第四章 台北市身心障礙組織興辦工作整合型社會企業之歷程
第一節 身心障礙領域工作整合型社會企業浮現之動因分析
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第四章 台北市身心障礙組織興辦工作整合型社會企 業之歷程
本章主要欲透過歷史制度主義之理論觀點，並結合深度訪談內容與相關文獻，
針對本研究所選取之具代表性的身心障礙社會福利組織樣本，從庇護工場到現行 庇護工場與工作整合型社會企業並立的此一制度發展歷程進行探討，又因公部門 乃是重要的制度行動者，因此也將把政府角色一併納入討論。首先，第一節先分 析促使台北市身心障礙領域工作整合型社會企業浮現的內、外生動因；第二節則 運用歷史社會學家 Mahoney 之路徑依賴分析架構來析論台北市/我國身心障礙領 域工作整合型社會企業之興起歷程；最後，第三節探討目前此領域 WISEs 在實 務運作上面臨了哪些困境，並試圖釐清此一組織場域未來的發展前景與可能性。
第一節 身心障礙領域工作整合型社會企業浮現之動因分析
依據歷史制度主義的理論觀點可知，制度的演化經常具有路徑依賴性，此一 特性往往使制度沿著既存路徑長期穩定地發展下去；然而，這並非意味著制度的 終極均衡狀態，行動者於關鍵時刻的抉擇，將導致新興制度的創立，並造成既有 制度模式的終結。
進一步而言，歷史制度論者主張，制度會在關鍵時刻發生變遷乃是受到不同 廣度與深度的「外生動因」以及「內生動因」之交互影響所使然，對本研究而言，
「外生動因」係指外在環境因素的變動，直接或間接形成組織變遷的壓力；「內 生動因」則是由於組織內部的諸項因素間，彼此互相衝突、干擾、矛盾或制度的 功能無法發揮等而對制度本身產生調整、修正、裁廢等要求，從而成為組織變革 的動力。當內、外這兩股干擾制度再製機制的力量其交互作用影響達到臨界點時，
一旦遭遇重大突發刺激，既存的制度路徑便會產生變遷。於此，以下茲就促成台 北市身心障礙組織將身心障礙者庇護工場轉型為工作整合型社會企業或於庇護 工場外另行闢設工作整合型社會企業之外生動因與內生動因進行探討：
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壹、外生動因
一、政府補助誘因
台北市身心障礙就業領域社會企業政策支持系統之濫觴為 2011 年，勞工局 (現稱勞動局)在〈台北市補助辦理身心障礙者就業促進服務實施辦法〉中新增「其 他」乙項。此一獨步全國的創新實驗方案之做法與目的在於，由有意願的民間組 織提出方案計畫，而勞政單位基於補助三~五年且逐年遞減、組織須提出自負盈 虧期程等原則，資助組織開辦社會企業所需之相關費用，包括設施設備開辦費、
房屋或土地租金、人事費、行政費等，具體協助私部門組織設置經營身心障礙領 域工作整合型社會企業，從而創造身心障礙者的就業機會。
而本次組織受訪代表多肯定公部門在組織經營社會企業之初的助力角色。受 訪者 C 指出，由於民眾對於社會企業的概念一知半解，也不清楚該社會企業所 販售的商品服務為何，因此必須透過服務體驗的方式加以推廣，然而該社會企業 的資本額並不高但推廣促銷確有其必要性，在這種情形下，政府為該組織墊付了 一定的「試吃」成本費用，也讓組織更有餘力去從事產品研發、設施設備改善等 健全組織經營體質之活動；受訪者 F 則認為政府給予社會企業在資本門與經常門 的補助，為組織拓展福利服務時的新興資源且有利於社會企業營運的穩定。
「那剛談到補助，當然對於我們而言也是不無小補，也是一個支持...。」
(受訪者 D)
「政府在開辦費的部分我覺得算是蠻大的協助，然後，在事業初期的時候，
你有穩定的人事補助也是很有幫助的。政府對於社會企業的補助是跟庇護 工場是很類似的，只是比例上有不同，我覺得這對於整個組織營運穩定度 的協助其實是有的。...發現有這樣的補助就會去爭取，因為我覺得每一 個資源都是我們要去珍惜跟爭取的。」(受訪者 F)
至於台北市勞政單位何以積極扶植身障就業領域社會企業的發展？實則其 作為制度主體亦是受到不同深度與廣度的內、外生動因之影響。首先，在內生動
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因的部分，主要與台北市公部門長期扮演我國社會福利的示範角色、勞政部門領 導者的政策思維息息相關。
(一)台北市作為社福政策的領頭羊
相較於其他縣市，台北市政府的財務資源較為豐厚，以身心障礙者就業基金 而言，截至 2013 年 6 月，我國身障者就業基金專戶餘額為 85.8 億元(勞動部統計 處，2014)，而台北市即占約 30 億元，這顯示台北市公部門較有餘裕推動各種身 心障礙者就業促進業務以及創新、實驗性計畫辦法，且其作為首都，經常為我國 身障福利政策起了示範作用，而透過發展身障就業領域社會企業以試圖擴大身障 者就業管道即為台北市勞政單位所嘗試的一項實驗性做法。
「因為有身障就業基金可以運用，所以我蓋了那棟大樓，那台北市是首都，
市民也比較接受這種創新，當然批判、監督的力量也很強，...我是希望 說只要在這邊實驗成功，勞動部可以拿到中央去[建立]推廣機制，包括現 在中央在負責的是馮燕政委，她非常支持我們這個計畫，也希望我們這邊 邊成功之後就拿到中央去當一個範本，可以對全國的範圍去推。」(受訪 者 B)
(二)勞政部門主事者的政策領導
在政策變遷過程當中，組織領導者扮演至為關鍵的角色(Hogwood & Peters, 引自莊文忠，2003：259)，主事者是否具備相關、積極前瞻的政策思維與態度往 往將成為制度興革之觸媒，而台北市身障領域工作整合型社會企業的政策支持系 統得以開展即與勞動局主事職司者所持的政策理念、意志有關。
「我看到聯合報有一連串社會企業的相關報導，那我也主動跟負責的記者聯 繫，...這個是全台灣第一個，官方願意跟民間，等於是夥伴關係來推社 會企業，...人不在其位不謀其政，那起碼[當初]我願意很大膽的、願意 承擔這一切責任的去推這個事情。」(受訪者 B)
「[前]局長對社會企業有相當高昂的熱情，他在支持社會企業、支持『黑暗
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對話』的勇氣跟態度，我跟你講，到今天為止，我沒有看到第二個政府部 門首長有他的勇氣。」(受訪者 C)
另一方面，台北市勞政單位的政策行動也與外在的社會、政治、經濟環境有 關，從政治面向觀之，勞動局乃為響應中央政府的政策方針而著手推動社會企業 的發展，除此之外，其餘則與第三部門身障組織興辦工作整合型社會企業的外生 動因多有重疊，故留待後續併作討論。
「行政院從〈多元就業開發方案〉開始就在推社會企業，當然，如果中央跟 地方政府的行動能夠一致，那地方也會配合，慢慢地來推。」(受訪者 A) 「勞動部勞發署的前身，勞委會職訓局，裡面有一個社會企業推動辦公室，
看起來是中央部門最專責在推動的，我們那時候也看到有這樣一個趨勢，
那我們就很大膽、勇敢地去響應。」(受訪者 B) 二、身心障礙就業相關法規與政策之瑕疵
受訪者 E 表示，該社會企業係由庇護工場轉型而來，而原因除了與〈身心 障礙者權益保障法〉期待庇護工場朝向市場化的經營模式有關外，主要的轉型契 機有二，一則在於台北市勞政單位要求庇護性員工須隨時有就業服務員在旁督導 陪同，然該組織經營的職種是清潔業，屬於多駐點的服務模式而不像多數庇護工 場擁有單一固定的營運據點，同時在輔導人力有限的情況下，該協會遲遲未能達 成勞動局的要求；另一方面，除了補助外，由於政府是基於實驗性質在推行社會 企業，所以相較於庇護工場的經營有明確的法令規範需要依循，公部門對於社會 企業的管理與要求則相對較少，也因此在法令瑕疵此一推力，以及政府經費補助 與社會企業運作彈性較大的拉力作用下，該組織於 2012 年便將庇護工場轉型為 社會企業，並自行出資設立庇護工場以作為儲備清潔人員之訓練場所。
除了法令規範帶來組織運作的困擾外，受訪者 H 則指出，公部門的身心障 礙者就業服務政策，包含支持性就業服務、庇護性就業服務等無法滿足部分身心 障礙者之就業需求是該社會企業成立的主因；此外，受訪者 A、B 表示，台北市
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勞政單位同樣也觀察到身障就業服務政策的失功能所導致之身障就業困境，並成 為公部門推動身心障礙就業領域社會企業方案的動力之一。
「綠天使社會企業成立之初，看見一些高功能身心障礙朋友原本能力就不錯 ，可是他們在競爭職場上產生人際關係適應問題，或者環境造成他們無法 就業，[然後又]因為能力不錯，無法進入庇護工場。有鑑於此，我們希望 特別為這群遊蕩在灰色地帶的身障朋友，開設這樣的工作職場。這正是法 規漏洞，我們綠天使社會企業來補。社會企業在這時候就產生很大的功能。」
(受訪者 H)
「台北市身障就業的服務分為很多種，我們有支持性就業、身障者創業補助 ，更弱的有庇護工場，好一點的則是推介到一般市場就業，那另外有一群 人是不上不下的，出去嘛很快就又退回來，到庇護工場又功能太高，只要 再給一點訓練就可以到社會企業去，所以就是說在身障就業這個領域裡面 ，可以多發展一條不同的選擇。」(受訪者 A)
「我跟這些身障朋友與家屬接觸之後，發現還是有很多身心障礙者找不到工 作，找不到適合的地方可以待，不管是庇護性就業或是一般就業，那我就
「我跟這些身障朋友與家屬接觸之後，發現還是有很多身心障礙者找不到工 作，找不到適合的地方可以待，不管是庇護性就業或是一般就業，那我就