工業區制度變遷與演化路徑

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第三章 產業地域演化與制度變遷

依據制度經濟學及新經濟地理學觀點，區域經濟發展可視為一系列演化過 程，過程中並有路徑依賴的特性，當新產業及伴隨的制度安排嵌入，原有的經濟 發展與特性將產生變化，路徑依賴成為經濟地景的基本特徵之一，特定情境與本 地自我強化的發展以及技術變革、經濟結構和制度形式都成為路徑依賴的重要來 源。制度規範了廠商行為，形塑了地域條件，進而影響地域生產環境與廠商互動 模式。是以，制度作為形塑不同地域經濟發展軌跡的中介及產物，成為理解經濟 發展過程中空間差異產生與被呈現的一種方式，「繁榮的經濟地景」因此被作為 路徑依賴的學習對象。本章主要在闡明產業地域的演化過程，並說明他們成長軌 跡中路徑依賴的角色以及地方性「制度空間」的角色與其轉化。

第一節 工業區制度變遷與演化路徑

一、工業區土地使用分區管制制度變遷

土地使用分區管制制度之實際施行在國外已有相當多年之經驗，故於都市計 畫法中早有土地使用分區管制之觀念，但直至民國 72 年 4 月 25 日臺北市政府公 布「臺北市土地使用分區管制規則」，成為臺灣地區首先具備之分區管制單行法 規之城市，而該規則亦成為臺北市都市發展主要管制工具。歷次有關工業區土地 使用制度變遷（詳表 3-1），除順應都市發展過程及產業發展需求，新增工業大樓 定義，並排除公害程度嚴重工業使用，面對全球經濟競爭扶植策略性產業發展，

並以首都與政經中心之特殊都市性格引導工業區轉型，更因應「園區化」及「產 業鏈」發展趨勢，逐步放寬使用滿足工業區內之基本民生需求及支援工業之相關 使用項目，最後為滿足產業發展彈性及時效需求，改以負面表列管制方式因應新 興行業需求，制度變遷凸顯了地方政府作為制度的創新團體，以彈性的制度性策 略安排回應全球化過程。

（一）順應都市發展過程及產業發展需求，新增單位小、立體廠房的工業大樓 臺灣最早期出現的生產場所是「客廳即工廠」的住工混合型態，工廠夾雜於 住宅區當中，與都市的其他機能共同並存，目前仍有一些傳統產業以此種型態存 在。隨著技術革新引導生產活動逐漸標準化、大量化，因而對工廠規模的需求日 漸擴大，原本住工混合的工廠型態已無法因應這項轉變，於是形成大規模標準化 的生產工廠。然而，伴隨大規模生產所出現的噪音、空氣、水污染等問題，使工 廠難以與都市生活繼續並存，導致工廠逐漸遷往郊外，同時因都市地區高地價及

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促進工業區轉型

面對全球經濟競爭並邁向國際化世界城市的臺北市，必須認真面對台灣整 體國際競爭力問題，一方面透過瞭解並掌握臺北市在全球經濟競爭中的空間優 勢與劣勢，一方面圖謀建立能夠融合都市建設的產業發展計畫，以臺北市的全 面發展自我定位。因此，地方政府以主動的制度安排來促進產業升級與轉型，

格外重要。

臺北市的土地使用分區有特殊的使用分組規定，較其他縣市都市計畫土地 分區使用有彈性且制度明確，但對於工業區卻依然嚴格限制在「工業使用」，

不利於產業發展。因此，面對勞力密集製造業的生產線外移而總公司研發及貿 易部門仍留在臺北市、製造業轉型產生的外購促使生產者服務業興起以及特殊 新興產業的浮現等轉型之事實，以「積極創造全球化空間」、「鼓勵並擠身研發 領域」、「進行全面資訊網路佈設」及「積極與縣市政府策略聯盟」作為工業發 展目標與策略，接合「生產、交換與流通的中心」、「製造業生產分工中的控制 中心」、「消費與資訊爆炸的城市」、「擁有高素質的勞動力與創新環境」及「擁 有活力四射的非正式經濟」等產業結構特性，進而以「生產網絡」觀點重新檢 視傳統的製造業與服務業之劃分，提出「策略性科技產業」，以促進工業區轉 型（財團法人台大建築與城鄉研究發展基金會，1996），故於 88 年放寬資訊服 務業、產品包裝設計業、機械設備租賃業、產品展示服務業、文化藝術工作室

（360 平方公尺以上）、劇場、舞蹈表演場、剪接錄音工作室及電影電視攝製 及發行業等「策略性產業」得附條件設置，同時排除第一種工業區（公害程度 嚴重工業之使用）於臺北市設置。

（三）配合產業多角化及垂直化經營模式，以產業鏈觀點修訂工業區劃設目的 考量產業型態已隨經濟發展轉型，非僅侷限於傳統工業生產或加工，而朝 向產業多角化及垂直化之經營模式，為提升產業競爭力、提供良好工作環境、

掌握新興產業發展契機，修訂第二、三種工業區劃設之目的，增加工業區得允 許支援或服務工業生產之相關使用項目，包括策略性產業、職業訓練、創業輔 導、研發設施等，以及業務產品垂直生產流程支各項活動，包括研發、設計、

修理、批發、國際貿易，以因應產業發展需求，活絡產業經濟。另為提升工業 區之支援服務，創造良好工作環境，考量工業區設置產業博物館、展覽空間、

表演場地等社教設施及舊有住宅聚落仍有設置區民活動中心之需求，增訂工業 區內得附條件允許設置社教設施、文康設施、餐飲業（不包括酒店）、農會信 用部，以滿足提升工業區支援服務機能，並創造良好生產及就業環境。同時，

為掌握創新產業及因新技術、新經營形式有別於原有產業所衍生之新式產業等 新興產業發展契機，增訂使用項目審議彈性，以簡化行政作業流程。

（四）土地所有權人與廠商集體行動催化，增列放寬攝影棚進駐工業區

在地方競爭與制度路徑依賴下，都市計畫法臺灣省施行細則第 18 條於 93

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年 3 月 22 日修正放寬教育設施之幼稚園、駕駛訓練場、一般旅館業、國際觀 光旅館業、攝影棚等使用，因相較於臺北市土地使用分區管制多放寬攝影棚使 用，且在地價高漲下，不易有大型土地供攝影棚使用，故在土地所有權人與廠 商集體行動催化下，於 94 年放寬攝影棚使用，促使三立電視台、壹傳媒電視 廣播股份有限公司（壹電視）及大愛電視台等進駐工業區。

（五）因應產業發展彈性及時效需求，將商業區及工業區管制方式改為負面表列 臺北市工業區及商業區土地使用原係透過允許使用及附條件使用之正面 表列方式，規範土地及建築物之使用，而使用組別之規定未能迅速隨產業結構 之調整而修訂，致無法滿足新產業活動及產業成長或變遷所需之調整，在剛 性、僵化之土地使用模式下，面對全球化競爭壓力及國際生產分工與生產組織 之快速變遷，土地使用分區管制之運作無法扣連上產業發展的連動性，以反應 產業發展之引申性需求。因此在日益多樣化及複雜化之產業發展趨勢下，正面 列舉之管制方式不但難以適應與幫助產業複合體之形成與發展，更可能因為新 興行業不在正面列舉之列，不允許進駐而阻礙新業種之發展，影響所及，使得 為數不少的新興服務業，面臨違規營業或無法設置的問題，故興起以負面列舉 之管控方式，以適應彈性生產模式對土地使用需求快速變遷調整之特性，促成 更專業化及多樣化之產業發展。

另外，由於全球化及兩岸情勢的迅速改變，牽動跨國性產業在全球佈局，

以及傳統產業面臨發展與生存危機，產業界透過「臺北拼經濟、市府衝衝衝」、

「工商企業界有約」等各種管道表達解除現行嚴格的管制及投資障礙，爰改以 負面表列進行管制方式，促使臺北市土地使用管制更具彈性及合理性，有利推 動相關產業之發展。同時，合理調整各土地使用分區允許使用項目，減低使用 之外部性干擾，並適度放寬使用項目以活絡產業發展。

二、工業區演化路徑

臺北市土地面積總計 27179.97 公頃，工業區面積總計 419.30 公頃，占全市 土地面積比例 1.54%；各行政區以內湖區工業區 214.43 公頃最多，占全市工業區 面積比例 51.14%，占該行政區面積比例 6.79%。產業結構則以第二、三級產業 為主，尤以第三級產業人口最多，截至 100 年底，在臺北市之就業者中，第三級 產業就業人口已占總就業人口的 81.3%；二級產業就業人口約占全體就業人口的 18.3%，至於從事第一級產業的農、林、漁、牧業者已極少，僅占 0.4%，故產業 結構已由製造業轉向服務業發展。另在登記工廠類型上，以「電腦電子產品及光 學製品製造業」194 家最多，占全市工廠 1235 家比例 15.71%；「印刷及資料儲存 媒體複製業」152 家其次，占 12.31%；第三則為「金屬製品製造業」146 家，占 11.82%；而臺北市行號及公司登記家數之行業結構中，以批發及零售業為最多，

占 34.12％，其次為製造業 12.31％。

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（二）路徑二：依「促進產業升級條例」編定工業區－中央賦能（enabling）

南港軟體工業園區係經濟部為促進產業升級，輔導國內軟體產業發展，研

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港經貿園區特定專用區）案」及「擬訂南港經貿園區特定專用區細部計畫案」

內將工業區變更為軟體工業區，其管制係依都市計畫書規定辦理，為臺北市唯 一依促進產業升級條例編定開發之工業區，故為中央賦能產生新路徑。

另因其土地使用依都市計畫書管制較為剛性，為提供完善之軟體產業發展

另因其土地使用依都市計畫書管制較為剛性，為提供完善之軟體產業發展