第四章 台北市身心障礙組織興辦工作整合型社會企業之歷程
第二節 工作整合型社會企業育成發展之路徑依賴分析
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第二節 工作整合型社會企業育成發展之路徑依賴分析
本節運用 Mahoney 所提出之路徑依賴分析架構來描繪台北市/我國身心障礙 領域工作整合型社會企業制度發展的歷史進程，亦即首先要了解制度演化的歷史 脈絡要素為何，並探討組織行動者於何時作出創建或將庇護工場轉型為社會企業 之抉擇，因而開啟此制度的發展路徑；接著，描述解釋此領域社會企業的發展態 樣，以及此制度模式的存續與行動者的逆反應。
壹、初始條件階段
國內關於發展身心障礙領域工作整合型社會企業的論述，約可溯及〈身心障 礙者權益保障法〉時期庇護工場的發展轉型困境。詳言之，身權法除了將原本功 能多元、以社政照顧型態為主的庇護工場鎖進(lock in)了勞政型、僅具庇護性就 業功能的發展路徑外，對庇護工場經營者而言，其帶給庇護工場制度最明顯的轉 變為政府助力消退且被期待具備市場經營績效，惟實則制度的轉變並非一蹴可及，
檢視身權法實施後庇護工場經營的盈虧狀況可發現，2008 年，86 家合法立案的 庇護工場當中，無淨利者即居 48 家；2010 年，若未計入政府補助及社會捐助，
營收無淨利者則高達 66.3%(陳博，2011；勞委會，2009)，顯示多數庇護工場難 以符合勞政單位的期待，朝向市場化的經營模式發展。
而庇護工場在經營上之所以如此艱困除了是受到庇護工場本身特性與法規 制度安排的影響外，歷史制度主義相當強調路徑依賴的效果，亦即在前一階段—
〈身心障礙者保護法〉時期，庇護工場大多係由歸屬社政主管機關，以提供福利 服務為目的、不追求營利且較缺乏企管行銷知能的身心障礙社會福利組織所承辦 並仰賴政府補助。因此，即便在上一章節吾人可觀察到勞政單位自 2000 年初期 起即試圖引導庇護工場朝向市場化的經營模式發展，然受到傳統福利事業觀念、
社福專業與照顧理念等歷史遺緒的影響，形成社政型庇護工場制度的路徑依賴效 果，再加上前述所提不利要素的交互作用，從而導致多數身心障礙者庇護工場在 身權法實施多年後仍難以具備經營績效、達成財務平衡。
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「很多庇護工場都是社福團體來經營，那社福團體的專長是在服務，你要讓 它經營很難，它不是經營或企管人員背景的。所以，第一個，這個行業的 專業技術有待加強，另一個就是經營也有待加強，...那它也沒有多餘的 錢來雇用專業人員，...你在沒有經費下就簡單做，簡單做或者是沒這麼 專業就得不到市場的認同，那得不到市場認同，營業額就低，我覺得就是 惡性循環。很多團體認為說它單單顧服務都來不及了，哪有餘力去管經營 者一塊，...如果以身權法實施七、八年的時間來算，其實一直都無法突 破。」(受訪者 A)
「早期 NPO 做的比較多是服務委託，家長把孩子帶到機構做訓練，一直到 日托的工作、到活動，這整個脈絡你要知道，所以要它轉變成就業服務 、有市場營收是難的，因為一開始的出發點就不一樣。」(受訪者 G) 為此，許多庇護工場經營者即表示，身權法實施後，組織在經營成本條件的 考量下即不願再開辦新的庇護工場甚或結束不具市場效益者、不以庇護工場的名 義申請立案或回歸社政體系的服務模式，如「社區作業設施」52、日間照顧機構 等(周怡君、賴金蓮，2009)；而中央勞政單位起初在面對庇護工場陷入難以產生 盈餘的營運困境之態度即是，期待庇護工場進一步轉型為工作整合型社會企業以 協助非營利組織兼顧社會與經濟自主雙重目標。惟知易行難，實則庇護工場與社 會企業兩種組織型態之間無論是在概念意涵或實務運作上皆存在根本性差異，況 且我國庇護工場的發展呈現出社政型庇護工場制度的路徑依賴現象，更加深了庇 護工場轉型為社會企業的難度。
「庇護工場好不容易可以依產能核薪，降低它們的成本，那你說現在要它再 進一步去做社會企業，要符合勞基法，...單單一萬多的工資就已經夠讓 他們不能接受的了，所以要全部都轉的可能性很低。」(受訪者 A)
52「社區作業設施」類似於社政體制下的「準庇護工場」或日本的「小規模作業所」，設立目的 是針對地區中取得就業機會有困難的身心障礙者，提供其日間作業活動的場所、自立生活必要的 訓練，以及提升社會適應能力和生活品質的服務；招收對象則以十五歲以上，未通過職業輔導評 量而無法獲得庇護性就業服務之心智障礙者為主，似乎是為因應身權法通過後，部分無法通過職 評進入庇護性就業，但又不需立即進入照護機構的身心障礙者之需求(周怡君、賴金蓮，2009)。
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目前，庇護工場制度模式在幾經行動者之間的互動協調後有了局部的調整改 變，如增加職前適應與職場見習等功能，因而更符合實務運作所需，讓民間組織 願意再申請承辦庇護性就業服務，從而進一步增強、鞏固了既存的庇護工場制度 模式，展現其制度慣性。據此，可預期的是，除非面臨關鍵時刻，否則庇護工場 制度路徑將能沿著現行的方向發展下去。
此外，儘管我國勞政單位欲推翻既有的庇護工場制度路徑未果，然因社會企 業概念的日益盛行、為開發身心障礙者多元的就業型態，同時在新右派福利意識 型態、社會福利民營化理念的作用下，中央政府仍將身心障礙領域工作整合型社 會企業視為是擴大身障就業服務供給能量與維護身障者就業權益的政策工具之 一，並期待藉由與私部門建立協力夥伴關係的方式來達成此一政策目標，且在庇 護工場組織場域外創建工作整合型社會企業成為成本最低的路徑選擇。
貳、工作整合型社會企業浮現之關鍵時刻與結構存續階段
本次台北市勞政單位受訪代表 A、B 指出，基於中央政策指導方針、為解決 身障者嚴重的失業問題、符應日益盛行的社會企業潮流與公民社會的倡議等因素，
台北市勞動局於 2011 年首先在〈台北市補助辦理身心障礙者就業促進服務實施 辦法〉的補助方案類型中增列「其他」乙項，以方案補助的方式協助有意願的民 間組織創建身心障礙就業領域的社會企業，而該當年台北市有五個身心障礙社福 組織53在前一節次所歸納分析的內、外生動因之交互影響下，於此關鍵時刻所作 出的選擇即是決定嘗試創設或將特定的庇護工場轉進工作整合型社會企業此一 新興的組織制度場域。
一、制度主體於結構存續階段之行動
自前述政策方案推行後，台北市陸續有其他組織行動者54藉之進入到身心障 礙就業領域社會企業此一組織場域當中，2015 年，參與社會企業方案的組織將
532011 年，台北市勞動局核定補助共計 6 個方案計畫，而參與的組織包括提出兩個方案計畫的喜 憨兒社福基金會、財團法人台北市私立勝利身心障礙潛能發展中心、黑暗對話社會企業股份有限 公司、綠天使社會企業有限公司、陽光社福基金會。
54包括 2012 年社團法人台北市康復之友協會、2013 年伊甸基金會提出「社會企業創新方案」。
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再增加兩家且皆是一般事業單位，包括太格股份有限公司以及新生命資訊服務股 份有限公司(台北市勞動力重建運用處，2015)；且事實上，除了方案補助外，台 北市勞動局在經過可行性評估後，也透過公設民營的手段在扶植身心障礙就業領 域社會企業的發展，如「身心障礙者就業大樓」的委託案；再者，台北市勞政單 位亦要求少數營運條件狀況較好、接受委託經營的庇護工場轉型為社會企業，包 括榮星花園游泳池、陽光加油站、勝利加油站等，自 2015 年 1 月起已進行轉型。
那麼為何這些私部門組織會相繼跟隨政府的政策腳步，設立身心障礙領域工 作整合型社會企業呢？箇中涉及了四個因果機制，包括經濟學的效用機制以及 Mahoney(2000)所提出的功能性、權力以及正當性機制。一方面，台北市勞政單 位運用政策工具，提倡鼓勵、導引私部門發展身心障礙就業領域社會企業；另一 方面，由於受到公部門的利誘以及本於組織的理念宗旨，組織內部之決策者發覺 若採納政府方案或參與委託經營之標案將能提升組織在服務供給的質量、給予身 障者更良善的勞動環境與待遇，同時有益於完善身障者就業服務體系，因而決定 從事制度創新，再者公私部門相互配合的行動將日漸形塑制度行動主體對此制度 具備正當性的意念與認知。
至於公部門作為制度主體在此階段的其他行動尚包括，受訪者 A 表示，台 北市勞政單位於 2013 年進一步在前述辦法的補助方案類型中將「社會企業」單 獨列出且將補助對象擴及事業單位，並於 2014 年，在〈台北市補助辦理身心障 礙者就業促進服務實施辦法〉的條文修正草案中新增「事業單位」；更有甚者，
該局亦已草擬出〈台北市社會企業發展身心障礙者就業輔助辦法〉，未來通過後 將成為全國第一個以協助身心障礙者就業為主軸之社會企業法規，本法明確將身 心障礙領域工作整合型社會企業區分成公益型與經濟型兩種並將定義操作化，有 助解決過往社會企業定義模糊之弊病，且除了經費補助與優先採購外，亦提供其 他相關具體支持措施如專業輔導協助營運、管理諮詢等，惟受訪者 A 表示，此 辦法草案現已暫行擱置，後續進度將視〈社會企業行動方案〉推辦之情形而定；