第二章 美國外交政策與新自由制度主義
第三節 APEC 的誕生: 冷戰結束前美國的戰略目標
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第三節 APEC 的誕生：冷戰結束前美國的戰略目標
隨著國際貿易和國際金融的體制漸趨定型，而 1970 年代以降的區域主義日漸 盛行，國際經濟的狀態已經有多樣化的改變。國際經濟的行為者除了國家之外還出 現了跨國公司 (Multinational corporations，簡稱 MNCs)，在全球化的浪潮之下，跨 國公司目標在於全球的營收和市場，甚至可能影響主權國家政府關於國際貿易、金 融的政策。
一、1980 年代的美國貿易困境 (一)、東京回合後的美國貿易
1973 年 9 月至 1979 年 4 月的 GATT 第七次貿易談判「東京回合」總共談了五 年，貿易談判議題也從原本的關稅性議題擴及非關稅性議題，議題的內容複雜度增 加很多；此外，參與貿易談判的國家也從原本上一次的 1964 年甘迺迪回合談判的 40 國增加到 99 個會員國，其中甚至有 29 國既不是會員國也不是締約國。
東京回合時的美國貿易目標是希望先進國家能夠同意調降工業產品、農業產 品的關稅額達到 33%。除了關稅項目外，非關稅項目例如補貼、反補貼稅、反傾銷、
技術性障礙、貨品標準、政府採購、進口證照、海關估價等等。但是最後僅有少部 分的國家簽署同意做出這樣降低貿易障礙的承諾。儘管如此，當時美國總統卡特 (James Earl Carter)，仍要推行非關稅障礙減免的進程，認為透過降低非關稅障礙，
可以為美國開發更多市場，對美國的出口市場有幫助。但是當時的美國對外貿易現 象有一個特點，那就是美國對外秉持著自由貿易的方向，但是仍會被某些國家實施 不對等的貿易行為，也就是「非互惠行貿易行為」 (Unreciprocal trade)， 被當時稱 作是「搭便車問題」 (free rider problem) 的國家。
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關 於 這 個 問 題 ， 當 時 的 美 國 貿 易 代 表 Bob Strauss (United States Trade Representative，簡稱 USTR)曾經和卡特總統說：如果有些國家不願意接受關於國內 產品出口補貼的國際規範，這會很難對於公開的自由貿易達成妥協。再者，如果仍 有許多國家在這個國際標準之外，我們並沒辦法得到國內議會對於新的補貼政策的 支持。28 儘管如此，在 1979 年後貿易談判結束以後，美國仍對外公開說明，東京 回合對於非關稅性貿易障礙的減讓仍對美國出口市場有幫助。卡特總統也稱東京回 合的成果為：對美國出口商有明顯的利益，並且對於美國商品出口到海外的貿易障 礙 會 排 除 或 大 幅 降 低 。29 跨 國 企 業 的 代 表 Lawrence MacQuade ， 當 時 為 美 國 Emergency Committee for American Trade (簡稱 ECAT) 的發言人，也宣稱非常滿意 這次的談判結果。但是有美國的工業團體人士並不樂見這次的談判結果。
1974 年美國通過的《1974 貿易法案》(Trade Act of 1974)，允許總統以快速的 方式 (fast-track process) 和其他國家簽訂貿易協定，國會允許總統和其他國家簽訂 貿易協定，到國會審議時得決定通過或是否決，但是無法針對協議內容辯論或是逐 條審議。這使得美國總統對外貿易談判的權力大增，並且可以用法案中的 301 條款 針對符合對美國不公平貿易的國家實施經濟制裁。在這樣的機制之下，美國國會隨 後也在 1979 年也通過了東京回合的談判結果。但是東京回合的談判成果卻在十年 之後，除了歐洲共同體 (EEC)、日本和美國之外，少有國家適用這樣削減非關稅性 的措施，甚至開發中國家拒絕參與這些措施。
此外，當時的國際環境也使得東京回合談判過後的經濟表現不甚理想。1973 年的中東戰爭爆發以後，國際油價巨幅上漲，也連帶的帶動了通貨膨脹、經濟成長 緩慢、匯率也劇烈的浮動、政府預算赤字增加，使得當時的經濟情況困難。經過了 沒幾年，美國的國際收支帳餘額由正轉負，從 1975 年的 89 億美元盈餘，到了 1978
28 William Anthony Lovett, Alfred E. Eckes, Jr., and Richard L. Brinkman, U.S. Trade Policy : History, theory, and the WTO (M.E. Sharpe: New York, 1999), pp. 88-89.
29 Ibid, p.89.
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年的 339 億美元的赤字。30 然而高居不下的油價更是使得美國經濟雪上加霜，讓美 國的貿易赤字更是嚴重。
美國與亞洲新興開發國家在當時遇到了許多的貿易磨合和挑戰，尤其是美國 與東亞國家的貿易越來越密切，例如日本、韓國、台灣、新加坡等國家。1970 年 代末期，美國與日本貿易出現許多摩擦。美國與日本的貿易逆差越來越大，從 1975 年的 10 億美元左右上升到 1978 年的 110 億美元，足足成長了十倍，當時美國 從日本進口的汽車和消費性商品為最大宗。1978 年美國分別負債 400 億美元在交通 性產品上，負債 190 億美元在紡織品、負債 70 億美元在鞋類產品，對照於 1975 年 時美國對亞洲國家還有貿易順差 10 億美元左右，到了 1987 年時卻貿易逆差了 1,000 億美元。31 最主要造成對外的貿易逆差影響的原因是由於東京回合中減讓了美國、
歐洲和日本等國家的關稅性以及非關稅性貿易障礙，特別是在汽車和消費性產品上 的關稅與補貼減少，從原本美國對外關稅的平均從 8.2% 降到 5.7%。
1980 年代初期的美國和歐洲經歷了高失業率和經濟不景氣，再加上居高不下 的油價，使得國際貿易的關係變得更加緊張，這使得美國想在 1980 年代推行的自 由貿易制度時常碰到困難，儘管如此，總統雷根 (Ronald Reagan) 仍然繼續實行自 由貿易政策的方向。
(二)、自由貿易協定的浪潮 (FTA)
1980 年初雷根總統時期的貿易代表 Bill Brock 認為美國應該要持續推動自由貿 易談判議程。Brock 認為，面對國際貿易環境持續呈現保護主義的情形仍應該要持 續推動多邊貿易談判。32 因此 Brock 敦促 GATT 的會員國們在東京回合過後持續的 進行新的一輪貿易談判，除了非關稅性的貿易障礙，還應該要包括了貿易、投資、
30 “U.S. International Trade in Goods and Services”, U.S. Census Bureau Official Website,
< http://www.census.gov/foreign-trade/statistics/historical/index.html > (August 17, 2015).
31 William Anthony Lovett, Alfred E. Eckes, Jr., and Richard L. Brinkman, op. cit., p.91.
32 Ibid, p.94.
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智慧財產權等等，但是當時的國際環境多半沒有國家積極的回應。於是美國採取了
「兩軌制」 (two-track) 的貿易策略：一方面持續進行多邊貿易談判如 GATT，另一 方面進行雙邊貿易協定談判如 FTA、RTA。
美國的首輪雙邊貿易談判之濫觴為 1985 年美國與以色列的自由貿易協定 (The United States-Israel Free Trade Agreement)。當時美國貿易代表處預測美國和以色列 洽談的第一個 FTA 將使美以間貿易額在三年內成長四倍以上，但是最後的結果卻 不如預期，只有成長 51%。33 接著，1987 年美國與加拿大的自由貿易協定 (Canada-United States Free Trade Agreement)，同意消除兩國之間的關稅和非關稅貿易障礙為 期十年，同時也建立兩國貿易爭端的解決機制。最後在 1992 年美國與加拿大、墨 西哥簽署的第一個區域自由貿易協定：北美自由貿易協定 (NAFTA)。
(三)、烏拉圭回合談判
美國在 1985 年左右的貿易策略融合了雙邊、多邊的軌道，同時也同意和更多 的國家或區域進行貿易談判，例如拉丁美洲、東南亞、第三世界國家等。美國貿易 代表 Brock 也抱持著推行自由貿易策略想法，認為經過東京回合以後，GATT 成員 國應該納入更多的貿易談判項目，例如農業、服務業等，因此也促進了 GATT 第八 次的回合談判：烏拉圭回合談判。
1986 年 9 月烏拉圭回合貿易談判部長級會議在烏拉圭召開，除了要加強 GATT 原有的規範之外，還特別觸及了農業、補貼、保衛措施、爭端解決機制、服務業、
智慧財產權以及投資措施。當時的國際氣氛為美國希望將農業議題納入討論，迫使 歐洲國家讓步，但是歐洲國家的立場堅定不妥協，使得美國不得不對其他地區的國 家展開區域貿易談判。再加上當時許多的低度開發國家(Less developed countries，
簡稱 LCDs)加入談判身上背負著許多的債務，甚至會有倒債危機，使得許多國際銀 行、投資者、跨國企業變得緊張起來，深怕如果這些國家倒債，將會造成可能如同
33 Ibid, p.95.
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1930 年代經濟大恐慌的結果。即使開放自由貿易的談判可能使得美國進入結構貿 易的赤字，但美國官員認為，美國在整體國際經濟秩序上應該更要負有責任心。
對於美國來說，美國在這次的貿易談判要重視的目標有幾個：第一，在 GATT 的制度下應該要提升貿易爭端解決機制和過程的效率和速度；第二，降低美國與較 先進的開發中國家「非互惠性貿易利益」(nonreciprocal trade benefits)。第三，在農 業貨品貿易上應該要更開放及公平。第四，改進 GATT 的條文，定義、威嚇、減少 不公平的貿易行為。34
然而經過了許多年的談判，烏拉圭回合談判始終沒有一個結果。1985 年新上 任的美國貿易代表 Clayton Yeutter 態度對歐洲國家的農產品施加更多壓力，但是仍 遭受到歐洲國家的反對。談判的期間從雷根總統的任期到了 1989 年 1 月就職的美 國總統老布希 (George H. W. Bush) 、直到 1993 年 1 月新上任的柯林頓總統任內，
終於在 1994 年烏拉圭回合有了完整的成果。烏拉圭回合最終在 1994 年 4 月 15 日 達成協議，共有 111 個國家在摩洛哥巴拉喀什(Marrakech) 簽署法案，最終決定 1995 年成立 WTO。35
然而在二戰結束之後，美國雖然透過布列敦森林體系和 GATT 建立符合美國一 貫利益的國際經貿體制，但到了 1970、1980 年代時碰到了兩個轉折點，使得美國 不得不改變其貿易政策立場：第一個是 1971 年的布列敦森林體系的崩潰；第二個 是 1986 年烏拉圭回合談判的許多衝突。布列敦森林體系的崩潰象徵著原本美國領 導的國際貨幣體系的崩潰，而烏拉圭回合的冗長談判時程使得各國對自由貿易共識 的瓦解、加入更多各國自身利益的考量，也不願讓美國持續成為世界經濟和市場的 領導角色，此時的國際局勢更加詭譎。
34 Ibid, p.101.
35 Ibid, p.101.
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43 二、亞太區域合作的進程
在美國極力的推行自由貿易制度的當時，美國與其他周邊國家的經濟依賴也 越來越深，在亞太地區的策略布局也悄悄地展開。自從二次世界大戰結束以後，美 國遵照一貫的外交政策在世界各地區一直實行著對蘇聯的圍堵 (Containment)，例
在美國極力的推行自由貿易制度的當時，美國與其他周邊國家的經濟依賴也 越來越深，在亞太地區的策略布局也悄悄地展開。自從二次世界大戰結束以後，美 國遵照一貫的外交政策在世界各地區一直實行著對蘇聯的圍堵 (Containment)，例