第三章 美國在 APEC 的政策與參與
第一節 老布希政府時期 (1989-1992)
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第三章 美國在 APEC 的政策與參與
1989 年亞太經合會(APEC)第一次部長會議舉行之後，在 1993 年時首次舉辦 APEC 經濟領袖會議，至 2014 年 APEC 已經成立 25 年。剛成立的第一個十年，
APEC 被視為亞太地區參與經濟整合的重要組織；但是隨著時空的演進，APEC 的 功能和目的也有所轉變，APEC 在第二個十年甚至不被許多學者看好，認為 APEC 充其量象徵意義大於實際意義，無法發揮其原本應該要有的功能。因此本章將簡介 和討論美國政府參與 APEC 之後的四任政府時期的政策和改變，第一節討論老布希 政府時期，第二節討論柯林頓政府時期，第三節討論小布希政府時期，第四節討論 歐巴馬政府時期，以各總統任期劃分美國在 APEC 機制中的提出的政策、參與情況 與貢獻。
第一節 老布希政府時期(1989-1992)
老布希(George H. W. Bush) 政府開啟了後冷戰時期的年代，當時的國際情勢因 冷戰的結束而邁向美國為單一強權的時代。蘇聯的瓦解使得西太平洋地區的軍事對 峙情勢較為緩和，這個時間點也是亞太地區成立經濟合作的最好時間，因此 APEC 成立以後使得美國得以順利進入西太平洋地區參與亞太經濟整合。冷戰結束以後，
美國在國際社會地位的角色較為優越，因此老布希政府對於全球的外交戰略採取
「新國際秩序」(New World Order)1的構想。
1 George Bush, “Toward a New World Order”, U.S. Department of State Dispatch, Vol.1, No.3 (September 17, 1990), pp.91-94.
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老布希總統於 1989 年 1 月 20 日就任美國第四十一任總統，只當選了一任。在 尋求連任時碰到民主黨候選人柯林頓而敗選。老布希任內的國務卿有兩位，第一位 是於 1989 年 1 月 25 日至 1992 年 8 月 23 日上任的貝克(James Addison Baker, III)，
而第二位是 1992 年 12 月 8 日至 1993 年 1 月 19 日上任的伊格爾柏格 (Lawrence Sidney Eagleburger)。
一、老布希政府的外交政策：新國際秩序
蘇聯瓦解後，全球的民主化的浪潮在世界各地嶄露枝枒，特別是以前蘇聯統 治的東歐地區民主化浪潮、中國大陸民主化都在 1990 年代前後開始興起。老布希 總統於 1989 年 5 月 24 日透過國務院表明，美國的外交政策以「新國際秩序」(New World Order) 來取代冷戰時兩大集團對峙的體系。1991 年 4 月 31 日，老布希總統 在美國 Maxwell 空軍基地演說，說明了「新國際秩序」的具體內涵：「新國際秩序」
是美國與其他國家共同運作的新方式，以嚇阻獲得安定、繁榮及和平的世界。「新 國際秩序」也基於各國承諾許多原則，包括和平解決爭端、共同對抗侵略、制裁和 管制軍備及公平對待世界各民族。2
1992 年時，美國國務卿貝克更補充了老布希的「新國際秩序」內涵，提出
「共同交往」(collective engagement) 的想法，認為美國應該扮演領導者及媒介者的 角色，與友邦一同擴大市場經濟與民主國家角色，美國應該在冷戰結束後領導各國 為全球贏取以民主政治和自由經濟為支柱的「民主的和平」(democratic peace)。3
總體而言，老布希政府時期的全球戰略可以歸納為二：第一，美國繼續在國 際社會扮演領導者的角色，以民主政治、市場經濟為主，建立「新國際秩序」
2 周煦，冷戰後美國的東亞政策(1989-1997) (台北市：生智，1999 年)，頁 39。
3 James A. Baker, “A Summon to Leadership”, U.S. Department of State Dispatch, Vol. 3, No. 17 (April 22, 1992), pp. 321-324.
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(New World Order)；第二，美國在軍事上採取嚇阻及「區域防衛策略」(Regional Defense Strategy) 以贏得區域性戰爭，保持全球優勢的戰略。4
二、老布希政府的亞太政策：平衡車輪、扇形架構
老布希政府雖然對全球的戰略上為繼續扮演領導的角色，建立新國際秩序，
但在亞太地區的軍事戰略上，仍繼續要求維持權力平衡。在政治和經濟上的安排，
希望亞太國家整合為「市場經濟和民主政治的共同體」 (a community of market democracies)。
美國對亞太地區的政策有四項特點：第一，美國雖裁軍亞太駐軍，但對亞太 地區的安全承諾不變；第二，在安全考量上，美國以雙邊安全關係為重，不支持多 邊區域安排；第三，美國政策是經濟整合而防衛分歧的政策；第四，美國的角色是 維持區域的動態和平。5
關於老布希政府的亞太政策，可以反映在兩個觀念上：「平衡車輪」、「扇 形架構」。
1990 年 2 月，美國國務院亞太助卿 Richard H. Solomon 在眾議院外交委員會亞 太小組委員會時，提出「平衡車輪」(the Balancing Wheel) 說。「平衡車輪」的內 涵是美國在亞太建立新夥伴關係，透過冷戰後的美國與亞太國家雙邊安全關係，在 亞太區域中扮演「動態平衡者、緩衝者及安全保證者」的角色，而美國就是亞太地 區無法替代的「平衡車輪」。1990 年 10 月 30 日，Solomon 在加州大學聖地牙哥分 校(University of California at San Diego) 的演說中，加入了「經濟整合、防衛分歧」
的戰略。其演講題目為：「1990 年代的亞洲安全：經濟整合、防衛分歧」(Asian
4 周煦，頁 38。
5 周煦，頁 42。
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Security in the 1990s: Integration in economics, Diversity in defense)，「經濟整合」上，
因為亞太地區的經濟成長導致區域整合，而 APEC 未來會發展為亞太地區的市場經 濟取向為共同目的之多邊機制。6 安全策略上，將亞太地區分成三個次區域，即東 北亞、東南亞及太平洋，每一區的安全問題皆不相同，這就是所謂「防衛分歧」。
1991 年 11 月 11 日，國務卿貝克在日本東京的演講中，提出「扇形架構」說 (the Fan Framework)。「扇形架構說」的內涵是，他比喻美國與亞太地區交往的結 構為一把打開的摺扇，摺扇的核心骨架是美國和日本的同盟，向北延伸是美韓同盟，
而向南延伸是美國與菲律賓、泰國、澳洲的同盟，連接各扇骨的是共享的經貿利益，
而 APEC 就是反映該利益的組合。然而面對亞太地區的新局勢，美國應該協助亞太 國家建立「太平洋共同體」(Pacific Community)，而這個共同體必須依賴三大支柱 來支撐：經濟整合、民主化的趨勢、防衛結構等。他重申，美國在亞太的利益是為 市場的開放以及阻止與美國敵對的國家或集團稱霸。美國在亞太地區的戰略上認為，
不宜建立多邊安全組織，戰略的原則應該由冷戰結束前的「圍堵」轉為維持「權力 平衡」。
三、老布希政府在 APEC 的政策：建立共識、尋找定位、制度性突破
美國在 1989 年加入第一次舉行在澳洲坎培拉的部長會議之後，其實並沒有特 別積極重視及主導 APEC。如同上一章所述，APEC 會議成立之前，澳洲和日本為 積極成立亞太區域合作組織的成員，而美國有鑑於與亞太國家的經濟依賴關係很深，
也同意加入會議。因此在澳洲總理霍克積極的和各國斡旋之下，第一屆的 APEC 部 長間會議於 1989 年 11 月 5 日至 6 日召開，澳洲國家總理霍克邀請 12 個國家的貿易 和外交部長聚首澳洲首都坎培拉 (Canberra) 舉辦了第一次的 APEC 會議。
6 Richard H. Solomon, “Asian Security in the 1990s: Integration in Economics, Diversity in Defense”, U.S.
Department of State Dispatch, Vol. 1, No. 10 (November 5, 1990).
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55 (一)、在亞太建立共識與尋找定位
1. 建立共識
1989 年 11 月 5 至 7 日的第一次的 APEC 部長級會議(APEC Ministerial Meeting) 結束後，國務卿貝克在 1990 年 2 月 1 日參議院外交關係委員會發表的聲明說明這 次的會議共有三項重要成果：
第一，美國同意繼續召開 1990 年的新加坡部長聯席會以及 1991 年的南韓首爾 部長聯席會；第二，成立了非正式的資深官員會議模式，會依據「夏爾巴模式」
(Sherpa model)7 並且安排特別工作小組(Special working program) 討論議題；第三，
同意支持並達成烏拉圭回合(Uruguay Round) 談判目標。 8 並且貝克認為美國正在 往建立一個類環太平洋的組織的道路上，這個目標將會使美國在亞太地區的利益更 加鞏固。
除 了 這 次 的 聲 明 之 外 ， 在 部 長 聯 席 會 後 的 部 長 共 同 聲 明 (Joint Ministerial Statement) 也多次提及烏拉圭回合的重要性，認為自由開放的多邊貿易體系是達到 這個區域共同利益的目標，在這次的會議中也表達強烈支持準時及成功的完成烏拉 圭回合的目標。
但是這份共同聲明文件並沒有寫出 APEC 的目標是為了達成「區域整合」
(regional integration) 的目標，反而一直重申「區域發展」(regional development)、
「區域合作」(regional cooperation)，並且再次強調是為了達成 GATT 體系中強調的
7 Sherpa model，「夏爾巴模式」的意涵為各國的政府代表在開國際高峰會議(international summit)前 所做的準備前會議，這個方式可以節省許多時間和資源。夏爾巴(Sherpa)，是居住在喜馬拉雅山上 的尼泊爾一個地方民族，通常做為遊客的嚮導和挑夫，也引申其義為幫助各國政府高峰會議清除障 礙幫忙鋪路的人，在歐盟組織裡有關政府間的高峰會議前也有類似的政府代表幫忙先整理會議的議 題和重點。
8 James A. Baker, “Prepared statement before the Senate Foreign Relations Committee”, U.S. Department of State Dispatch, Vol.1, No.1 (September 3, 1990).
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「自由」、「開放」的多邊貿易體系，顯然 APEC 的最初始的目標，就是美國希望 透過 APEC 和亞太主要國家經濟合作的方式，9 達到在 GATT 烏拉圭回合談判會議 中求得明顯的進展和成果。
由於當時的背景，正值烏拉圭回合談判僵局。烏拉圭回合談判從 1986 年開始，
到了 1989 年已經歷時三年，許多的貿易議題仍然沒有一個結果，使得美國在推動 自由開放市場的貿易體系受到挫折。因此美國開始轉以透過與國家雙邊關係，或是 區域關係的方式繼續推行其自由開放的貿易理念。由於當時 1989 年美國與加拿大 先洽簽《美國-加拿大自由貿易協定》，歐洲的經濟整合也如火如荼的展開，澳洲 對於當時的經濟地位感到焦慮，也是促成澳洲和日本合作提倡成立 APEC 的主因。
如果要成立一個亞太區域的經濟整合組織，經濟實力最強的集團為美國、加 拿大，再來是日本、澳洲等中等經濟實力的國家，最後是以東協國家為主的東南亞 貿易集團，多數國家屬於開發中國家。然而這樣一個經濟實力懸殊的地區要實行區 域經濟整合必定會碰到許多的問題和摩擦，又尤其是美國強力推銷自由貿易的政策 使得開發中國家怯步。
東協國家在加入 APEC 第一次部長級會議談判前，在 1989 年 7 月即在部長級 會議 (ASEAN Post-Ministerial Meeting，簡稱 PMC) 通過了基本的共識而決定參加 APEC 部長聯席會。基本上東協國家同意區域的經濟合作，但是必須是建立在獨立、
相互尊重、平等的基礎上，也同時應該要加強多邊貿易架構的 GATT。而該合作應
相互尊重、平等的基礎上，也同時應該要加強多邊貿易架構的 GATT。而該合作應