是仍然強大的美國。
歐巴馬 2010 年首份的《國家安全戰略報告》（National Security Strategy 2010）
中講述了美國對外的戰略報告，122 其中對世界的現狀做了解釋(The World as It Is)，
再來闡述美國透過三種策略達成美國對世界的建構(The World We Seek)，最後是加 強國家能力建構(Strengthening National Capacity)。為了達成美國的四種利益目標：
安全、繁榮、價值、國際秩序。美國將透過三種策略來達成以上四個目標：
1. 建立與厚實美國基礎 (Building Our Foundation)：
重新建立美國經濟的繁榮，恢復經濟秩序。並且利用美國對民主、人權與法 律的價值觀，是在世界上影響的重要因素。
2. 追求全面交往 (Pursuing Comprehensive Engagement)：
與其他國家達成聯合行動決議，與歐洲、亞洲、美洲及中東地區的朋友及盟 友共享安全並促進世界的安全和繁榮。 並與其他「影響力中心國家」(key centers of influence)─中國大陸、印度與俄羅斯，另外與「影響力增長中國家」
(increasingly influential nations)─ 巴西、南非與印尼，攜手在全球和雙邊議題 上合作。另外，與美洲、非洲、東南亞的「新興國家」(emerging nations)接觸。
122 “The National Security Strategy 2010”, National Security Strategy Archive,
<http://nssarchive.us/NSSR/2010.pdf > (May 27, 2010).
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與「邪惡國家」(hostile nations)建立交往關係，了解他們的意圖、給他們政府 機會改革、與他們人民交往。
3. 促進公平與永續的國際秩序 (Promoting a Just and Sustainable International Order)：
透過美國自身的建構基礎、與他國交往，必能夠鞏固美國對國際秩序的承諾，
能在全球問題上有成效。例如從核能安全、氣候變遷、貿易協定或是人權的 承諾等。
二、歐巴馬的亞太政策：重返亞洲、亞太再平衡
(一)、「重返亞洲」(Back in Asia)、(Pivot to Asia)
美國國務卿希拉蕊於 2009 年 7 月 21 日與泰國總理 Korbsak Sabhavasu 會晤時提 到：「代表歐巴馬總統，我要傳達一個非常清楚的訊息，那就是美國將重返亞洲 (the United States is back)，我們將盡全力和東南亞國家發展關係。」這被認為是美 國對亞洲外交政策一個具體的表現。123 2010 年 9 月 8 日國務卿希拉蕊在對外關係 委員會的「美國外交政策」演講中，再度說：「當歐巴馬政府上任時，有一個不盡 然公平的觀點認為，美國在亞太是缺席的。所以我們將在一開始說明清楚，我們回 來了 (we were back)。」124 因此被稱為美國「重返亞洲」(Back in Asia)。
2010 年 5 月美國歐巴馬總統發布的《國家安全戰略報告》(National Security Strategy 2010）125 對亞太的情勢有多著墨。對於傳統的盟邦政策，如日本、南韓、
澳洲、菲律賓以及泰國是亞太區域安全繁榮的基石，美國會持續的加深與這些國家
123 Hillary Clinton, “Remarks With Thai Deputy Prime Minister Korbsak Sabhavasu”, U.S. Department of State Official Website, < http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2009a/july/126271.htm >
(July 21, 2009).
124 Hillary Clinton, “Remarks on United States Foreign Policy”, U.S. Department of State Official Website,
< http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/09/146917.htm > (September 8, 2010).
125 “The National Security Strategy 2010”, op.cit.
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的聯盟。並且與這些國家建立正面發展的安全議程，如區域安全、打擊大規模毀滅 性武器、恐怖主義、氣候變遷、國際海盜、傳染疾病、網路安全、人權等。
在亞洲國家的政策上，美國認為亞洲國家的經濟和美國未來的繁榮是緊密相 連的，因此美國與亞洲地區發展和交流應透過區域組織(regional organization)、新 對話機制(new dialogue)、高層級外交(high-level diplomacy) 等機制。再透過貿易與 投資的互賴，與太平洋地區國家共享成長和繁榮，建立平衡和永續的經濟成長，也 讓美國的出口擴增。在安全合作議題上，像是暴力極端主義、核擴散議題也都加強 合作。美國應與盟邦國家加強進一步的互利，與新興強權(emerging powers)加深關 係，在亞太多邊架構之下追求一個強而有力的角色，包括透過 ASEAN、APEC、
TPP 以及 EAS。
在亞洲的政策個別國家的政策，美國特別針對中國大陸、印度以及俄羅斯提 出個別的夥伴關係策略，並稱他們是「影響力中心國家」(key centers of influence)。
對待中國大陸，應持續追求與中國大陸建立一個正面、具體且全面的關係，美國將 會歡迎中國大陸作為負責任的領導者，與美國和國際社會一起共事，在經濟復甦、
對抗氣候變遷、核不擴散等議題上努力。美國會確保中國大陸的軍事現代化對美國、
盟邦、區域及全球都不是負面的影響。透過「戰略與經濟對話機制」 (Strategic and Economic Dialogue) 加強兩國在各方面議題的溝通、互信。最後強調，務實和有效 的中美關係絕對是對 21 世紀的主要挑戰。
2010 年 10 月 28 日，美國國務卿希拉蕊在夏威夷 Kahala Hotel 發表一篇「美國 在亞太的交往」(America's Engagement in the AsiaPacific) 演講，說明美國在亞太區 域領導的角色，以及如何促進安全、繁榮以及宣傳價值等目標，也象徵希拉蕊在接 下來幾天的亞太國家訪問行程的開始。希拉蕊在這次的演講中提出了「前進部屬外 交」(forward-deployed diplomacy) ，投注如高層級官員、發展專家等團隊在亞太地 區研究各種重點問題等資產，在亞太地區瞬息萬變又充滿挑戰的區域，美國仍領導 著亞太地區。
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美國和亞洲國家的交往模式，將會分成「盟邦」、「新興夥伴」以及各種
「區域機制」為工具，以「前進部署外交」為目標，並且在三種重要的軌道上運行：
亞太經濟(Asia-Pacific economy)、區域安全(regional security)、支持民主機制以及傳 播普世人文價值(democratic institutions and the spread of universal human values)。
1. 盟邦 ：繼續深化和加強與五國盟友的合作，有日本、南韓、澳洲、菲律賓、
泰國等。
2. 新興夥伴：加強與新興夥伴國家的關係，有印尼、越南、新加坡、馬來西亞、
紐西蘭；另外與影響力中心的兩個國家，中國大陸與印度對美國的領導將會 是一個挑戰。
3. 區域機制：加深與東協的連結，透過與東協簽訂「東南亞友好合作條約」
(Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia，簡稱 TAC)126；與 APEC 一 起制定 21 世紀的經濟議程；以及透過 「小規模多邊層級」(mini-lateral)的多 邊機制如「湄公河下游倡議」(Lower Mekong Initiative)、「太平洋島國論壇」
(Pacific Island Forum)、美國國際開發署 (United States Agency for International Development，簡稱 USAID) 的援助等。並且宣布美國於 2010 年 10 月將第一 次參加由東協國家舉辦的「東亞高峰會議」(East-Asia Summit)。
基於以上三種模式，美國在亞太地區出於歷史、能力與信用，將會持續扮演 領導的角色，將投注美國的領導能力於經濟、安全與價值三個領域：
1. 經濟：經濟領域上的目標是經濟成長。將討論美國如何在亞洲地區拓展貿易 與投資市場，因此與 APEC、G20 國集團以及國家間雙邊關係更開放、出口更 自由、更透明化、更公平的承諾。美國目前具體的計畫是通過與南韓的美韓
126 “United States Accedes to the Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia”, U.S. Department of State Official Website, < http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2009/july/126294.htm > (July 22, 2009).
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FTA、參與 TPP 的談判、與 G20 國集團討論金融再平衡、APEC 的領導人會 議等。
2. 安全：在安全議題上，美國將會持續將軍隊部屬亞洲，目標以政治永續 (politically sustainable) 、 行 動 彈 性 (operationally resilient) 、 地 理 分 散 (geographically dispersed)。
3. 價值：另外對於美國與亞洲較不同調的國家的交往上，美國將會希望這些國 家改善政府治理、保護人權、促進政治自由。對違反人權的國家如緬甸採取 透過聯合國、友邦等管道尋求究責。
透過以上種種聲明，看出美國在亞太地區的政策相較於過去更甚積極和更有 組織性，透過雙邊國家、區域以及多邊機制，加深與亞洲國家的交往。美國與亞太 國家區域合作的里程碑在歐巴馬時期更往前跨進一步，具體參加了東協組織中重要 的會議，例如 2010 年 7 月美國參與「東協區域論壇」 (ARF)時首度提出南海議題 並表達立場；127美國首度受邀 2010 年 10 月在越南的「東亞高峰會」 (EAS) 列席，
並且於 2011 年首度以會員身分參與；另外美國也受邀參加 2010 年第一屆「東協國 防部長擴大會議」(ASEAN Defense Ministerial Meeting Plus，簡稱 ADMM+) 128，將 原有東協的國防部長會議擴大參加國家。
(二)、「亞太再平衡」 (Rebalancing)
2012 年 1 月歐巴馬總統在五角大廈宣布美國新的國防戰略《國防戰略指針》
(Defense Strategic Guidance，簡稱 DSG)，主題為「維持美國全球領導地位：21 世 紀國防建設的優先要項」(Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century
127 Sheldon Simon, “Deep in South China Sea Diplomacy”, Comparative Connections, Vol. 13, No. 2 (September 2011), p.1.
128 “U.S.-ASEAN Cooperation”, U.S. Department of State Official Website,
< http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/07/168943.htm > (July 22, 2011).
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與越南簽署《美越全面夥伴關係》(U.S.-Vietnam Comprehensive Partnership)，象徵 兩國關係的一大進步。132 2011 年 11 月美國也與菲律賓在馬尼拉簽署「馬尼拉宣言」(The Manila Declaration)，重申並公開支持菲律賓提升其防衛能力和信守 1951 年簽 署的《美菲共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty Between the United States and the Republic of the Philippines) 的承諾，慶祝美菲防禦條約六十周年紀念。133 2011 年 12
(The Manila Declaration)，重申並公開支持菲律賓提升其防衛能力和信守 1951 年簽 署的《美菲共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty Between the United States and the Republic of the Philippines) 的承諾，慶祝美菲防禦條約六十周年紀念。133 2011 年 12