第四章 美國在 APEC 政策之評析
第二節 次區域層次因素：美國與亞太區域經濟整合
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第二節 次區域層次因素：美國與亞太區域經濟整合
這一小節，要用次區域的層次分析美國的戰略與做法。在亞太區域經貿合作 的架構之下，從 1989 年出現的 APEC 之後為一個區域型的經濟合作論壇，然而亞 太區域的經濟整合卻在緩步的在 1990 年以後才逐漸形成。
首先形成的是 1994 年成立的北美自由貿易區(NAFTA)，這間接或直接受到了 歐洲經濟整合的影響。後來 2003 年東南亞國協中的六國首先完成東南亞自由貿易 區(AFTA) 的關稅減免，其他四國也正逐步實施關稅減讓。2006 年後以 APEC 為架 構下的亞太自由貿易區(FTAAP) 雖然開始被提倡，但是因為目標和過程過於繁雜，
目前仍傾向各區域間先完成自由貿易區的談判，將 FTAAP 作為一個長遠的目標。
美國於 2008 年正式加入 TPP 談判，第一回合談判於 2010 年開始，而 2013 年以東 協加六為主的「全面經濟夥伴關係」(RCEP) 談判也開始展開談判。亞太區域經濟 整合在 2010 年之後進入了一個新的發展階段，因此本節在於分析各個貿易集團形 成的歷史、與美關係和美國的政策回應。
一、美國與北美洲地區
美國、加拿大、墨西哥三國同意簽署《北美自由貿易協定》(North America Free Trade Agreement，簡稱 NAFTA)，並於 1994 年 1 月 1 日生效成立自由貿易區。
計畫將在五到十年之內撤除三國的關稅及投資障礙，形成一個有三億六千萬人口，
產值六兆美元，成為當時世界上最大的自由貿易區 (1992 年)。82
82 蔡宏明，「北美自由貿易協定之影響」，美國月刊，第 9 卷第 1 期 (1994 年 1 月)，頁 17。
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1988 年《美加自由貿易協定》(Canada–United States Free Trade Agreement)正式 簽訂，於 1989 年生效，並且在 1990 年就開始研究是否讓墨西哥加入 NAFTA。1991 年美國、加拿大、墨西哥三國開始談判 NAFTA。但是迫於外在環境壓力，如烏拉 圭回合的進度緩慢、歐洲經濟市場整合的壓力之下，於 1992 年 8 月 12 日達成了協 議。其協議內容分別就商品貿易、技術標準、政府採購、投資、服務、智慧財產權、
協定之執行與管理等就規範。83
墨西哥會與加拿大、美國簽訂自由貿易協定的原因，主要源於 1982 年的國際 油價下跌以及利率上升使得墨西哥經濟受到重創，並且改變其貿易政策，不再仰賴 以前專門出口石油為貿易產品。1988 年墨西哥總統 Carlos Salinas de Gortari 執政以 後，於任期間至 1994 年實行了市場改革。國際的環境也使得墨西哥不得不追求與 美國洽簽雙邊 FTA，例如 1988 年《美加自由貿易協定》、《美以 FTA》、緩步的 烏拉圭回合、歐洲整合的進程等。84
美國對於墨西哥加入北美自由貿易區的看法也表示歡迎。事實上，美國的目的 在於希望在多邊貿易場域上(如烏拉圭回合) 與許多小國家達成協議，以成功地在多 邊貿易的議程上有所斬獲，這也是美國同意與亞太國家組成 APEC 的原因之一。對 美國而言，NAFTA、APEC 等區域型的經濟整合組織、條約都是在 GATT 全球貿易 體系的大架構之下運行的小齒輪，目的就是希望達成全球性的貿易談判目標。另外，
美國對東亞國家非常顧慮，有鑑於東亞、東南亞國家在過去都比較不願意與美國達 成貿易自由化的條件，與自由貿易體系的目標來說相去甚遠。因此美國希望透過與 周邊國家的區域經濟結合，對東亞、東南亞國家施加壓力，以達成美國偏好的貿易 目標。另外有學者甚至認為美國將 NAFTA 視為與日本貿易競爭的手段。85
83 同上註，頁 19。
84 Maxwell A. Cameron, “Nesting NAFTA in APEC: The Political Economy of Open Subregionalism”, in Asia-Pacific Crossroads : Regime Creation and The Future of APEC (New York: St. Martin's Press, 1998), pp.262-263.
85 Ibid, p.263.
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對美國經濟層面而言，加入 NAFTA 之後，美國、加拿大、墨西哥三國之間的 貿易額有巨幅的成長。1994 年至 2003 年十年間，三國之間的貿易額從 3060 億美元 提高至 6210 億美元，美國出口至墨西哥和加拿大的貿易額從 1420 億美元增加至 2630 億美元，墨西哥出口到美國的貿易額成長也高達 242%。美國靠 NAFTA 成長 的就業人口高達 2000 萬人，在製造業薪資成長 14.4%。86 根據美國經濟和統計管理 局的資料(如下表 4-4)，美國對 NAFTA 的貿易總額從 1990 年的 2334 億美元至 2000 年增至 6570 億美元，相較於 1990 年成長近三倍。至 2010 年成長至 9205 億美元，
相較於 1990 年已經成長近四倍。
以國際貿易體系來說，NAFTA 和 APEC 都屬於在 GATT/WTO 的國際貿易體系 之下的次區域的集團，但是其實兩者的功能和性質不太相同。NAFTA 是作為一個 有法律規範的 FTA，而 APEC 只是一個非歧視性且要成員之間需要共識的論壇，當 時對美國而言，APEC 的目標是為了要拉攏其他成員在 WTO 的立場。
NAFTA 對 APEC 當時剛形成有許多的意義。北美自由貿易區(NAFTA) 生效之 時，約佔 APEC 成員總體 GDP 產出的一半左右，在亞太地區佔有重要的位置。然 而，NAFTA 成立之時，APEC 成員對 NAFTA 成立的具有排他性的貿易協定有不同 的看法，有些成員認為應該對次區域的貿易機制做出整合。「APEC 名人小組」
86 “NAFTA at 10: A Success Story”, Office of United States Trade Representative, < https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/archives/2003/december/nafta-10-success-story > (July 23, 2015).
表 4-4、1990 年至 2010 年美國與北美國家雙邊總貿易額
1990 1995 2000 2005 2010 2014 加拿大 175,054 271,596 409,779 502,283 526,893 660,217 墨西哥 58,436 108,393 247,275 290,356 393,650 534,323 NAFTA 233,490 379,988 657,055 792,639 920,543 1,194,541
(單位: 百萬美元)
資料來源: "Exports, Imports and Trade Balance by Country, Monthly totals, 1985-present", U.S. Census Bureau Official Website, < https://www.census.gov/foreign-trade/balance/country.xlsx > (July 28, 2015).
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(Eminent Persons Group，簡稱 EPG)，為 1992 年 APEC 部長會議結論中成立，認為 應該要為促進區域貿易自由化做準備，應該成立一個工作小組對亞太地區貿易限制、
議題做出長遠的政策建議和研究，並且每年向部長會議報告。87
EPG 小組曾經對 NAFTA 剛成立時是否要整合 APEC 區域之下的各次區域層次 的貿易條約做出政策建議，第一份報告認為不應該將 NAFTA 的模式納入 APEC 之 中，因為 NAFTA 是對亞太地區形成新的歧視性質的貿易集團，也增加對想加入國 家的形成不同的限制，而這將無疑是把北美洲的模式套用在亞洲。簡而言之，
APEC 企圖將 NAFTA 的歧視性的待遇措施排除在考慮範圍之外，並且不想造成最 後變成美國在主導的一個過程。88
第二份報告 EPG 認為，NAFTA 談判和東協國家當時在協商的「東協自由貿易 區」(ASEAN Free Trade Area，簡稱 AFTA) 有密切的關係。1993 年開始東協也開始 進行一系列的削減關稅的計畫，六國形成自由貿易區。新加坡和泰國甚至做了一份 報告研究是否能連結 AFTA 和 NAFTA 進行整合，新加坡甚至表示願意加入 NAFTA。
但是大多數的東協國家害怕加入 NAFTA 以後會在相對貿易利益上有不良的影響，
而變成 NAFTA 的北美市場獲利較多。89
最後，EPG 作出第三份報告，那時已經是完成烏拉圭回合談判的時候，EPG 重 申亞洲國家們不應該加入 NAFTA，反而 1994 年的茂物宣言中訂出有區別的貿易目 標給已開發和開發中國家才是解決的長期之道，並且建議 APEC 和次區域自由貿易 區應該追求符合「開放區域主義」的原則，並與 WTO 的貿易原則一致。但是 EPG 並未對如何有效地達成貿易與投資的自由化目標提供一個好方法，因為無法確保
「開放區域主義」的原則會被執行，也無法用非競爭和歧視的手段達成貿易與投資
87 “Joint Ministerial Statement - 4th APEC Ministerial Meeting 1992”, APEC Official Website,
< http://mddb.apec.org/Documents/1992/MM/AMM/92_amm_jms_0.doc > (September 10, 1992).
88 Maxwell A. Cameron, op. cit., pp.258-259.
89 Ibid.
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自由化的目標，最後 NAFTA 的貿易政策制定者也不見得非得要遵守「開放區域主 義」的原則。90
因此，最後亞洲國家並沒有加入 NAFTA，反而東協國家自行成立一個 AFTA 貿易區。況且，亞洲國家聲稱的開放區域主義並不符合美國在亞洲想要解決與亞洲 國家貿易紛爭的利益，反而讓問題無從解決。因此 NAFTA 和 APEC 就變成兩種不 同的貿易自由化的途徑，APEC 繼續走開放區域主義、不歧視、成員有自主性、無 拘束力的貿易投資自由化路線，NAFTA 則在北美洲形成一個大型的貿易排他性的 集團。
事實上，北美洲的經濟整合相較於和東亞地區的經濟整合有許多相異的形式，
造成美洲國家和亞洲國家無法在經濟整合上達到共識。主要原因是存在於總體經濟 上面結構性的各種差異，例如公司、企業界的商業網絡、個人品味、儲蓄的偏好、
政府介入的程度、社會組織的形式等等。東亞地區的國家對於貿易保護主義較沒有 動機去從事許多改革，美國事實上也沒有完全結構性的權力在亞洲推動自由貿易的 改革。91
在北美洲地區之下的國家權力並不對等，美國透過龐大且有影響力的市場作為 籌碼，與加拿大、墨西哥談判。NAFTA 最後的結果顯示，其協定顯現出美國在其 中扮演主導的角色，並且有強烈的自由市場的色彩。NAFTA 在智慧財產權保護、
自由化貿易、金融服務業自由化等等都反映出美國得到的龐大利益。但是較少討論 的是如何處理國內產業調整的問題，反而透過契約的形式來綁住國內的政策以達到 加強國家競爭力的保證。在經濟結構產業而言，NAFTA 國家主要都追隨美國的經 濟發展模式，也就是低儲蓄、高消費、高債務、依賴豐富天然資源、政治上採多元 主義的系統等。92
90 Ibid, pp.260-261.
91 Ibid, p.271.
92 Ibid, pp.272-273.
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但是亞太國家的特徵相較於北美洲國家上存在許多不同，如日本、亞洲四小龍 (台灣、南韓、新加坡、香港)、馬來西亞、泰國、印尼等國家，這些經濟體之間存 在高度的異質性。亞太國家的模式與美國模式有許多不同之處，如國內金融儲蓄佔 投資比很高，以及國家對於未來穩定的經濟成長策略上較團結一致，在投資和貿易 站國內的比重來說非常依賴北美洲的資金投入。93
NAFTA 在國際貿易體系貢獻來說，對當時、或是未來的多邊貿易談判設下了 許多的範例和典範，NAFTA 的貢獻功不可沒。NAFTA 締約國之一的加拿大就非常 致力於遵守 GATT 的標準和法規，在 NAFTA 談判過程中也一直確保遵守 GATT。
1991 年 12 月正值 NAFTA 談判的時期，烏拉圭回合即將完成的草案已經完成，甚
1991 年 12 月正值 NAFTA 談判的時期，烏拉圭回合即將完成的草案已經完成，甚