第三章 我國身心障礙社會福利變革脈絡
第一節 福利服務輸送體系之變革：社會福利民營化
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第三章 我國身心障礙社會福利變革脈絡
第一節 福利服務輸送體系之變革：社會福利民營化 壹、緣起與意義
約自1970年代中期以來，英、美等國紛紛面臨福利國家危機，新右派(new right)或新自由主義(neo-liberalism)福利意識型態逐漸成為顯學，主張國家過度的 干預會破壞自由經濟市場，進而傷害個人自由，且資本主義所產生的社會、政治、
經濟問題皆為侵犯市場的福利國家政策所致(Pierson, 引自黃源協、蕭文高，2012：
21)，是故有必要從事福利國改革。在不利國家整體發展的社政經環境下，這樣 的論述很快就能引發民眾的認同，使得新保守主義者獲得執政的機會，典型代表 為1980年代的美國雷根(Ronald Reagan)政府與英國柴契爾(Margaret Thatcher)政 府。而簡單來說，這些新保守主義政府所進行的福利制度改革主要即為「分權化 (decentralization)」與「社會福利民營化(privatization of social welfare)」，前者係 中央政府基於權責移轉分擔的理念，將社會福利決策權下放到地方政府，乃至於 是讓民間部門參與決策，而台灣於1999年所公布實施的〈地方制度法〉即是基於 分權化原則，將社會福利、教育、文化等劃歸為地方自治事項；後者則強調政府 在公共福利服務領域不再是傳統的主要提供者、生產者，而是扮演向民間組織購 買服務、規範者(regulator)、監督者的角色，因而形成服務購買者與提供者分離 的現象(江亮演、應福國，2005；林萬億，2012)。
然社會福利民營化不僅是將政府活動轉移至民間而已，更包括由民間部門擴 大參與社會服務，以及將市場原則運用到社會服務的供給上。進一步而言，社會 福利民營化為一準市場，政府透過角色撤離、去管制化(deregulation)、購買式服 務契約(purchase of service contracting, POSC)、抵用券(voucher)制度、使用者付費、
相對補助等策略方式，將社會福利的供給完全或部分移轉到民間部門，同時引進 市場經營規則，以價格機能調解供需，重視成本回收，並強調服務使用者的購買
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力與受益者付費等措施，以分配並有效利用服務資源，從而提供一個有效率、公 平、立即性，和有選擇性的福利服務(Le Grand & Bartlett, 引自孫本初、傅岳邦，
2010：8-9；孫本初、傅岳邦，2010；陳武雄，1997)。
貳、我國社會福利民營化之發展
一、台灣社會福利民營化興起之背景脈絡與實務做法
林萬億(2012)指出，我國於 1980 年代初期以前，社會福利服務輸送體系基 本上是屬於政府與第三部門各自獨立運作的雙元(dual)模式31。此後，儘管我國政 府未曾扮演過「大有為」的福利國家角色，然隨著經濟全球化之興起，各國均無 法自外於國際競爭，其帶來降低社會支出的壓力，因而限縮了政府在社會政策層 面的自主性；此外，也因受到西方福利多元主義、新管理主義思潮的影響，再加 上我國威權政治的轉型、社會福利需求快速增長但行政人力不足的情況下，台灣 政府逐漸移植自由主義福利國家體制的經驗理念，採行新公共管理(new public management)的治理途徑，調整了公共財貨與服務提供的模式，並以民營化作為 主要的政策調整方向(孫煒，2007；黃源協、蕭文高，2012)，社會福利服務輸送 體系也因而產生顯著的變化，其中，社會福利民營化即成為福利服務供給的主要 手段之一，使得政府與第三部門之間的關係逐漸發展為協力(collaborative)模式。
我國推動社會福利民營化的具體做法主要包括(林萬億，2012；陳武雄，1997；
薛承泰、黃文鳳，2005)：(一)專案委託：包含個案委託與方案委託，政府不提供 土地和建物，僅委由民間提供服務；(二)機構委託：即公設(辦)民營，指由政府 提供土地、建物及相關設施設備等，並透過契約(contract)、補助(grant)、特許 (franchise)32等方式委託民間經營管理及提供服務，目的在於將政府資產的所有權
31Gidron、Kramer 與 Salamon 以政府與第三部門之間在財務來源與服務供給兩方面的競合關係來 探討兩者的互動，並劃分為四種模式，包括政府主導(government-dominant)、第三部門主導 (third-sector-dominant)、雙元(dual)、協力(collaborative)(引自孫煒，2007：170)。
32即公有土地或建物房舍的承租使用只限定某種資格的團體(如非營利身心障礙組織)才能申請，
就庇護工場而言，特許的庇護工場其所經營的業種多屬於較特殊的產業，設置門檻較高，擁有較 佳的經營條件，比較有機會產生盈餘，故公部門不但可能不提供補助，往往還會收取場地租金以 及一定比例的營收回饋金(林怡君，2007；高永興，2012)。
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到了 1990 年代，公部門將福利服務委外(contracting out)由非營利組織提供 此種福利服務輸送模式逐漸被正當化，並成為公部門與服務型非營利組織之間慣
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無效率等現象開始著手進行組織再造工作，公部門據此陸續頒布與民營化有關的 政策立法，例如 1993 年，行政院推行〈行政革新方案〉，其中，機關業務委外即 為提升行政效率的實施要項之一。
1994 年 2 月，內政部為結合民間資源共同推展身心障礙福利服務，經參考 台北市政府於 1993 年委託學者專家所研擬之〈台北市政府委託民間團體辦理社 會福利設施辦法草案〉後，函頒〈政府委託民間辦理殘障福利服務實施要點〉，
此舉使身心障礙福利服務的民營化有了初步的法源依據，且正式宣告我國社會福 利民營化時代的來臨(江亮演、應福國，2005；洪富峰、蔡昭民，2005；陳武雄，
1997)。同年 7 月，行政院審議通過〈社會福利政策綱領〉，關於福利服務輸送的 部分，明示政府不再扮演社會福利的主要提供者角色，而是期望在福利分工原則 的指導下，透過補助、委辦、公設民營等策略結合民間資源，以提升福利服務的 品質(陳武雄，1997；趙碧華，2003；蘇麗瓊、陳素春、陳美蕙，2005)。爾後，
為期具體落實社會福利的民營化，內政部於 1997 年 1 月訂頒〈推動社會福利民 營化實施要點及契約書範本〉，惟此要點不合時宜，偏重以補助、獎勵等傳統思 維及從公部門的觀點來看待公設民營與委託服務，以致未能達成預期成效(林萬 億，2012；陳武雄，1997；趙碧華，2003)。
1998年起，國民黨政府導入新公共管理的精神，主張政府應師法企業且應調 整為「領航(steering)」的角色，扮演市場力量的媒介，引導民間部門共同參與公 共建設與服務(孫煒，2007)。據此，我國政府推動了第二波的公部門再造運動，
包括頒布〈政府再造行動綱領〉及〈政府再造推動計畫〉等政策方案，其中，由 行政院經濟建設委員會主辦〈政府再造推動計畫〉之〈法制再造推動計畫〉，「政 府業務委託民間辦理」即為當中的重點工作項目之一，更確認了社會福利服務輸 送的民營化乃是政府再造工程的一環(蘇麗瓊、陳素春、陳美蕙，2005)。同年5 月，政府為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，
確保採購品質，並符合國際採購的規範，因而制定〈政府採購法〉並自公布一年
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後開始實施，規範所謂的「採購」係包含工程的定作、財物之買受、定製、承租 及勞務之委任或雇傭等(第2條)，並應透過公開招標、選擇性招標或限制性招標 之招標程序進行採購事宜(第18條)。
其中，社會福利服務即屬於法中所列之「勞務」採購(第7條第3項)，而參與 招標的社會福利機構或團體在身分上被定位為「廠商」(第8條)。儘管此法被認 為是我國規範契約委外制度較完整的法規，且有助契約文化(contract culture)的形 成，然也因法規範邏輯過度市場化、商品化、服務競爭導向，且是以理性算計而 非從協力合作的角度來看待公、私部門之間的關係，因而使社會福利的人道精神 與非營利本質遭受扭曲，不見得適用於社會福利服務的民營化(林萬億，2012；
郭登聰，2005；黃源協、蕭文高，2006)。
此外，為了提升公共服務水準、加速社會經濟發展、促進民間參與公共建設，
行政院於2000年2月頒布〈促進民間參與公共建設法〉，依據此法第3條的規定可 知，社會及勞工福利設施亦屬於公共建設的一部分，而民間參與社會及勞工福利 此類公共建設，且與現行政府推動公設(辦)民營有密切關聯的方式主要為：(一)OT：
Operate-Transfer，意指由政府投資興建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆 滿後，營運權歸還政府；(二) ROT：Rehabilitate-Operate-Transfer，指由政府委託 民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運，營 運期間屆滿後，營運權歸還政府(薛承泰、黃文鳳，2005)。
促參法的制定與實行充分展現了政府再造的精神(公共工程委員會，引自郭 登聰，2005：44-45)，惟從實務面觀之，一般認為，辦理社會福利民營化業務以
〈政府採購法〉作為法規依據較為合適，故公部門社會福利業務依〈促進民間參 與公共建設法〉委託民間執行的案例並不多見；儘管如此，由於社會福利機構團 體仍可參與〈促進民間參與公共建設法〉的競標，此種做法不僅意味著社會福利 民營化的持續擴張外，更彰顯出政府認為社會福利產業化即是向營利化傾斜的思 維邏輯(林萬億，2012)。
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府應發揚公私夥伴關係，鼓勵民間協力合作，並致力於創造非營利組織與社會企 業發展的環境，以提供國民完善的服務。」這意味著政府仍持續致力與民間部門 之間發展為協力夥伴模式(collaborative partnership model)的互動關係，即讓私部 門能夠在服務委外的決策過程與管理上發揮相當的影響力；另外，公部門亦意識 到創造非營利組織與社會企業良善發展環境之重要性，畢竟，須先有體質健全的 第三部門組織乃至於是社會企業，方可能培養並長期落實政府與公民社會之間的 協力夥伴關係，從而實踐社福民營化所強調公私部門相輔相成以提高服務質量的 核心精神。
總言之，我國社會福利民營化的發展乃是鑲嵌在政治、社會及經濟環境脈絡 之中，其中，政治方面為民主化、新右派福利意識型態、政府再造工程、相關政 策法制之訂頒；社會方面係關於非營利組織之蓬勃發展與消費主義、福利意識的 抬頭，讓我國福利社會權逐漸完整，政府所編列之社福預算也大幅增加，惟受限 於組織精簡政策，相關人力未能隨預算的提高而增加，使得人力資源更為稀缺；
最後，經濟方面則包括經濟全球化、國內經濟的不景氣與政府財務的緊縮，這些
最後，經濟方面則包括經濟全球化、國內經濟的不景氣與政府財務的緊縮，這些