以歷史制度論途徑探討工作整合型社會企業之發展：以台北市身心障礙組織為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文. 以歷史制度論途徑探討工作整合型社會企業之發展：以台北市身心障礙組織為例治. 政. 大. 立 An Historical Institutionalist Analysis of the Development of. ‧ 國. 學. Work Integration Social Enterprises: the case of the. ‧. organizations for the disabled in Taipei. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：魏玫娟博士. 研究生：蘇厚有撰. 中華民國一○四年五月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i Un. v.

(3) 謝辭終於，擊敗研究所生涯的大魔王—論文了。當初壓根沒想到完成論文所花費的時間竟比準備國考的時間還長，這都得歸咎於本身欠佳的時間管理以及懶惰拖拉的壞習慣@@。當然，論文能夠完成，無非要感謝在這趟「征戰旅途」上的「夥伴」了，首先，謝謝魏老師讓我在論文寫作上有很大的揮灑空間，雖然老師說我與她 meeting 的次數很少，但學生覺得每次的討論對於論文後續的修正都有相當大的助益，且與老師討論的過程中可以感受到老師對學生意見的尊重並會給予適切的反饋與建議，「好的 boss 帶你上天堂」所言不假！另外，由衷感謝李禮孟與. 政治大貴實用的意見與修改建議，讓學生的訪談與寫作得以相當順利地進行。再者，也立鄭勝分老師，您們在社會企業領域的學術專業與聲望，以及在兩次口試中給予寶. ‧ 國. 學. 要謝謝願意接受訪談的政府單位與身障組織代表，沒有您們，學生的論文定將難產。最後則要感謝最強而有力的後盾—家人的支持，讓我能夠無後顧之憂地過著. ‧. 這「拖棚」的學生生涯；而與朋友的相聚和出遊、網球社的社課與練完球的宵夜. sit. y. Nat. 則是單調生活中最好的調劑了！. n. al. er. io. 雖然很多朋友笑說自己把碩士生涯當成大學在過，但小魯我覺得這近四年的. i Un. v. 時間有許多值得紀念的「關鍵時刻」啊！撇開忙著打工和修(ㄕㄨㄚˇ)課(ㄈㄟˋ). Ch. engchi. 的碩一生活不說，碩二上的課不僅全勤還拿了獎學金(魯廢的大學生活不堪回首啊~)、碩二下開始準備國考，並在碩三上考取三等考試(感謝幸運之神的眷顧，也期許自己能不忘初衷地做個國家機器的小小螺絲釘)、碩四參加了社團活動等。這樣算一算，大學必修的三大學分，學業、社團、感情，我也勉強算修了前兩個學分，至於第三學分就…還是被當，反正至少有額外選修「就業」就好啦！總之，就用這篇論文為自己無憂無慮的學生生活畫下句點吧！. 蘇吼有 5/25 貴鬆鬆的自強十舍 C712 室. II.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(5) 摘要台北市身心障礙領域工作整合型社會企業之浮現，與鑲嵌在身心障礙福利改革脈絡中庇護工場之組織變遷有關。職此，本研究旨從歷史制度論觀點，結合文獻分析法與深度訪談法，探討我國庇護工場、工作整合型社會企業相關政策立法之歷史變革，並研究行動者與身心障礙福利制度之間的交互作用如何形塑台北市非營利身心障礙就業組織制度場域—從庇護工場到現行庇護工場與工作整合型社會企業兩種制度並立的演進歷程，進而理解身心障礙領域工作整合型社會企業的現況挑戰與未來發展圖像。主要的研究發現如下：首先，台北市非營利身心障. 政治大相關法規與政策之瑕疵、沉痾的身心障礙者失業問題、外在財務資源的緊縮、日立. 礙組織創建工作整合型社會企業的外生動因包括，政府補助誘因、身心障礙就業. ‧ 國. 學. 益盛行的社會企業概念；而內在動因則主要是組織為實踐其理念宗旨與招募合適的經營管理人才兩面向。其次，台北市身心障礙領域工作整合型社會企業成立的. ‧. 關鍵時刻為第三部門組織採納台北市勞動局於 2011 年所研擬之政策方案；此外，. sit. y. Nat. 部分由庇護工場所轉型的工作整合型社會企業發生了路徑依賴現象。最後，未來. n. al. er. io. 台北市身心障礙領域工作整合型社會企業可發展網絡與協力夥伴關係，並有朝向. i Un. v. 「四重底線」、作為一般勞動市場而與庇護工場同時並存之發展趨勢。. Ch. engchi. 關鍵字：身心障礙領域工作整合型社會企業、庇護工場、身心障礙福利政策立法、歷史制度主義. IV.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i Un. v.

(7) Abstract The emergence of work integration social enterprises (hereafter WISEs) for the disabled in Taipei is related to the organizational changes of sheltered workshops embedded in the context of the disability welfare reforms. Hence, this dissertation adopts the approach of historical institutionalism and the research methods of secondary literature analysis and in-depth interviews to discuss the historical changes of sheltered workshops and WISEs-related policies and legislation; to explore the interaction between actors and the disability welfare institutions in inducing the. 政治大 sheltered workshops and WISEs coexist; and to further discuss the challenges and 立 process of transformation from “sheltered workshop only” system to one where. ‧ 國. 學. future scenarios of WISEs for the disabled in Taipei. This study finds that firstly, the exogenous factors of the institutional transformation include: government’s policy. ‧. incentives, the flaws of disability employment regulations and policies, persistent. Nat. sit. y. disabled unemployment issues, the tightening of external financial resources, and the. n. al. er. io. growing popularity of the concept of social enterprise. The ideals of the non-profit. i Un. v. organizations and the participation of management experts in these organizations. Ch. engchi. appear to be the endogenous factors. The critical juncture of establishing WISEs for the disabled in Taipei is the implementation of WISE policy by some non-profit organizations in 2011. Path dependence is observed in the transformation of some sheltered workshops into WISEs. Finally, the prospects of WISEs for the disabled in Taipei are building resources network and the collaborative partnership, procuring the “quadruple bottom line”, and coexisting with sheltered workshops simultaneously.. Key words: WISEs for the disabled, sheltered workshops, disability welfare policies and legislation, historical institutionalism VI.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i Un. v.

(9) 目錄第一章緒論.........................................................................................................................1 第一節研究背景與動機...........................................................................................1 第二節研究目的與問題意識..................................................................................5 第三節研究方法........................................................................................................7 第四節研究範圍與限制.........................................................................................10 第二章文獻探討..............................................................................................................11 第一節從第三部門到社會企業............................................................................11. 政治大第三節新制度論觀點的社會企業研究...............................................................33 立. 第二節歷史制度主義.............................................................................................24. ‧ 國. 學. 第三章我國身心障礙社會福利變革脈絡....................................................................40 第一節福利服務輸送體系之變革：社會福利民營化........................................40. ‧. 第二節庇護工場發展：從〈殘障福利法〉到〈身心障礙者權益保障法〉...........47. sit. y. Nat. 第四章台北市身心障礙組織興辦工作整合型社會企業之歷程.............................61. n. al. er. io. 第一節身心障礙領域工作整合型社會企業浮現之動因分析.........................61. i Un. v. 第二節工作整合型社會企業育成發展之路徑依賴分析..................................74. Ch. engchi. 第三節現今身心障礙領域工作整合型社會企業之運作挑戰與未來展望....83 第五章結論與建議..........................................................................................................98 第一節研究發現......................................................................................................98 第二節未來研究方向...........................................................................................103 參考文獻...........................................................................................................................104 附錄一：受訪者基本資料整理表...................................................................................112 附錄二：訪談大綱............................................................................................................113 附錄三：訪談邀請函(致身心障礙社會福利組織之主管或資深人員)....................114 附錄四：訪談邀請函(致政府單位主管).......................................................................115 VIII.

(10) 附表一：台北市勞動力重建運用處 2013 年庇護工場評鑑之各項配分權重表.....116 附表二：台北市政府勞工局委託經營管理捷運奇岩站營運計畫書評分表...........118. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i Un. v.

(11) 圖目次圖 2.1 福利三角..................................................................................................................13 圖 2.2 社會企業：位於非營利組織與合作社之交叉點.................................................17 圖 2.3 路徑依賴的分析架構.............................................................................................28. 表目次表 2.1 庇護工場與工作整合型社會企業的比較...........................................................22 表 2.2 路徑依賴解釋類型學中的制度再製...................................................................29. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i Un. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. XI. i Un. v.

(13) 第一章緒論第一節研究背景與動機自 1970 年中期以降，由於石油危機、國際之間資本競爭激烈、去工業化與知識經濟的發展，歐美諸國逐漸面臨低經濟成長、結構性失業、公共支出擴增、通貨膨脹、財政惡化等發展困境，使得福利國家危機的論調開始出現，取而代之的是保守主義、新右派意識型態的抬頭。就福利服務的供給而言，受到新管理主義(new managerialism)、福利多元主義(welfare pluralism)思潮的影響，為克服公部門科層過度擴張與僵化、改善公共服務的效率，公部門開始從事組織再造運動，. 政治大. 引進準市場(quasi-market)的機制，將效率、市場消費主義等理念運用於福利服務. 立. 的輸送上，因而導致社會服務民營化與商業化等現象的產生，政府不再扮演唯一. ‧ 國. 學. 的服務供給角色，私部門包括商業部門、第三部門、非正式部門亦成為社會福利的主要供給者且第三部門與公部門之間經常形成公私協力的社會夥伴關係。. ‧. 然而，一方面，由於商業部門基於市場法則的支配而面臨市場失靈(market. y. Nat. io. sit. failure)的狀況；另一方面，L. M. Salamon 指出第三部門則受到包括對於政府補. n. al. er. 助款與私人捐款的依賴性以及由於欠缺誘因機制而無法吸引大量的專業人員，且. Ch. i Un. v. 志工運用又缺乏穩定性，使得服務品質遭受質疑等，這些先天上的結構性限制致. engchi. 使第三部門組織面臨志願失靈(voluntary failure)的困境，這意味著傳統部門分立的概念無法真正解決歐美國家的福利國家危機(引自鄭勝分，2007：66、74)。為滿足日趨龐雜的社會需求、進一步推動福利國改革，過往部門之間明確的界線逐漸被打破且功能趨向混合，特別是第三部門與商業部門的融合，因而形成社會企業(social enterprise)此一新興的混合型態組織，而這種結合企業經營效率與公益功能、具有光譜連續性特徵的組織亦被視為是第四部門(OECD, 1999；Ott, 引自陳金貴，2002：39；鄭勝分，2007)。大體言之，位處大西洋兩岸的美國與歐陸多數國家均有社會企業此一新興組織場域的誕生且發展初期皆構建於不同的第三部門傳統之中，故可將社會企業視 1.

(14) 為是社會部門的改革運動，亦即從福利國到福利社會的發展趨勢中，社會企業扮演核心角色(Defourny & Nyssens, 2010；Dees & Elias, Pestoff, 引自鄭勝分，2007： 67)，第三部門組織在社會企業化的過程中，無論是其結構、價值、偏好以及目標均有明顯的轉變，而這些變革包括組織從明顯的非營利性質到營利與非營利性的混合；從專注於社會使命到追求雙重底線(即兼顧社會與經濟目標)(Emerson & Twersky, quoted in Dart, 2004：415)；從傳統認知上的非營利服務到運用具有創業性和企業性的計畫，以及商業設計的工具和概念；最後，組織的財源管道則從仰賴捐款、會費、政府補助到逐漸關注收益創造以及將盈餘用於投資上(Dart, 2004)。然而，除了社會部門的再造運動外，就商業部門而言，社會企業則係指一種基於. 治政永續發展與企業精神之全新的企業典範變革(Social大 Enterprise Alliance, 引自鄭勝立分，2007：67)。 ‧ 國. 學. 台灣社會企業興起的脈絡主要與非營利組織之間資源的競爭以及政府於某. ‧. 些社會福利領域的政策誘因有關。一方面，約自 1990 年代初期以降，我國面臨. sit. y. Nat. 劇烈的社會變遷、政治開放、日益繁複的社會問題和社會需求，非營利組織為因. io. er. 應前述現象，不僅在數量上快速增長，組織類型與服務內容更是多元化，然由於多數的非營利組織高度仰賴私人捐款與政府補助，且在外在財務資源並無同步增. al. n. iv n C 長甚至是縮減的情況下，組織間資源的競逐日趨明顯；另一方面，政府為解決日 hengchi U 漸惡化的社會問題，如失業，所提出之諸多政策方案則往往試圖將非營利組織納. 為協助者，於此，非營利組織為尋求其財務自主性且在某些公共政策與立法的誘導下因而開始從事社會企業的運作(官有垣，2007；林怡君，2007)。若就社會企業組織的發展類型觀之，我國公部門對於社會企業的育成發展，主要是從勞政單位為紓緩失業現象、促進社區經濟發展而訂定與身心障礙者庇護工場有關的政策立法以及推行經濟型〈多元就業開發方案〉1所肇始(陳淑娟、吳. 〈多元就業開發方案〉為勞委會參考歐盟第三系統「社會經濟」舒緩失業問題的做法而自 2002 年起所開辦的就業服務政策，是一種民間團體與公部門合作以促進就業的夥伴關係，可分為經濟型與社會型計畫。其中，經濟型計畫為由非營利民間團體依據地方發展特性，提出具有財務收入機制，如使用者付費、販售產品或服務等，以及產業發展前景的計畫，而政府推介進用失業者並 2 1.

(15) 佳霖，2014)，換言之，工作整合型社會企業(work integration social enterprises, WISEs)與地方社區發展型社會企業(local community development organizations) 成為我國政府最初主要所欲扶植的社會企業類型。惟就身心障礙就業領域而言，目前僅有台北市政府勞政單位提出具體辦法，協助身心障礙社會福利組織(以下簡稱身心障礙組織)創建或協助庇護工場轉型為社會企業，而此舉使得台北市部分身心障礙組織同時兼有庇護工場與工作整合型社會企業兩種組織形式。由此觀之，公部門之相關作為確實是促成我國社會企業發展的主要支持動力，其實質助力包括協助銷售物品和服務、政治人物協助促銷產品、方案委託與公設民營、人力補貼支援、土地與建物的特許權等，特別是後三者協助非營利組織在. 治政經營社會事業上避開市場競爭並在部分商業領域享有某些有利條款，從而讓組織大立順利實踐其使命並滿足了不同的社會需求，如中高齡失業者的就業問題、老人照 ‧ 國. 學. 顧、身心障礙者的復健以及訓練和就業等；然而，我國公部門的作為亦可能妨礙. ‧. 社會企業的創建與運作，相關的阻力包括社會企業可能僅是扮演補充政府的殘補. sit. y. Nat. 性角色(如彌補政府不足的就業服務)、非營利組織高度依賴政府經費、組織付給. io. 場的模糊定位(Kuan & Wang, 2010；官有垣，2012)。. al. er. 政府相關費用的負擔，如公設民營的回饋金，以及政府法令的不明確，如庇護工. n. iv n C 質言之，欲了解我國社會企業的興起與演化即不可忽略社會企業與其所處的 hengchi U. 社會政治脈絡之探討，而新制度主義(new institutionalism)改善了組織理論中的新古典經濟學與組織社會學之理論缺失2，強調連結組織與制度(公共政策)之間的關係，主張社會企業一方面是基於法律架構賦予其正當性而運作；另一方面，也受依績效至多補助人事經費三年且要求組織拓展地方產業，此舉能為失業者創造在地就業機會、擴大雇用失業者或提供失業者就業管道，由於提案組織在肩負社會使命下從事營利行為且被期待於補助結束後仍能持續經營，因而與社會企業的運作相仿，被視為是我國社會企業支持政策系統的濫觴(林怡君，2008；林萬億，2012；官有垣，2012；鄭勝分、劉育欣，2013)；此外，勞委會職訓局於 2011 年所成立的「社會經濟推動辦公室」，其政策方向即開始聚焦在協助參與多元就業開發方案經濟型計畫的組織轉型為社會企業，希望透過經常門補助以彌補社會企業的產能，減少資源依賴情況(林三貴，引自鄭勝分、劉育欣，2013：32)。 2 以組織理論中的新古典經濟學與組織社會學作為分析制度與組織的理論視角，其理論缺失在於，一則由於主張脈絡環境的壓力是個偶然(contingency)，故組織對環境不具影響力，且主要關注的是市場環境和技術；其次，在契約觀點下，組織中行動者的行為僅是策略性的而削弱了行動者的主體性(Laville et al., 2006：273、275)。 3.

(16) 到政府相關政策誘因的影響，換言之，政府不僅作為許多非營利組織之最大的資助者，同時也是提供法律(令)之最重要的制度行動者(Guo, quoted in Kuan & Wang, 2010：5；Laville, Lemaitre, & Nyssens, 2006；鄭勝分，2009)。而歷史制度主義(historical institutionalism)作為新制度論中的其中一個學派，一方面主張欲探討制度變遷的原因、過程與結果則須詳細說明歷史事件發生的時間序列以有系統地探討社會因果關係，同時也強調歷史偶發性(contingencies of history)與非預期性後果(unintended consequences)的重要性；另一方面則認為行動者、組織與制度之間的互動並非單向線性的關係，三者會在不同的時空環境下交互作用，並從其所形成歷史過程意圖與非意圖因素的影響中，尋找影響行動者與. 治政制度變遷的原因(Hall & Taylor, 1996；Thelen & Steinmo, 大引自胡婉玲，2001：89-90；立邱瑜瑾、林青，2012)。據此，歷史制度論的觀點能避免過度強調歷史與制度的 ‧ 國. 學. 制約作用並保留行動者於歷史過程中的能動性，也為探討制度為何以及如何產生. ‧. 變遷提供了一個適切的理論架構，從而能掌握制度變遷的整體、動態性過程。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(17) 第二節研究目的與問題意識經由前述的討論可知，組織(社會企業)並非出現在一個真空的環境，而是一種社會建構，特別是與組織所處的制度環境有密切關係(官有垣、王湧泉，2000)，台灣身心障礙領域工作整合型社會企業的興起亦復如此。進一步而論，Chiu 與 Wong(2010)以 Gosta Esping-Andersen 福利國家體制(regime)理論3為基礎並選取五國社會企業之發展進行比較分析，渠等發現福利國家體制決定了未來社會政策的改革發展，而福利改革導致了國家、市場、家庭中三重資源的重分配，進而開啟了社會企業部門浮現與成長的制度性環境，易言之，社會企業的興起乃鑲嵌於福. 政治大以我國為例，民主化與財政的緊縮是促成台灣過去二十年福利改革的主要動立. 利改革脈絡之中。. ‧ 國. 學. 力4(Chiu & Wong, 2010)，進一步而言，與社會企業發展有關的福利改革主要集中於弱勢者就業促進以及社區產業經濟兩大領域，在此種特殊制度脈絡的影響下，. ‧. 我國工作整合型與地方社區發展型社會企業之發展可謂見證了台灣各階段與弱. sit. y. Nat. 勢者福利(特別是身心障礙者庇護工場)、社區發展有關的社會福利改革。然而，. n. al. er. io. 由於 Chiu 和 Wong 的研究乃是針對社會企業的發展進行跨國的比較分析，故未. i Un. v. 能深入了解我國某一類型社會企業其所鑲嵌的福利改革脈絡之特殊性；再者，渠. Ch. engchi. Gosta Esping-Andersen 於 1990 年所著的《福利資本主義的三個世界(The three worlds of welfare capitalism)》，依去商品化(de-commodification)與階層化(stratification)兩個主要面向，將福利國家體制劃分為三種類型，包括(1)自由主義(liberal)體制：特徵是重視市場運作邏輯，政府有效地控制社會權(social rights)的範圍，故此體制的去商品化效果最低，並樹立了階層化的秩序；(2)保守統合主義(conservative-corporatist)體制：社會權僅是經濟、階級與地位的附屬品、主張維持傳統家庭關係，國家只在家庭失功能時才介入，因而，此類體制的階層化程度最高，去商品化效果則在三種體制類型中居次；(3)社會民主(social democratic)體制：普及的社會權並強調充分就業與所得保障同樣重要、家庭照顧成本社會化，為追求最高程度平等的福利國家體制，故其去商品化效果最高而階層化程度最低(引自黃源協、蕭文高，2012：101-103)。 4 從福利國家體制的觀點來看，Chiu 與 Wong(2010)認為台灣可以從西方福利國家(自由主義)體制的觀點加以延伸解釋。然而，許多學者主張福利體制不應僅有三種，Holliday 以「生產型福利國家」來指稱東亞地區國家(包含台灣、新加坡)的特性，亦即東亞諸國採取生產導向，主張經濟成長將使整體社會受惠，故經濟、工業政策優先於社會政策的公共政策論述便成為主流，社會政策乃作為促進經濟成長的政策工具之一(引自黃源協、蕭文高，2012：104)；李易駿、古允文(2003) 則稱東亞國家福利體制為「發展型」，並進一步歸納出東亞發展型福利體制的特性，包括：(1)高社會投資、低社會安全支出；(2)提倡既有秩序，即強調個人與家庭福利責任；(3)性別差別待遇、福利階層，以及未普及的年金涵蓋率；(4)去商品化效果最低、階層化程度最高。 5 3.

(18) 等也因過度強調制度脈絡的影響力而帶有結構決定論的傾向，從而低估了社會企業家以及組織本身的能動性。質言之，我國身心障礙者庇護工場的發展與身障福利相關的政策立法息息相關，而此領域中工作整合型社會企業之萌生又與庇護工場的演化變遷具有相當程度的關聯；此外，為改善前揭研究的缺失，除須留意組織與政策立法所處之社會、政治、經濟脈絡環境外，亦不可忽略組織及其行動者在政策過程中的形塑作用以及重大突發事件的發生。據此，本研究即欲爬梳整理與身心障礙組織從設立經營庇護工場到創建或協助庇護工場轉型為工作整合型社會企業有關之特殊的福利改革脈絡，並探討組織. 治政場域中相關行動者與制度的交互作用，如何形塑身心障礙領域庇護工場與 WISE 大立之制度變遷軌跡，從而了解北市身障領域 WISE 興起的歷史脈絡與現狀樣貌，以 ‧ 國. 學. 及未來可能的發展方向。而歷史制度主義的研究議題主要即在探究制度為何以及. ‧. 如何產生變遷，其理論觀點一方面主張制度發展會受到歷史的制約、具有路徑依. sit. y. Nat. 賴效果，並注重非預期要素與突發重大事件所帶來的非預期性結果，因而強調須. io. er. 詳加了解制度變遷的歷史過程；另一方面則認為行動者在有限理性下仍具算計能力，行動者會在關鍵時刻選擇特定政策方案，促成制度變遷，因此，也必須探討. al. n. iv n C 組織與制度(政策立法)之間的互動關係。由此可知，此論與本研究的契合度相當 hengchi U 高，繼而，結合歷史制度論觀點且基於上述研究目的，本文所欲探討的問題如下：一、促成台北市身心障礙組織從設立庇護工場到轉型或創建工作整合型社會企業的社會福利改革脈絡為何？二、除福利制度變革外，尚有哪些促成 WISEs 育成發展的外在動因與內在動因？三、身障領域 WISEs 發展的關鍵時刻以及行動者於關鍵時刻的策略選擇為何？庇護工場轉型為 WISEs 的制度變遷過程是否存在路徑依賴現象？四、WISEs 的運作於現階段面臨了那些挑戰，又此類型社會企業未來的發展前景如何？適切的發展方向為何？. 6.

(19) 第三節研究方法關於研究方法的選取，任何一種研究方法皆不具有絕對的優先性，而是必須先有清楚的研究發問後，才會曉得倘若要回答研究問題則應該要選擇何種方法、蒐集那些資料最為適切，但是方法的選擇亦受到研究倫理、個人特質、資源等內外在條件的限制(畢恆達，2010：89-93)。根據本研究之目的與發問，乃欲以歷史制度主義的理論觀點探討身心障礙組織從成立庇護工場到近年將庇護工場進行轉型或創設工作整合型社會企業而與庇護工場並存此一動態的組織變遷過程，將研究焦點置於組織發展過程所鑲嵌的福利改革脈絡，並針對代表性組織個案的主. 政治大動因、關鍵時刻、路徑依賴現象，以及台北市身障領域 WISEs 目前所面臨的運立要負責人(或熟知組織運作之人士)進行深入訪談以了解制度場域變遷的內外生. ‧ 國. 學. 作挑戰與未來展望。而質性研究法的原則包括強調事實的整體性與本質、重視事務的動態歷程、細緻地探討人事物之間錯綜複雜的互動關係等(簡春安、鄒平儀，. ‧. 2004：149-150)，故相當適合作為本研究議題的研究取向，進一步而言，則運用. sit. n. al. er. io. 壹、文獻分析法. y. Nat. 文獻法以及深度訪談法以探討身心障礙組織發展的動態歷程。. Ch. i Un. v. 文獻分析法為一種多利用次級資料，強調從歷史資料中發掘事實與證據的研. engchi. 究方法，其適合於縱斷面的分析且有助於研究者了解過去、洞察現況以及預測未來的發展趨勢，以便替大規模的社會調查作準備(葉至誠、葉立誠，1999)。而本研究的文獻資料來源包括與本研究相關之專書、期刊、論文、大眾傳播媒介(如報章雜誌)、官方文獻資料、政策法規(如〈殘障福利法〉及其後續之修訂、〈身心障礙者庇護工場設立及獎助辦法〉、社會福利民營化之相關政策辦法等)；此外，也使用網際網路獲取研究所需資料。接著，將所蒐集而來的資料進行檢視、分類和歸納並加以分析、研判，以有系統地呈現台北市身心障礙組織從最初僅設立庇護工場到目前同時兼有庇護工場與工作整合型社會企業此種制度發展歷程所處之福利改革歷史脈絡。 7.

(20) 貳、深度訪談法(in-depth interview) 深度訪談是在一個有目的、問題導向的談話中進行有效的溝通與說明，為質性研究最重要的資料來源，而其目的在於透過質性訪談，研究者才可能進入受訪者的觀點世界裡以發掘無法直接觀察到的事件以及受訪者對於各種事件所賦予的意義和看法(簡春安、鄒平儀，2004)。而本研究的目的之一，係以歷史制度論途徑探究組織場域中的相關行動者與制度脈絡的交互作用，如何形塑台北市部分身心障礙組織─從初始僅經營庇護工場到目前庇護工場與社會企業兩種制度並立之組織場域變遷軌跡，並探討台北市/我國工作整合型社會企業未來可能的發. 政治大制度脈絡外，藉著深度訪談的方式，探討受訪者於組織發展過程中的反應與行動立. 展方向與挑戰，故除了梳理與我國庇護工場和 WISEs 有關的福利改革此一鉅觀. ‧ 國. 學. 以避免落入結構決定論的困境。. 關於研究對象(樣本)的選取，吾人採取立意抽樣(purposive sampling)5，而為. ‧. 使本研究順利進行，就組織個案的選樣標準而言，研究者透過文獻資料的檢閱，. sit. y. Nat. 找出目前或曾經接受台北市公部門補助而籌設工作整合型社會企業的身心障礙. n. al. er. io. 組織。根據台北市政府勞動局的資料，為鼓勵身心障礙組織創辦社會企業，該市. i Un. v. 勞動局於 2011~2013 年期間，共資助了 7 個具備社會企業精神的方案，包含財團. Ch. engchi. 法人台北市私立勝利身心障礙潛能發展中心的「全家便利商店台大二活店」、綠天使社會企業股份有限公司之「綠天使二手衣著專賣店」、由愛盲基金會所成立的黑暗對話社會企業股份有限公司之「黑暗對話領導力工作坊培訓計畫」、財團法人喜憨兒社會福利基金會台北分事務所於民生社區所執行之「喜憨兒烘焙餐廳」以及「喜憨兒麵膳坊」、財團法人陽光社會福利基金會之「陽光汽車美容連鎖店發展計畫」、社團法人台北市康復之友協會辦理「康友清潔勞務服務中心」計畫(吳明珠、鄭勝分，2012；鄭勝分、劉育欣，2013)，據此，研究者將對前述組織個研究者依據自身的研究目的以及對母全體的了解來選取資訊豐富的樣本作深度研究，而這種由研究者主觀認定選取的樣本，稱為「判斷性樣本(judged sampling)」，此種抽樣方式的效率較高但易產生選擇性判斷的錯誤，為避免此種偏誤則必須選擇具代表性的樣本；此外，由於此一抽樣過程為非隨機抽樣，研究者可以不考慮抽樣大小(簡春安、鄒平儀，2004)。 8 5.

(21) 案或母機構之主管或資深人員進行深度訪談，而選取的標準在於受訪對象須熟稔組織發展歷程與內部運作；又政府作為重要的制度行動者，為了解公部門於身心障礙組織領域的制度性做法，研究者亦將與台北市勞政單位相關人員進行訪談。在研究過程中，為恪守研究倫理，吾人透過編碼的方式將受訪者予以匿名處理，受訪對象基本資料整理表如附錄一。訪談大綱與邀請函如附錄二、三、四。 M. Q. Patton 依據研究者對於訪談結構的控制程度，將深度訪談的種類分成非正式會話式訪談(informal conversational interview)、導引式訪談(interview guide)、標準化開放式訪談(standardized opened interview)三種，或依序可稱為「非結構型」、「半結構型」以及「結構型」，其中，本研究將採取半結構式會談，亦. 治政即針對訪談所涵蓋的主題事先準備問題大綱，於實際訪談時，依當時的情境決定大立問題的次序和詳細的字句，因而此種會談方式能維持訪談時的會話性，也能適合 ‧ 國. 學. 當時的訪談情境氣氛，讓受訪者能夠暢所欲言，並有助於研究者進行系統性整理. ‧. 以呈現出較有邏輯性的訪談結果(引自簡春安、鄒平儀，2004：165-166)。此外，. sit. y. Nat. 在訪談過程中，經徵得受訪者的同意後，除了文字紀錄外亦輔以錄音，並於訪談. io. er. 結束後，將錄音檔整理成逐字稿以期讓訪談內容的紀錄得以完整。接著，依循本研究目的和問題意識，且在特定理論觀點的指引下，將訪談內容加以歸類、分析. n. al. ni Ch 詮釋，以呈現出本次研究的發現與成果。 U engchi. 9. v.

(22) 第四節研究範圍與限制壹、研究範圍本研究探討的焦點即以歷史制度主義析論台北市身心障礙領域工作整合型社會企業此一組織場域的制度變遷歷程，又因其萌生與庇護工場組織的發展有一定關聯，故研究時間範圍至少必須溯及身心障礙組織設立庇護工場所鑲嵌的時序脈絡；若就抽樣的地理範圍與組織性質而言，目前身心障礙領域工作整合型社會企業多集中於台北市且多由非營利組織所成立，故樣本的選取僅以台北市地區之非營利身心障礙組織為限；此外，由於制度變遷為一長時、連貫性的過程，為對. 政治大. 組織的演變歷程有較完整的掌握，因此，在訪談對象的選取上則以熟悉組織運作. 立. 的主要幹部、資深人員為主。. ‧ 國. 學. 貳、研究限制. ‧. 本研究囿於人力、時間、資源、研究工具、研究者語言能力等主客觀因素而. sit. y. Nat. 有以下研究限制：. io. er. 首先，在文獻探討的部分，由於有關「非營利組織」以及「社會企業」之文獻甚多，且僅檢閱中、英文文獻；此外，也因歷史制度主義的理論觀點相當繁複，. al. n. iv n C 不同學者所提出的理論概念不盡相同，因而本研究於文獻探討過程中難免有疏漏 hengchi U 不足之處。其次，就研究方法的選取而言，本研究以文獻分析法以及立意取樣的方式選擇合適的樣本進行質性訪談，前者所蒐集而來的文獻資料可能面臨準確性、全面性與客觀性之困境，至於後者，儘管研究者選擇我國具代表性的組織樣本，但仍因訪談的組織人員固定有限，故較不具外在效度而不宜過度推論。. 10.

(23) 第二章文獻探討第一節從第三部門到社會企業壹、第三部門(the third sector)6 社會企業之興起與第三部門的發展息息相關，許多社會企業的前身即為非營利組織，據此，從第三部門組織場域的發展歷程來探討社會企業的萌生有其必要性。我國第三部門與社會企業的發展，無論是在學理上或實務上，皆或多或少，分別受到美國與歐洲第三部門發展脈絡的影響，然實則美國與歐洲有關第三部門的觀點因各自不同的脈絡環境而有所差異。因此，在探討社會企業相關概念之前，. 治政先分別簡要地回顧第三部門於美國、歐洲以及台灣的發展脈絡。大立一、美國脈絡：第三部門即非營利組織/部門 ‧ 國. 學. 第三部門在美國的發展脈絡下，普遍被稱為非營利部門或非營利組織，具備. ‧. 正式(formal)、私人性(private)、不分配盈餘(non-profit-distributing)、自我治理. sit. y. Nat. (self-governing)、志願性(voluntary)等五項特性(Salamon & Anheier, 1992)，而張英. io. er. 陣(2011：469)指出，美國使用「非營利組織」此一名稱受到經濟學及美國稅法影響甚大。從古典經濟學的市場/政府失靈理論觀察，一方面，Hansmann 指出在市. al. n. iv n C 場失靈，即資訊不對稱(information asymmetry)的情況下，會導致生產者與消費者 he ngchi U 之間契約失效的問題；另一方面，政府為修正市場失靈所提供的公共財貨與服務亦可能產生新的無效率(引自王仕圖、官有垣、李宜興，2011：19-21)，而非營利組織由於兼具市場的效率、彈性，以及公部門的公平性、可預測性，同時又可避免追求利潤極大化與行政科層僵化的內在缺失(Seibel & Anheier, 引自馮俊傑， 2003：24)，因而受到消費者的信賴，且被視為是解決市場與政府失靈的良方。惟傳統的非營利組織以公共利益為使命，獲利與否並非主要考量且較缺乏經. 第三部門意指一個民主社會中，在政府與私人企業以外的所有民間社會組織和結社，一則由於其獨立於政府之外，經常在公共議題上表達其訴求，形成一股牽制政府的力量而被稱為非政府組織(non-government organization, NGO)；此外，若相較於私人營利企業，則因其非營利性質而又可謂為非營利組織(non-profit organization, NPO)(蕭新煌，2011)。 11 6.

(24) 營管理的專業知能，其財源往往仰賴私人捐贈以及政府補助款，此即意味著一旦政府補助或慈善捐款額度衰退，非營利組織則將面臨存亡危機，為此，許多非營利組織開始引進商業機制以降低對於外來財源的依賴，甚至尋求自給自足以求組織的永續經營。二、歐洲脈絡：社會經濟(social economy) 自 1990 年以來，美國 Johns Hopkins 大學針對非營利部門從事數次跨國性比較研究，儘管確立了非營利部門的重要性，然而，由於美國對於第三部門的定義上較為侷限，強調不分配盈餘的特性，故相關的研究計畫排除了傳統歐洲遺緒下的第三部門組織，包括合作社與互助會社等可將部分利潤分配予會員的組織，此. 治政乃意味著，若一味地將美國的標準套用在歐洲第三部門的發展脈絡，將無法窺見大立歐洲第三部門發展的全貌(Evers & Laville, 2004)。 ‧ 國. 學. 事實上，歐洲的第三部門經常等同於社會經濟。社會經濟一詞源自 19 世紀. ‧. 初期的法國，其意謂一種透過經濟活動追求實踐民主的方式，且不僅由非營利部. sit. y. Nat. 門提供生產財貨與服務，若私人企業為了社會目的，在股東同意下，也可以從事. io. er. 類似的活動(Defourny & Nyssens, 2010；OECD, 2003：298-299)；另外，根據歐盟(European Union, UN)的定義，社會經濟指涉了四種不同的創業和組織形式，. al. n. iv n C 包括合作社(cooperatives)、互助會社(mutual societies)、協會(associations)、基 h e n g caid hi U 金會(foundations)，簡稱 CMAF，它們來自公民社會，基於各種不同團結形式的集體行動而構成一個廣泛的光譜(Westlund, 2003；Evers & Laville, 2004)。由此觀之，歐洲第三部門的組織範疇較美國廣泛，且與美國脈絡不同的是，社會經濟組織的特點在於擁有民主化的決策程序(即一會員、一選票)、服務會員、有限度的分配盈餘予會員等(蔡依倫，2010)，另則長久以來，與政府、公共政策及相關行動者之間建立起相當深厚的合作夥伴關係，如扮演提供公共福利的角色。因此，不同於將第三部門視為是政府和市場以外的獨立部門之觀點，歐洲的第三部門與其他部門(私部門、公部門、非正式部門)之間的界線並不明確，第三部門. 12.

(25) 為鑲嵌在由其他三部門所組成的福利三角(the welfare triangle)關係的中介場域 (intermediate area)(如圖 2.1)(Evers, 1995；Evers & Laville, 2004)。圖 2.1 福利三角. 資料來源：譯自 Evers & Laville(2004：15) 大體而言，歐洲的第三部門即強調開放、混合的、多元以及中介的特性，其. 政治大度以及福利政治的法定架構之中，因而被視為是福利多元主義或福利混合經濟立. 發展與福利體制的歷史有關，是一種社會與政治的鑲嵌，乃鑲嵌在政治行動、制. ‧ 國. 學. (the mixed economy of welfare)的一部分(Evers & Laville, 2004)。三、我國非營利組織之發展. ‧. 台灣於 1970 年代以前，由於社會風氣保守、黨國威權體制，以及戒嚴等多. sit. y. Nat. 重因素的影響，民間非營利性質的結社往往受到壓抑，多數的非營利組織僅是作. n. al. er. io. 為執行政府意志的代理人，如從事政令宣導、代表政府表達對弱勢者的關懷等；. i Un. v. 抑或是地方仕紳慈善行為的延伸(蕭新煌、孫志慧，2000)。然自 1970 年代末期. Ch. engchi. 以降，由於受到 Salamon 所謂全球性的「結社革命(association revolution)」風潮之引領、國內經濟起飛、新興中產階級的出現、兩岸對峙情勢趨緩、追求民主化的社會運動，而 1987 年解嚴更可謂是台灣第三部門發展的重要分水嶺，這些因素促成台灣「社會力」的解放，許多倡導、抗爭型社會運動紛紛崛起且各類型非營利組織蓬勃發展，故 1980 年代被視為是台灣民間社會第三部門發展的黃金時代(蕭新煌，2011；蕭新煌、孫志慧，2000；顧忠華，1999)。 1990 年代，隨著台灣民主體制的確立，許多社會運動團體逐漸「機構化」，轉型為正式的非營利組織，以身心障礙組織場域而言，陳小紅指出某些較大型的財團法人基金會如喜憨兒基金會、陽光基金會等，除了成為合法組織外，也逐漸 13.

(26) 開始在台灣各縣市成立分事務所而出現連鎖化的現象，進而成為日後庇護工場發展的基礎(引自蔡依倫，2010：88、94)。此外，民間社區大學在各地紛紛設立，部分非營利組織也邁向國際化等，總之，大體上，我國第三部門自 1990 年代以來的發展有趨向多元、成熟穩定的態勢，惟規模普遍甚小且財源主要依賴募款(陳定銘，2006；顧忠華，1999)。觀察非營利組織類型7的發展，蕭新煌(2004)將台灣自 1990 年代以後的非營利組織分成兩類，一是以抗爭型社會運動為策略，並以社會改革為其目標的「倡導型」非營利組織，如勞工、環保組織；另一則是以慈善、社會福利的提供與輸送為策略，而以改善弱勢族群生活、要求政府社會福利改革為目標的「服務型」. 治政非營利組織，如喜憨兒基金會、陽光社福基金會等身心障礙組織即屬於服務型非大立營利組織，且這類服務型 NPOs 的數量遠多於前者。 ‧ 國. 學. 事實上，前述兩類組織與國家、市場之間的關係有相當大的差異，以服務型. ‧. 組織而言，約自 1980 年代以來，台灣受到西方福利多元主義思潮、國內社會福. sit. y. Nat. 利服務需求增長而政府供給量不足的影響，社會福利服務的輸送逐漸透過公設民. io. er. 營、契約委外、方案委託等方式，委由民間組織來執行，質言之，服務型組織自公部門獲取資源，並與之建立起合作夥伴關係，故有別於倡導型組織與公部門之. n. al. ni Ch 間的緊張關係(官有垣、杜承嶸，2011)。 U engchi. v. 貳、社會企業的浮現 Kerlin(2006)指出，約自 1980 年代開始，美國與歐洲的第三部門組織不約而同地轉型為社會企業以求解決財政與服務品質雙重危機，惟美國與歐洲的社會企業仍因其環境脈絡、第三部門的傳統等差異而有不同的發展面貌。一、美國脈絡在美國，關於社會創業精神和社會企業的討論最早主要聚焦第三部門的改革. 若就法律定位而言，則我國可依〈民法〉、〈人民團體法〉等法規，將非營利組織概分為「社團法人」與「財團法人」兩大類，前者為以會員為基礎的協會或社團組織(associations)；後者則是以基金組合為基礎，從事公益慈善事業的基金會(foundations)(官有垣，2012)。 14 7.

(27) 運動，即非營利組織運用商業活動以支持組織使命的實踐(Dees & Ellis, 引自鄭勝分，2007：67；Defourny & Nyssens, 2010)。Salamon 指出，自 1970 年代末期以降，由於經濟景氣衰退、財政赤字導致福利緊縮以及聯邦經費的大幅刪減 (quoted in Defourny & Nyssens, 2010：38)，為了填補外在財務資源的龐大缺口，非營利組織在大型基金會的協助下開始擴張其商業活動，透過銷售與組織本身使命無直接關聯的財貨或服務以維持組織運作、實踐其社會使命(Defourny & Nyssens, 2010；Kerlin, 2006)，而 Dees 與 Anderson 稱此一有關社會創業精神或社會企業的思想學派為「賺取所得學派(earned income school of thought)」(quoted in Defourny & Nyssens, 2010：40)。. 治政另一個於美國盛行的思想學派則是基於一項更為廣泛的創業精神的視角，大立 Dees 與 Anderson 將其歸類為「社會創新學派(social innovation school of thought)」 ‧ 國. 學. (quoted in Defourny & Nyssens, 2010：38)。社會創新(social innovation)意指非營. ‧. 利組織導入企業創新理念、尋求並採用新興服務而能同時有益於消費者與生產者，. sit. y. Nat. 一方面因應非營利組織所面臨的服務品質危機以解決社經問題並增進個人和社. io. er. 區的福祉，另一方面則調整非營利組織的體質，提升組織經營管理能力(鄭勝分，. al. 2007；OECD, 2003：299)。進一步言之，社會創新的核心在於強調社會企業家. n. iv n C (social entrepreneurs)與社會企業精神(social h e n g centrepreneurship)的重要性，社會企業 hi U 家至少在服務、服務品質、生產方法、組織形式、發掘新市場等其中一個領域，引領了社會創新並承擔財務風險，因而被視為是變遷的推動者；社會創業精神則對於「成果」與「社會影響」問題的重視，更甚於賺取了多少「所得」(Defourny & Nyssens, 2010；Young, quoted in Defourny & Nyssens, 2006：4)。總言之，社會企業與社會創業精神概念在美國的發展呈現出多元面貌，一方面，非營利組織為填補財政缺口而從事以使命為導向的商業活動，其核心策略為「非營利創業(enterprising nonprofits)」，即創設具有創業精神的非營利組織；另一方面，這些概念亦存在於其他公私部門之中，例如企業部門開始重視企業社會. 15.

(28) 責任8(Corporate Social Responsibility, CSR)的實踐(Defourny & Nyssens, 2010；鄭勝分，2007；鄭勝分、王致雅，2010)。其中，關於「非營利創業」，為了避免非營利組織在市場化過程中可能面臨到營運、文化層面，更為甚者，恐危及組織的社會使命等問題，Dees(2000)依據主要利益關係人與非營利組織的關係，提出「社會企業光譜(the social enterprise spectrum)」，主張僅極少數的社會企業可以完全仰賴慈善捐助或完全市場化，絕大多數為兼具慈善與商業兩種目標、呈現交叉補貼狀態的混合型社會企業。二、歐洲脈絡與 EMES9研究網絡的社會企業模式大體上，歐洲關於社會企業和社會創業精神等概念的萌生、演變與探討乃植. 治政基於社會經濟的傳統(Defourny & Nyssens, 2010)。1970 大年代末期至 1980 年代初立期，許多歐洲國家持續存在結構性失業以及某些弱勢團體遭受社會排除等現象， ‧ 國. 學. 是以於 1980 年代，公民社會中的行動者在缺乏公共支持的情況下，首先從社會. ‧. 與經濟角度，透過生產性活動以促進受排除的團體重新整合到工作與社會之中，. io. er. 2006；Defourny & Nyssens, 2010；Laville et al., 2006)。. sit. y. Nat. 因而扮演了社會企業的開創先鋒角色，且有益於公共政策的開展(Borzaga & Loss,. 然而，實則某些社會企業的創建乃反映出第三部門與公部門之間的緊密合作. al. n. iv n C 關係，舉例而言，具有俾斯麥體制(Bismarckian)傳統的國家，如德國、法國、比 hengchi U 利時等，此類國家中的非營利組織主要受到公部門的規範與財源挹注而扮演提供社會服務的重要角色(Salamon et al., quoted in Defourny & Nyssens, 2010：34)。約於 1980 至 1990 年代初期，政府為因應整體社會發展之困境，陸續提出以將失業者整合入勞動市場為目標的政策，如「第二勞動市場方案10」、職業訓練計畫，用以取代傳統以現金給付為主的被動勞動市場政策(Defourny & Nyssens, 2010；主要有兩種方式，包含扮演資金贊助者角色的企業慈善(corporate philanthropy)、兼具贊助及執行者角色的企業型基金會(corporate foundations)(Wymer & Samu, 引自鄭勝分，2007：88)。 9 EMES 乃法文“Emergence des Enterprises Sociales en Europe”的縮寫，亦即由此一網絡組織自 1996 年至 2000 年期間推動有關社會企業之大型研究計劃的法文名稱(Defourny & Nyssens, 2010)。 10 介於就業政策與社會政策的「第二勞動市場方案(second labour market programme)」，其提供中介形式的就業服務，試圖鼓勵創造出可以滿足社會需求的新興工作，以作為同時替失業者創造工作並抑制大量社會支出的政策手段(Laville et al., 2006：281)。 16 8.

(29) Laville et al., 2006)。在國家與非營利組織持續合作提供社會服務的脈絡下，政府極為仰賴第三部門組織來落實此類政策，對後者而言，執行這類公共計畫則促使組織朝向更具生產力和創業動能的趨勢來發展(Defourny & Nyssens, 2010)，因而有益於社會企業的孕育。簡言之，歐陸諸國在面對前述社會經濟脈絡時的因應方式，會隨著不同歐洲模式的特殊性而有所差異，且事實上社會企業不同型態的創建方式可共存於同一國家(Defourny et al., Spear et al., Nyssens, quoted in Defourny & Nyssens, 2010：34；Laville et al., 2006)。若從學術研究途徑觀之，則歐洲有關社會企業的研究主要可分為兩大流派，其一為強調社會企業精神(social entrepreneurship)動力的思想學派，著重私有部門. 治政試圖擴大其生產活動的社會影響力並強調社會企業家以創新方法來滿足社會需大立求(Grenier, Nicholls, quoted in Defourny & Nyssens, 2006：4-5)，此一學派類似於 ‧ 國. 學. 美國之「社會創新學派」；另一個學派─EMES 歐洲研究網絡(EMES European. ‧. research network)則認為社會企業此一概念僅適用於包括社會經濟組織在內之第. sit. y. Nat. 三部門組織(Defourny & Nyssens, 2006)，Defourny(2001)即主張社會企業乃位於非. io. er. 營利組織與合作社之交叉點(crossroad)(如圖 2.2)。. 圖 2.2 社會企業：位於非營利組織與合作社之交叉點. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 資料來源：Defourny, 引自鄭勝分(2008：201) Defourny 與 Nyssens(2006)指出，相較於傳統的非營利組織和合作社，社會企業一方面比傳統非營利組織更重視與持續性經濟活動相關的經濟風險；另一方面，社會企業又比傳統合作社更注重整體社會的利益以及強調一般性利益面向； 17.

(30) 再者，社會企業結合了不同類型的利益關係人而有別於傳統合作社為單一利益關係人的組織(Defourny & Nyssens, 2006)。關於社會企業的特性與內涵，EMES 研究網絡以經濟與企業面向(economic and entrepreneurial dimensions)以及社會面向(social dimensions)，共九個指標加以描繪，前者包括持續性的經濟活動、高經濟風險、需聘有最低數量的敘薪員工、高度自主性；後者則包括有一明確目標為造福社會(區)、由公民團體所創設、決策權的分配非基於持股多寡11、民主參與的本質12、有限度的利潤分配(Defourny, 2001：16-18)。此外，Defourny 和 Nyssens(2012)認為，若要與美國社會企業的思想學派進行比較的話，則可將高度自主性、決策權的分配非基於持股多寡以及民. 治政主參與的本質三個指標劃歸於治理結構面向(structure 大of governance)觀之，以反映立歐洲社會企業治理的特殊性(specificity of the governance)。 ‧ 國. 學. 然而，務須強調的是，上述指標並非試圖要建構一套規範性標準，以設限組. ‧. 織要符合哪些要件，方可被認定為「社會企業」；反之，是以 Max Weber 所謂的. sit. y. Nat. 「理型(ideal-type)」來描繪此類組織的樣貌，而所謂「理型的(ideal-typical)」社. io. al. er. 會企業應指涉為：「一個具有多重目標、多元利益關係人以及多種資源的企業」 (Defourny & Nyssens, 2006；Defourny & Nyssens, 2010)。. n. iv n C 的指標與英美脈絡的社會企業研究相互比較，Defourny hengchi U. 若進一步將 EMES. 與 Nyssens(2006)主張 EMES 的研究架構可歸納出四項創新特色，包括：(一)強調社會企業的多面向的治理模式13以及多重目標本質(multi-goal nature)14；(二)多種. 即「一人一票」原則或至少最終決策權並非依照出資多寡來分配，亦即在社會企業中，決策權普遍是與其他利益關係人共享的(Defourny, 2001)。 12 意指受活動影響的各種行動者皆有參與權。消費者的代表與參與、利益關係人對決策的影響，以及參與式管理，為社會企業的重要特性。從諸多實例中可知，社會企業的目標之一便是透過經濟活動來深化地方層次的民主(Defourny, 2001)。 13 即社會企業的治理採取的是多元利益關係人途徑(multi-stakeholder approach)，其重點在關切社會企業組織治理的方式與目的，並強調集體意識的治理模式，故有別於美國社會企業所關注的「營利不得分配限制」以及社會創業精神注重社會企業家的個人英雄式特色(Defourny & Nyssens， 2006；Yong & Salamon, Dees, 引自邱連枝，2013：42；鄭勝分，2008)；此外，亦強調不同利益關係人透過正式(如董事會)或非正式管道來參與組織的治理(Defourny & Nyssens，2006)。 14 包含社會、經濟、社會政治目標(Campi, Defourny, & Gregoire, 2006)： (1)社會目標(social goals)：與社會企業造福社會的特定使命有關，如 WISEs 滿足身心障礙者 18 11.

(31) 資源管道，強調資源來源的混合(hybrid)特性，包括源自政府契約或市場交易的市場資源、非市場資源(政府以重分配手段進行補助、減稅等)以及互惠性資源，如社會資本、捐贈、志工等(Spear & Bidet, 2005)；(三)社會企業生產活動的本質須與其社會使命有關；(四)強調社會企業與公共政策及制度環境之雙向互動。據上述，若僅考慮前三項特色，則可採雙重底線(double bottom line)觀點，將社會企業視為是融合社會與經濟兩大面向指標的混合性組織(鄭勝分、王致雅， 2010)。然而，為解決持續惡化的社會問題並協助社會企業突破雙重底線的困境，組織被期待肩負更多的公共政策目標，故社會企業逐漸從「雙重底線」轉向「三重底線(triple bottom line)」的發展趨勢，易言之，社會企業乃位於市場、公共政. 治政策與公民社會之交叉點(Defourny & Nyssens, 2006；鄭勝分，2009)。大立綜上所述可知，位處大西洋兩岸的歐陸與美國均有社會企業此一新興組織場 ‧ 國. 學. 域的誕生且初期同樣構建於第三部門不同的傳統之中 (Defourny & Nyssens,. ‧. 2010)，然實則因不同區域/國家之間，第三部門發展脈絡以及文化、社會、政經. sit. y. Nat. 環境條件的差異，致使社會企業的發展，包括概念內涵、組織形式、功能等皆呈. io. er. 現出的不同圖像，且進而在學術討論上亦衍伸出不同的思想學派。三、台灣社會企業之育成發展. n. al. (一)緣起. Ch. engchi. i Un. v. 在實務上，台灣的非營利組織採取社會事業化途徑最早雖可溯及 1980 年代中期，以伊甸基金會開設禮品店「伊甸玉坊」為起始，然或因組織先天結構的限制而未能蔚為風潮，直至 1990 年代，我國多數非營利組織的經費來源仍以政府補助與私人捐贈為主，占比高達 85-90%(林淑馨，2008；林岱蓉，2012)。的就業需求； (2)經濟目標(economic goals)：與社會企業的企業性質有關，包括確保特定財貨或服務的提供、達成財務永續性、效率與競爭優勢等； (3)社會政治目標(socio-political goals)：又可稱為公民(civic goals)目標，此目標源自歐洲傳統的社會政治運動，包括提倡並推廣某一新型態的經濟發展模式、促進經濟領域的決策過程更加民主化等。此外，社會政治目標也可以是社會資本(social capital)目標，亦即以生產和動用包括網絡、規範以及信任在內的社會資本為目標，而在生產過程當中，社會資本有助於降低交易成本與生產成本，此際對於社會資本的生產和動用則是作為實現其他目標的工具(Evers, Laville & Nyssens, Putnam, quoted in Defourny & Nyssens, 2006：10)。 19.

(32) 約自 1990 年代以降，台灣的政治、經濟、人口結構皆面臨快速變遷，政治開放以及為因應複雜的社會問題、與日俱增的社會需求，非營利組織不僅在數量上快速增長，組織類型與服務內容更是日趨多元化，然由於多數的 NPOs 高度依賴包括私人捐款、會費以及政府補助等外在財源，在「僧多粥少」的情況下，組織間資源的競逐日趨明顯，故非營利組織開始積極尋求其財務的穩定與自主性；此外，政府於某些社會福利領域的政策誘因與經費補助、社會福利民營化與購買式服務對於我國庇護工場、社會企業的發展更扮演了關鍵的促進角色；再者，私有營利企業亦日漸重視 CSR 的實踐，非營利組織若能與企業建立起長期、穩固的夥伴關係，將有助於 NPOs 在開創事業單位時獲得企業的實質支持，如喜憨兒. 治政基金會獲得花旗銀行的財務、人力支持即為顯例(官有垣，2007；林怡君，2007)。大立 (二)概論身心障礙者庇護工場與工作整合型社會企業 ‧ 國. 學. 庇護工場(sheltered workshop)的概念源自歐洲，最早由法國於 17 世紀所設立，. ‧. 爾後，英國於 18、19 世紀為推動就業型活動而設置習藝所(workhouse)與收容所. sit. y. Nat. (asylum)；美國則是在 1840 年，為提供柏金斯盲校(Perkins school for the blind). io. er. 畢業生之就業機會才有第一個庇護工場的誕生，然其已具備許多現代庇護工場的特性，如按件計酬之薪資制度、將工作視為治療過程的概念等(林慶仁，2003)。. al. n. iv n C 台灣的庇護工場多為身心障礙組織為提供身心障礙者就業安置或職業訓練 hengchi U. 所設立的組織場域，如心路基金會的洗衣坊等。在經營上，庇護工場已具備相當程度的商業取向，惟其年度經費主要仍依賴政府補助款以及大眾的捐贈(官有垣， 2007)。若以功能而論，李崇信、A. Migliore 等學者指出，大致而言，庇護工場不外乎或為一個復健治療的照顧機構、轉銜工場、一個職業訓練與重建場所，抑或是一個長期安置的工作場所(引自許靖蘭，2010：85)，透過給予弱勢族群工作機會與職業訓練，有助於其身體復健並獲取工作技能且有精神鼓舞的作用，最終目的乃協助弱勢者重新整合入勞動市場，消除社會排除感受，維持或恢復日常生活與就業能力的多重功能(官有垣，2007；周怡君、賴金蓮，2009)。. 20.

(33) 而政府相關政策法規與獎勵輔導措施扮演推動台灣庇護工場發展之要角，其時代背景在於，約自 1996 年之後，政府為舒緩失業率攀升及其所帶來的社會衝擊、強化社會福利所擬定的各種因應策略中，庇護工場即作為政策工具之一(官有垣，2007)，而其設立的法規依據為 1997 年〈殘障福利法〉修法更名之〈身心障礙者保護法〉，以及後續具體獎助法規、補助方案的頒布，如 2002 年〈身心障礙者庇護工場設立及獎助辦法〉、2003 年〈補助辦理身心障礙者庇護性就業服務計畫〉等，我國多數的庇護工場即是在此背景下所設立。此外，我國庇護工場發展的另一個轉捩點為 2007 年，〈身心障礙者保護法〉修訂為〈身心障礙者權益保障法〉，此次修法將原先分屬於社政、勞政、衛政單位所管轄的庇護工場統一劃. 治政歸由勞工機關主管，且除薪資(得依產能核薪)與勞保薪資級距外，要求應有勞雇大立關係且應符合〈勞動基準法〉及其他勞動法規之規範(吳明珠、鄭勝分，2012)。 ‧ 國. 學. 此舉雖然有助於釐清庇護工場在定位上的含糊不清，但卻也加重了庇護工場的財. ‧. 務負擔，為了因應經營困境，我國公部門即曾主張要提升庇護工場的競爭力即是. io. er. 護工場應轉型為工作整合型社會企業。. sit. y. Nat. 要邁向社會企業發展，若依據目前庇護工場的功能、特性而言，則就類型上，庇. 工作整合型或積極性就業促進型(affirmative enterprises)社會企業，意指從社. al. n. iv n C 會與經濟角度，以「工作整合(work h eintegration)」為核心策略，透過生產性活動 ngchi U. 如產品販售、服務提供等方式，規劃職業訓練、就業安置、輔導創業等就業促進服務，一方面協助被社會排除的弱勢團體之能力建構，以(重新)整合到工作與社會之中，另一方面則可舒緩失業問題的社會企業(Defouny & Nyssens, 2006；Kuan & Wang, 2013；官有垣、王仕圖，2012；鄭勝分、王致雅，2010)。具體而言，所謂的「工作整合」，其類型包括永久性受資助的就業整合、永久性自負盈虧的工作創造、過渡性工作或者透過生產性活動所進行各種社會化的活動，而同一組織當中可能同時運作數種整合模式以滿足不同目標團體之需求 (Davister et al., 引自官有垣、王仕圖，2012：287)。質言之，WISEs 所服務之標. 21.

(34) 的團體其異質性相當高，可被分為數個子群體，故 WISEs 必須依據不同標的團體之特性，將整合補貼策略加以區分，殘補式的公共方案如短期的職業訓練或補貼確實有益於某些短期失業者，但對於可能面臨被一般勞動市場永久排除風險的弱勢團體而言則需要較長久的庇護，在此種情況下，WISEs 應於「庇護勞動市場」運行而較有利於這些極為弱勢工作者的社會整合(Borzaga & Loss, 2006；Laville et al., 2006；Nyssens, 2006)。由此觀之，庇護工場在此際乃作為工作整合型社會企業之一環，為 WISEs 最原始的型態(Davister, Defourny & Gregoire, 2004)，惟部分學者則認為有必要區分庇護工場與 WISEs 之差異(如表 2.1)，而本研究採納的是二者為不同組織制度之觀點。. 治政表 2.1 庇護工場與工作整合型社會企業的比較大立庇護工場工作整合型社會企業. ‧ 國. 庇護性就業. 一般性就業. 學. 就業型態. 皆為受聘雇的員工，而非案主有就業意願，但欠缺就業高功能：有就業意願，也能力有就業能力. 雇用方式. 經就業轉介、職業輔導評依雇主雇用意願與障礙量者就業意願即可，毋須經過職業輔導評量. ‧. 障礙者特性. er. io. sit. y. Nat. a依產能核薪依勞基法(一般市場工資) iv l C n 被動性勞動市場政策 h e n g c h i U 積極性勞動市場政策高通常較低或試圖減少. n. 薪資水準政策脈絡. 依賴公部門資源的程度. 資料來源：研究者整理自吳明珠、鄭勝分(2012：150)；周怡君、賴金蓮(2009： 131)；Borzaga and Defouny(2001：351) 詳言之，雖然庇護工場在運作上試圖兼顧社會使命與利潤動機，且與社會企業皆扮演雇主角色，視身心障礙者為受聘僱員工而非案主。然而，吳明珠、鄭勝分(2012)主張，就本質而論，庇護工場屬於庇護性就業，庇護工場提供就業機會予有就業意願，但欠缺就業能力的身心障礙者，並依據產能核薪；而社會企業係屬一般性就業，由雇主自行雇用有就業意願，也有就業能力的高功能身心障礙者或弱勢族群，其薪資受到勞基法的保障；國外學者 Borzaga 與 Defouny(2001)亦 22.

(35) 強調兩者確有差異，包括社會企業對公部門資金的依賴程度通常較低或試圖去減少此種依賴性，並將較多的注意力放在市場動力、工作整合型社會企業的目標之一即在確保受雇用的弱勢者其薪資水準能無異於一般勞動人口；最後，就政策脈絡而言，庇護工場源於被動性勞動市場政策，WISEs 則作為積極性勞動市場政策的創新工具。 (三)小結綜上所述，台灣目前的社會企業大多由非營利組織所創設，且主要是指 NPOs 師法企業途徑，試圖兼容社會與經濟目標；此外，也有越來越多的企業致力於落實企業社會責任，這部分與美國之發展脈絡某種程度上有其雷同之處。然而，實. 治政則我國的社會企業也如同歐洲之 WISEs 具有社會—政治鑲嵌性，特別是政治脈大立絡的鑲嵌(Laville et al., 2006) ，而我國身心障礙領域 WISEs 的興起主要即與鑲 15. ‧ 國. 學. 嵌在身心障礙福利改革中庇護工場之制度變遷具相當關聯性，故有必要深入探討. ‧. 我國庇護工場於發展歷程中所處的身心障礙福利政策與立法變革之歷史脈絡。又. sit. y. Nat. 歷史制度論主張歷史具有連貫性，因而強調時間序列的分析方式，此舉能避免僅. io. er. 截取幾個歷史上的「點」從事因果分析，否則，斷章取義式的分析將犯下誤以為對於幾個歷史「點」進行觀察的結果便能有效解釋制度變遷的謬誤(盧倩儀，引. n. al. 自胡婉玲，2001：93)。. Ch. engchi. i Un. v. 渠等基於 M. Polanyi 之「政治鑲嵌(political embeddedness)」觀點(經濟是一種制度化的過程，其整合在政治秩序之中，即政治規則控制了生產形式與財貨及勞務的循環)，主張歐洲 WISEs 作為一種經濟制度，其特性為社會—政治鑲嵌，尤其是鑲嵌於政治脈絡，故可反映不斷變化的國家管制角色。此類經濟活動的政治鑲嵌之概念為探討第三部門與公共政策之間的關係提出了一個適切的分析觀點，其強調儘管第三部門無法獨立於公共政策環境而存在，但政府管制也並非單方面地決定了第三部門所會採取的組織形式，事實上，第三部門組織及其行動者也能形塑公共規制；據此，社會企業的發展，此種社會建構，乃是各種第三部門組織與公共政策之間相互作用的結果。 23 15.

(36) 第二節歷史制度主義新制度論自 1983 年 J. G. March 與 J. P. Olsen 發表〈The New Institutionalism: organizational factors in political life〉一文以來，開啟了社會學、經濟學及政治學界關於新制度主義的研究，至今仍方興未艾。新制度主義的理論背景源自於對古典制度主義以及行為主義的反動，試圖將兩者加以結合而呈現出折衷主義色彩。一方面，新制度主義承繼古典制度主義在方法論上著重整體、歷史主義的立場，即人或個體是鑲嵌在制度、歷史或總體之中的，但揚棄古典制度主義忽略非正式制度的重要性以及過度結構(歷史)決定論、靜態的論述邏輯；另一方面，則沿襲. 政治大緒，亦即人或個體可以藉由理性選擇以展現其自主性，進而推導出制度和結構是立了 1950 年代以來，於政治學界中盛行近三十年的行為主義、理性選擇途徑的遺. ‧ 國. 學. 依託或鑲嵌在人或個體的行為、行動和理性選擇所形成或促成的互動和網絡中，但又企圖避免因過度強調人或個體的自主性而帶來低度社會化(undersocialized). ‧. 觀點中的原子論式(atomized)的論述困境(李英明，2005)。換言之，新制度主義是. sit. y. Nat. 以制度為中心所建立的「中層理論(meso theory)」；制度同時是自變項與依變項，. n. al. er. io. 用以連結個體行為與社會結構，解釋個體行動—制度—社會結構三者關係，以避. i Un. v. 免微觀與宏觀理論的兩極化缺失，企圖達到「見樹又見林」的境界(郭承天，2000；蔡相廷，2010)。. Ch. engchi. 歷史制度主義為新制度主義的其中一個流派，其發展也是對 1960、1970 年代政治學研究中盛行的團體理論與結構功能主義的反應16。因而，歷史制度論是以政體制度與政經結構為要素，比較不同國家在政治體制、社會結構與政策制定之間的關係，透過分析國家與社會的互動，尋求對政治結果的差異性與不平等作出更好的解釋(Hall & Taylor, 1996；蔡相廷，2010)。歷史制度論者如何定義制度？. 歷史制度論者接受團體理論所持團體之間為爭奪稀缺資源而衝突是政治的核心此一看法，但又尋求對國家政治結果的獨特性與標明這些結果的不平等作出更好的解釋。此外，歷史制度論也接納結構功能主義將政體視為是各部分交互作用所形成的總體此一觀點，但反對結構功能論傾向將個體的社會、心理和文化性視為是影響體系運作之重要因素，相反地，政體的制度組織或政治經濟才是形構集體行為與產生差異結果的主要要素(Hall & Taylor, 1996)。 24 16.

(37) Steinmo 與 Thelen(1992：2)認為制度包括架構行動的正式組織與非正式規則和程序；Hall 與 Taylor(1996：938)則指出，鑲嵌在政治體系或政治經濟中的正式或非正式的程序、慣例、規範、協定，範圍從憲政秩序規則或官僚體制的標準運作程序乃至主導貿易聯盟行為或者銀行與公司的關係皆為制度。簡言之，制度鑲嵌在社會、歷史中；一方面是宏觀層次的文化與權力結構的具體呈現，另一方面，又引導了微觀層次的行動者間互動，是人或個體展現其作為社會存在或歷史存在的一種介面或場域(李英明，2005；黃宗昊，2010)。. 壹、制度與行為間的關係. 政治大的是計算途徑(calculus approach)、社會學制度主義採取文化(cultural)途徑；歷史立. 在制度分析中，關於制度如何影響行為有三種途徑：理性選擇制度主義採取. ‧ 國. 學. 制度主義則是兩途徑的折衷。計算途徑認為，「人們的行為是工具性的且是基於策略性算計，假定人會仔細考慮所有可能的選項，並選出能使自身利益最大化的. ‧. 選項。一般而言，行動者的目標或偏好是外生於制度分析；制度提供了與其他行. sit. y. Nat. 動者相關的資訊並和他人產生策略性互動、協定的執行機制以及不履行義務的懲. n. al. er. io. 罰等。制度影響個體的行動是藉由改變行動者所持的期望來實現，在此過程中，. i Un. v. 策略性互動明顯地扮演要角(斜體為作者所加註；Hall & Taylor, 1996：939)。」. Ch. engchi. 文化途徑，「強調行為並非全然為策略性的，而是受限於個人的世界觀。此途徑雖不否認人的行為是理性或有目的性，…。傾向將人視為滿足者，而非效用極大化者，且強調行動路徑的選擇並非是純粹工具性的計算而是取決於對情境的詮釋。制度則為詮釋和行動提供了道德與認知的標準、模板(templates)。個體被視為是深深鑲嵌於由符號、文字與例規所構成的制度世界中之實體，…。March 與 Olsen 認為制度不只提供策略性有用的資訊，也影響行動者的認同、自我意象與偏好(斜體為作者所加註；Hall & Taylor, 1996：939)。」歷史制度主義同時使用兩途徑來具體闡明制度與行動之間的關係(Hall & Taylor, 1996)。歷史制度主義傾向採取整體主義的立場，強調歷史與鑲嵌在歷史 25.

(38) 中的制度引導著行動者之間在體系中的互動，歷史和制度不只是作為人或行動體的策略選擇背景，就連人或個體的偏好、利益和目標都會被歷史和制度所制約與形塑(李英明，2005；黃宗昊，2010)。另一方面，歷史制度主義也強調行動者的算計能力，儘管同時受到歷史與制度的影響，個體仍能在有限理性下進行策略選擇，甚至反過來制約制度、規範，進而成為創造、形塑和建構歷史的主體(李英明，2005)。. 貳、制度的變遷由於制度不僅是歷史過程的產物，也是推動歷史朝特定路徑發展的核心要素. 政治大關切具體的時空脈絡性，納入歷史向度，從時間序列面向分析事件發生的過程與立之一，Thelen 與 Steinmo 即主張採取動態性觀點、過程(process)取向的研究法，. ‧ 國. 學. 後果，並強調從行動與結構的交互作用所形成歷史過程意圖與非意圖因素的影響來加以探討(引自胡婉玲，2001：89-90)。. ‧. 新制度經濟學者代表 North(1990)曾謂：「過去的抉擇形塑了現下與未來的選. sit. y. Nat. 擇。」他因而強調唯有掌握制度發展的歷史脈絡，才能清楚了解制度演化的過程. n. al. er. io. 及其因果關係，而本文旨在探討身心障礙領域工作整合型社會企業的萌生，其與. i Un. v. 庇護工場的發展有一定的關係，且事實上，庇護工場因歷史時空的轉變，可分為. Ch. engchi. 不同發展階段，而此一變遷尤其又與身心障礙福利改革息息相關。據此，關注庇護工場轉型歷程中所處之相關福利改革歷史脈絡將能對我國 WISEs 的發展有較全面的理解。總之，歷史制度主義主要的研究議題即在關切制度為何(why)以及如何(how) 產生變遷。由於制度並非是影響社會因果關係的唯一要素，且制度發展受到「歷史遺緒(historical legacies)」的制約、經常具有路徑依賴效果。此外，非預期要素與偶發事件亦可能為制度的發展招致非預期性後果，故制度變遷的過程具有高度複雜性，從而有必要將制度的發展置於貫時性的歷史脈絡，在歷史事件發生的時間序列中，有系統地探討社會因果關係。 26.