第三章 我國身心障礙社會福利變革脈絡
第二節 庇護工場發展：從 〈殘障福利法〉到 〈身心障礙者權益保障法〉
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第二節 庇護工場發展：從〈殘障福利法〉到〈身心障礙者 權益保障法〉
壹、從〈殘障福利法〉到〈身心障礙者保護法〉
一、〈身心障礙者保護法〉與身心障礙者就業
我國身心障礙者的相關立法最早可溯及 1980 年代之〈殘障福利法〉，然此法 的精神重視的是殘補式身心障礙者福利與救濟措施，且當時身心障礙政策的中央 主管機關為內政部社會司，並由各縣市政府的社會局(處)負責業務的推辦，並未 注重就業議題，就庇護性就業而言，僅有少數由非營利組織所自主設立的庇護工 場，如陽光社福基金會於 1992 年成立我國第一家庇護工場—「陽光洗車中心」，
直至 1997 年之前，公部門對於庇護工場的定義、功能等皆無具體規範37。 〈殘障福利法〉雖於 1990、1995 年二度修正，納入強制無障礙環境、定額 雇用制之規定並擴大殘障類別範圍，但兩次修法仍未能解決法規內容不夠周延 (如未將慢性精神病患者納為身心障礙者)、政府相關部會權責不明等問題(立法院，
1995)。因此，在徐中雄、顏錦福等時任立法委員提案修法與中華民國殘障聯盟 等民間團體的倡導，以及受到〈聯合國身心障礙者十年〉(United Nations Decade of Disabled Persons, 1983-1992)與其後續所帶來的效應，即強調機會平等、全民 參與，營造一個「人人共享的社會(a society for all)」之影響下(林萬億，2012；
黃源協、蕭文高，2012)，促成 1997 年〈殘障福利法〉第三度修正並更名為〈身 心障礙者保護法〉，立法意旨在維護身心障礙者之合法權益及生活，保障其公平 參與社會生活之機會。此次修法擴大為 75 條並明確劃分主管機關與各目的事業 主管機關之權責，其中，為彰顯出政府對於身心障礙者工作權之重視而列有「促 進就業」專章且將有關身心障礙者就業事宜之業務移交由勞政單位統籌主管。
37僅在〈殘障福利法〉第 8 條第 1 項提及：「各級政府應按需要，設立、獎助或補助下列各類私 立殘障福利機構」之第 4 款：「殘障庇護福利工廠或商店」，並於第 22 條中規定公立機關(構)、
私立學校和團體應優先採購殘障福利機構所生產之物品。
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是，此舉不僅為有意設立庇護工場的組織機構帶來許多困擾、影響了身心障礙者 的福利服務，同時也致使大眾對於庇護工場的定位感到模糊，並對政府在維護身 心障礙者權益上的作為產生質疑。
貳、從〈身心障礙者保護法〉到〈身心障礙者權益保障法〉
一、庇護工場的再定位
有鑑於庇護工場由於市場競爭激烈而面臨永續經營危機且定位功能依舊不 明、多數庇護工場未能給予在工場中勞動的身障者合理報酬、復健和教養機構為 獲取更多資源而希望勞政單位擴大補助，以及部分身障者家庭要求擴大辦理毋須 收費之就業型庇護工場等，勞政單位開始著手尋求扶植庇護工場營運之對策，並 於2002年，勞委會決定籌設「促進身心障礙者訓練與就業推動委員會」，以協助 舊有的庇護工場進行結構轉型的討論與執行(王仕圖、黃鈺婷，2008；許靖蘭，
2010；陳博，2011)。
為因應身保法下庇護工場的發展困境，較關鍵的進展在於，勞委會於2003 年12月召開第六次「促進身心障礙者訓練與就業推動委員會」會議，根據委員的 建議，邀請內政部、衛生署、財政部等相關政府部會、學者專家與社福團體之代 表組成「推動身心障礙者庇護工場業務跨部會工作小組」，而此專責小組的目標 即為探討庇護工場的定位。於此，除了庇護工場的定位將面臨轉變外，復隨著社 會福利觀念的轉變、為使身心障礙類別與國際標準接軌，以及身心障礙者面臨居 住權保障問題與其他需求等(周惠玲、唐昌豪，2007；林萬億，2012；許靖蘭，
2010)，〈身心障礙保護法〉似有全面檢討修正之必要。
2004 年 2 月，內政部委請台灣大學社工系林萬億教授擔任召集人，邀集政 府相關部會、身心障礙者福利團體44代表、學者專家共同組成「身心障礙者保護 法研修小組」以推動身保法的修法，勞委會亦派代表參與討論，其中，庇護工場 相關規定亦為討論的重點之一(立法院，2007a)。除 2004 年年初，國內部分心智
44包括殘障聯盟、中華民國智障者家長總會、中華民國聲暉聯合會、中華民國老人福利推動聯盟、
中華民國長期照護專業協會(中華民國殘障聯盟，2007)。
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障礙團體曾兩度拜訪勞委會職訓局討論庇護工場定位事宜外，身保法修法小組於 會議討論過程中，民間團體亦指陳庇護工場的功能定位混淆不清，並建請將庇護 工場全部劃歸由勞政單位主管，而社政單位應提供日間照顧及職業陶冶等服務，
且為因應此一轉變，各部門皆須增列相關配套措施；此外，勞委會「推動身心障 礙者庇護工場業務跨部會工作小組」亦於 2004 年年中後召開兩次會議，認知到 身心障礙者職業重建不應只從勞政主管領域著手，亦即關於庇護工場之定位，不 僅涉及勞雇關係、勞動條件、薪資等勞動議題之討論，同時應從身心障礙者的工 作、生活需求來規劃相關服務，故勞政、社政、衛生、教育等部門均應參與以利 進行整體規劃，如此方能滿足身心障礙者的多元需求(周惠玲、唐昌豪，2007)。
在科際整合的論述邏輯下，2005 年，為釐清庇護工場定位之疑義，勞委會 自 8 月份起擴大邀集有關政府單位與民間團體進行討論。由於在身保法時期，約 有 7 成的庇護工場屬於社政單位，倘若改由勞政機關主管、適用勞動法規，則多 數的庇護工場將面臨轉型，勞委會即曾指出身障者在庇護工場中所從事的勞動未 必能與「就業」畫上等號，又基於專業分工，庇護工場恐不適合一律劃歸由勞政 主管並適用勞雇關係，然部分心智障礙團體仍秉持維護身障者勞動權益之立場，
聯合建請主張庇護工場應由勞政主管，且須經申請立案始得提供服務，據此，勞 委會對於庇護工場功能定位的初步規劃方向為「庇護工場」原則上等同於「庇護 性就業」並由勞政單位主管，且適用勞雇關係及〈勞動基準法〉之規範，工資部 分則可依產能核薪，但應訂定基本工資(周惠玲、唐昌豪，2007；陳博，2011)。
二、重大突發事件的發生：「六六事件」
2005 年 10 月初，多位台北市議員聯合召開記者會，指控喜憨兒基金會接受 台北市政府委託經營的附屬事業單位(庇護工場)，「ENJOY 台北餐廳」，年營收近 千萬，但支付給身心障礙者的時薪卻僅有六十六元，不符法定的基本工資水準，
並責難基金會將憨兒當成生財工具，在剝削身障者之餘還可領取公部門的補助，
因而引發大眾輿論譁然，而此一事件即稱為「六六事件」。為此，基金會對外說
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明庇護工場是提供身障者一個學習的組織場域，所謂的六十六元時薪係屬「獎勵 金」性質而非一般市場薪資，並多次公布財報(林岱蓉，2012)，而勞委會對此事 件則基於維護身障者就業權益的立場主張，凡是歸由勞政主管之庇護工場皆應有 正式勞雇關係。總之，「六六事件」的發生意味著一般大眾與非營利身障組織之 間在庇護工場的認知上長期存在落差，且更凸顯出庇護工場設立之法規依據不一 所導致的定位模糊問題，並加速促成庇護工場被統一定位為勞政就業單位。
為實質解決庇護工場的發展困境且在「六六事件」的催化下，勞委會於 2005 年 10 月底至 12 月期間一共召開 7 次會議，具體的進展包括研議討論庇護工場的 服務型態與流程以及服務對象指標、了解不同障別的需求、確認政府相關部會之 分工及減少服務與資源的重複配置，並規劃相關配套措施，爾後於 2006 年 1 月 18 日正式簽呈行政院核定庇護工場之定位45，惟立法院在審查〈身心障礙者權益 保障法〉草案時，關於庇護工場的部分，黃淑英、王榮璋、徐中雄、吳英毅、朱 俊曉等立法委員提出修正動議，除修正法律用語外，對於經職業輔導評量確認不 適於庇護性就業者，決議增列「得不發給資遣費」，並刪除「最長兩年職業能力 強化期」與其相關規定，以及「庇護工場免徵營業稅」等(王玉珊，引自許靖蘭，
2010；立法院，2007a；立法院，2007b)。由此可知，〈身心障礙者權益保障法〉
通過後的庇護工場其功能限縮，且被以一般勞動市場的思維進行規範管理。
參、〈身心障礙者權益保障法〉後庇護工場之發展
一、確立勞政型庇護工場之發展
綜合前述，我國庇護工場發展的另一個轉捩點即為 2007 年 7 月，〈身心障礙 者保護法〉修正更名為〈身心障礙者權益保障法〉，此次修法將庇護工場統一劃 歸由勞工機關主管，解決了過往庇護工場分由社政、勞政、衛政單位所主管的行
45即「庇護工場歸勞政主管，庇護工場即為提供庇護性就業之場所，屬於身心障礙者就業類型之 一種，應有勞雇關係，適用〈勞動基準法〉及其他勞動法規。經職業輔導評量符合庇護性就業之 身心障礙者，由辦理庇護性就業服務之單位提供就業，並與其簽訂勞動契約。薪資方面，障礙者 依產能核薪，得不受基本工資限制，但須修正〈身心障礙者保護法〉。障礙者至庇護性就業安置 前得接受最長兩年職業能力強化，期間不適用雇用關係，但應簽訂書面服務契約，並發給獎勵金。」
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政分立弊病；此外，為保障身心障礙者的就業權益，亦明確地將庇護工場定位為 提供庇護性就業服務之場所，且須先申請立案，屬於身心障礙者就業類型之一種
46，應有勞雇關係，除薪資(得依產能核薪)與勞保薪資級距外，其餘皆適用勞保、
健保、勞退及職業災害補償等相關勞動法規之保障，並與庇護性就業者簽訂書面 契約。據此，在身權法規範、政府補助縮減等條件下，庇護工場必須從一個福利 服務的供給者轉變為一個僅具就業安置功能、須有產能績效而與須自負盈虧的一
健保、勞退及職業災害補償等相關勞動法規之保障，並與庇護性就業者簽訂書面 契約。據此，在身權法規範、政府補助縮減等條件下，庇護工場必須從一個福利 服務的供給者轉變為一個僅具就業安置功能、須有產能績效而與須自負盈虧的一