第三章 美國在 APEC 的政策與參與
第二節 柯林頓政府時期 (1993-2000)
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伊格爾柏格在演講的尾聲還補充說，他還不認為這樣的建議時機已經成熟，但是應 該擘劃一個概念性的範圍來思考，APEC 到底要如何變成一個能夠解決區域合作問 題的組織。
第二節 柯林頓政府時期 (1993-2000)
然而，尋求連任的老布希總統在 1992 年美國總統選舉中被民主黨的柯林頓擊 敗，比爾‧柯林頓(Bill Clinton) 於 1993 年 1 月 20 日正式就職為美國第四十二任總 統。柯林頓擔任了兩任的總統，任期為 1993 年至 2000 年底。在其就任總統期間，
美國經歷了經濟成長和承平時期，並通過擴大美國與加拿大之前簽訂的《北美自由 貿易協定》，加入了墨西哥形成一個三個國家的自由貿易區，也在任內將 APEC 的 層級提升至領導層級。柯林頓任內的國務卿有兩位，第一位是 1993 年 1 月 20 日至 1997 年 1 月 17 日就任的克里斯多福 (Warren Minor Christopher)，以及第二位從 1997 年 1 月 23 日至 2001 年 1 月 19 日就任的奧布萊特 (Madeleine Korbel Albright)。
一、柯林頓的外交政策：交往與領導、交往與擴大
柯林頓當選總統以後，主要的外交戰略是「交往」(Engagement)。1993 年柯林 頓總統上台以後提出國家安全戰略報告，提出「交往」(Engagement) 與「領導」
(Leadership) 的策略，並且尋求四大目標：尋求國際與區域的穩定，並且鼓勵和平 的改變與進程；在全球支持開放的民主代議制的政治體制；支持開放以及對參與者 有利的國際貿易與經濟體系；支持美國人對全球事務集體反映，並領導全球危機的
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持久性信念。柯林頓的第一份國家安全報告代表的是「交往與領導」的策略，希望 既開放美國與外國國家的交往又能領導全球事務。29
但 是 到 了 1994 年 時 ， 柯 林 頓 的 國 家 安 全 戰 略 報 告 卻 增 加 為 「 交 往 」 (Engagement) 與「擴大」(Enlargement)。30 「交往與擴大」的主要的核心概念在於：
第一，美國要承擔全球領導的角色 (global leadership)，在國際社會建立穩定的政治 和經濟秩序；第二，透過「預防外交」(preventive diplomacy) 透過民主、經濟援助、
海外軍事部屬、軍事對軍事的對點聯絡和參與之下解決並降低衝突的可能性；第三，
選擇性介入挑戰，選擇美國最有相關的國家利益來因應。
二、柯林頓政府的亞太戰略：交往與擴大、新太平洋共同體
柯林頓總統對於亞太地區的戰略，主要仍以「交往與擴大」為主，但對於亞 太地區外交政策明確的宣示，則可從其 1993 年 7 月 7 日柯林頓到日本東京參訪於 早稻田大學演講時提出「新太平洋共同體」(new Pacific community)的概念。柯林 頓在演講中所說，美國需要日本和亞太區域的其他國家一起建立一個「新太平洋共 同體」。這個共同體形成主要靠著美國與亞太地區的三大基石：第一，美國和日本 的夥伴關係；的二，更開放的經濟、貿易體制；第三，對民主體制的支持。31
第一個重要的基石是關於美國和日本的夥伴關係，必須要有更新、更強健的 夥伴關係。柯林頓形容日本是亞太共同體的中心，特別是日本和美國占全世界的經
29 “National Security Strategy of the United States”, National Security Strategy Archive,
< nssarchive.us/NSSR/1993.pdf > (January 1, 1993).
30 “A National Security Strategy of Engagement and Enlargement”, National Security Strategy Archive,
< nssarchive.us/national-security-strategy-1994/ > (July 1, 1994).
31 Bill Clinton, “Building a New Pacific Community”, U.S. Dispatch of State Department, Vol. 4, No. 28 (July 12, 1993).
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濟產值近 40%左右。關於日本與美國的不平衡貿易，還有許多的貿易摩擦問題都應 該被妥善解決，尤其希望日本能夠開放其貿易與投資的環境。
第二個重要的基石是建立更開放的區域和全球經濟體制。根據上一個基石，
透過美國與日本兩個經濟大國的合作，創造出開放且無障礙的投資和貿易環境，唯 有如此才能夠使全球的經濟持續成長和繁榮。GATT 的烏拉圭回合談判的成功結束 是全球貿易體制之下好的起點。再來，區域貿易的障礙也必須撤除。美國、加拿大 和墨西哥的區域貿易協定即將形成，因此我們也要考慮到亞太地區的貿易區域。
APEC 是亞太地區最能夠體現新太平洋共同體的經濟論壇，APEC 中的十五個會員 體佔近全球超過一半的經濟產值。1993 年底 APEC 部長聯席會將在西雅圖召開，為 了展示美國在亞太地區交往的決心，美國首次將與其他國家領袖討論召開一次非正 式的領袖會議，討論如何去除貿易障礙的議題。
第三個基石，是支持在亞太地區的民主改革。根據上述的基石，經濟的發展 和繁榮必須要與自由和民主的制度配合。民主制度是確保區域的和平和繁榮的重要 保證，民主國家與鄰近國家能和平相處不觸發戰爭。民主運動的發展同時也能保障 人權。
由以上的三個基石可以歸納出美國在柯林頓總統就任以後，對亞太地區的政 策體現在三個方面：安全、經濟以及政治。安全層面上，美國繼續維繫和日本的緊 密夥伴關係，包括政治上及經濟上的，更是透過美國與東亞國家的緊密安全保證條 約緊緊的維繫著。經濟層面上，支持建立開放及自由的全球和區域投資貿易環境，
有助於美國及其他國家的經濟發展和繁榮。政治層面上，支持亞太國家的民主制度 改革，相信民主有助於區域內的安全和經濟層面。
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三、柯林頓政府的 APEC 政策：亞太經濟優先、積極制定、美國方式
自從柯林頓就任總統以後，和老布希總統相比改採比較積極合作的態度。主 要表現在柯林頓總統對於美國貿易政策抱持著更開放的態度，除了美國對國外市場 的開放，更要將貿易國市場也公平的開放給美國。另外，柯林頓總統積極的訪問東 亞地區的國家，更能展現美國對「新太平洋共同體」政策的重要性，未來將更重視 美國與亞太地區的安全、經貿、政治關係。
(一)、亞太經濟議題優先
1995 年 7 月 28 日美國國務院次卿 Joan Spero 在華府國會有關亞太事務、國際 經濟政策與貿易的委員會上向議員們說明美國在 APEC 的政策 (U.S. Policy Toward APEC)，這份文件是美國第一次以官方的身分闡述美國在 APEC 的具體政策，也是 美國自從柯林頓總統之後的第一次。32
Spero 在演講前半說明了亞太區域對全世界的重要性，以經濟產值、經濟快速 成長、以及該區域未來潛在的發展性來說明亞太地區的重要性。以美國和亞太區域 經濟活動的連結來說，美國對該區域的出口占三分之一，有大約兩百多萬的美國人 從事的產業和東亞地區市場相關，這對美國來說是巨大的挑戰也是機會。因此在這 樣的背景之下，美國的做法必須具備新的思維，政界和商界必須持續的參與和合作，
才能對這個地區的人民帶來福祉。Spero 強調，柯林頓政府將經濟議題置於優先的 議程，並且確保美國的外交政策和執行上能將美國經濟利益完全的納入考慮。33
因此 Spero 提出了美國達成經濟議題優先的目標有三個策略：全球途徑(global approaches)、雙邊途徑(bilateral approaches)、區域途徑(regional approaches)。
32 Joan Spero, “U.S. Policy toward APEC”, U.S. Department of State Dispatch, Vol. 6, No. 29 (July 17, 1995), p. 562.
33 Ibid.
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在全球途徑上，美國致力於建構全球經濟的交往以及後冷戰時期的經濟架構 現代化及建制。希望在 2000 年完成公開、市場導向的世界貿易體系，建構一個夠 穩定及透明的世界金融體系，並且能將前共產國家、發展中國家能夠更融入國際潮 流之中。因此柯林頓政府的重點在於建構 WTO 世界貿易體系 (當時 1995 年為世界 貿易組織 WTO 剛成立之時)。透過 WTO 達成減免貿易障礙、現代化國際貿易體系，
並容納區域貿易的安排(例如 EU、NAFTA 及 APEC)並防止世界經濟走向分裂和排 外。關於世界金融秩序，透過 G7 集團的領導會議減低造成全球金融不穩定的可能 性，並透過 IMF 的「提早警訊機制」(early warning mechanism) 提供長期金融市場 的透明和規範。並且提供多邊的發展組織例如 UN 的發展組織系統更完善的協助。
柯林頓總統曾經說烏拉圭回合是「歷史上最廣、最完整的貿易協定」，且說 如果完全的執行協定裡的規範，「美國經濟每年會成長一千至兩千億美元的貿易額，
並且為美國創造幾千幾百個新的工作機會」。美國出口亞洲太平洋經濟體及拉丁美 洲市場會成長非常快，並說「烏拉圭回合協定會確保這些快速成長的市場開放國際 競爭，我們的貿易夥伴們將會遵循國際貿易的規則來行事」，且強調冷戰的結束和 新興的經濟體會創造更多的就業機會，呼籲美國人們要執行烏拉圭回合協定，要確 保「我們將在新的世代中的挑戰中站起來，並且領導整個世界往經濟繁榮的道路 上」。34
WTO 的建立也為美國和國際貿易體制的規則帶來了改變，首先最明顯的就是 美國再也不能夠用單邊的手段來強迫其他國家遵循美國的意志。而且開發中國家卻 可以集結其力量和美國等先進國家對抗。
在雙邊途徑上，包括美國與日本的架構性談話、中國市場進入討論以及與亞 洲主要經濟體例如南韓、台灣、泰國及印度的正式經濟對話。雖然美國希望在外國
34 William Anthony Lovett, Alfred E. Eckes, Jr., and Richard L. Brinkman, U.S. Trade Policy : History, theory, and the WTO (M.E. Sharpe: New York, 1999), pp.101-102.
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市場及貿易伙伴上為廠商找到商機，但是面對日本的貿易摩擦上，兩國仍須努力尋 找解決方案，並積極地致力於去除美國在亞太區域的貿易和投資障礙。
在區域的途徑上，美國期待在區域內提供美國人民拓展商機、提倡經濟成長 以及安全的利益，以確保美國企業穩定的立足於該區域並且對未來的經濟將有正面 的幫助。並且將簽署「區域貿易協定」(regional trade agreement) 作為柯林頓總統的 貿易政策戰略目標，希望推行至西半球和東南亞地區，支持並維持一個開放、多邊 的貿易體系，擴展美國與西歐、美國與拉丁美洲、美國與亞太地區的經濟關係，因 此致力於成立亞太區域經濟合作的論壇 。
在區域的途徑上，美國期待在區域內提供美國人民拓展商機、提倡經濟成長 以及安全的利益，以確保美國企業穩定的立足於該區域並且對未來的經濟將有正面 的幫助。並且將簽署「區域貿易協定」(regional trade agreement) 作為柯林頓總統的 貿易政策戰略目標，希望推行至西半球和東南亞地區，支持並維持一個開放、多邊 的貿易體系，擴展美國與西歐、美國與拉丁美洲、美國與亞太地區的經濟關係，因 此致力於成立亞太區域經濟合作的論壇 。