第二章 文獻探討
第一節 年金改革
為了解年金改革之始末，就以下五個部分進行了解與分析，以作 為相關研究之基礎。第一部分探討年金改革之背景、第二部分說明年 金制度之類型、第三部分說明各國教師退休制度之概況與年金改革國 際趨勢、第四部份說明我國年金制度與公教人員退休金制度沿革、第 五部分說明我國年金改革現況。
壹、 年金改革背景因素
1980 年代以來，世界各國在人口老化、經濟情勢不佳及失業率攀 升等情勢下，公共年金的財務永續性與保障適足性等問題伴隨而生（行 政院年金改革辦公室，2013）。其主要改革背景如下:
一、 人口結構變遷
在二次世界大戰後，確定給付（defined-benefit）、隨收隨付
（pay-as-you-go）式年金制度，逐漸成為西方工業國家主要採行的公共 年金制度。此種制度係由政府保障給付水準，透過當代工作人口繳費 奉養退休人口，對處於人口紅利期的國家而言，係為相當穩定且受歡 迎的制度。但該制度有賴於充分就業、經濟穩定成長、工作與退休人 口比例平衡等結構條件配合，始得有效運作（行政院年金改革辦公室，
2013）。
但近年來由於醫療衛生條件進步與出生率下降，造成平均餘命延 長及少子化之現象，人口結構出現重大變化。臺灣於 1990 年進入人口 紅利期，工作人口充沛而且撫養負擔輕，伴隨大幅經濟成長。然而，
此時期將約在2026 年因少子化及高齡化而宣告終結，此對整個社會與
經濟的影響極其嚴峻（呂以榮、 張誼芳、曾秀雲、江亮演和鄭淑子，
2018）。代表即愈來愈少的工作人口，必須支應日漸增多的老年人口之 年金支出（行政院年金改革辦公室，2013）。而根據國家發展委員會
（2018）的中華民國人口推估報告顯示（如表 2-1-1），我國在 2018 年 之扶老比為5.0，預計 2025 及 2055 年更將降為 3.4 及 1.4，與日、韓等 超高齡社會國家之扶老比接近，但相比於美國、英國、德國、法國等 國家（如表2-1-2），工作人口負擔相對沉重。
二、 經濟與就業情勢衝擊
2008 年全球金融風暴導致經濟衰退，以及後續引發的歐洲國家債 信危機，亦直接造成各國年金基金投資失利。
此外，經濟衰退亦導致失業率上升及薪資水準下降，降低工作人口 繳交保費之能力，減少了年金體系的保費收入；另一方面讓低薪及就 業不穩定者無法持續累積繳費年資，落入老年貧窮之危機。如希臘在 2010 年便因債務危機凍結公務員薪資與年金、延長退休年齡，而引起 公務員工會罷工（羅彥傑，2010）；英國在 2011 年因歐債危機等因素 進行年金改革引起260 萬公僕的罷工行動（趙元穎，2011）；比利時也 因為退休金大幅縮水及退休年齡提高，而進行全國串聯的示威遊行（林 佳蓉，2018）。
貳、 退休金制度的類型
退休金制度的種類，可依其主要擔負責任者、提撥方式、及給付金 額可分為三類（陳榮貴，2013；劉永慧，2015）。
一、 依年金的主要擔負責任來源分類之制度類型
在西方高所得國家，由於家庭未承擔老年經濟支持的功能，社會安 全體系便成為老人最主要的保障來源。但因各國人口持續老化，年金 給付之負擔也隨之成為各國重大的財政負擔（傅從喜，2012）。
表2-1-1 資料來源：國家發展委員會（2018）。中華民國人口推估（2018 至 2065 年）(頁 2)。臺北市：作者。 資料來源：國家發展委員會（2018）。中華民國人口推估（2018 至 2065 年）(頁 76)。臺北市：作者。
世界銀行（World Bank）於 1994 年出版了「Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect Old and Promote Growth」一書，提出理想的年 金體系是由基礎年金、職業年金及私人儲蓄年金等三層構成（World Bank, 1994）。後來世界銀行接受國際勞工組織之觀點（傅從喜，2012），
於2005 年間提出「二十一世紀老年所得維持」（Old-Age Income Support in the 21st Century）主張，提出新的多層次老年經濟保障模式（Holzmann
& Hinz, 2005）。將年金體系分為五層（如圖 2-1），由國家、雇主、個 人與家庭在年金體系中均負起一定的責任。世界各國在年金改革的過 程中，亦多參酌該模式進行規劃（葉至誠，2016）。
(一) 第零層保障：是「殘補式」的全民式補助或是社會年金
非納費性社會福利制度的適用對象，主要係在有效保障終身貧窮 者或不適用任何法定年金制度的年老勞工。在我國為國家負擔之社會 救助制度或社會津貼。
(二) 第一層保障：基礎年金，是「強制性」的社會保險年金制度 由社會保險來作為其主要的財源。以我國目前之制度來說即為國 民年金、軍公教之公保與勞保之養老給付。
(三) 第二層保障：職業年金，是「任意性」的年金制度
職業年金即為雇主所提供的退休金計畫，是由雇主與受雇者約定 退休金的資格條件、退休金的計算與給付方式的制度，如軍公教退撫 制度及勞退新制等。
(四) 第三層保障：是「自願性」的個人商業保險
採自願性的事前提存準備制度。其目的在於確保一個明確的退休 目標。至於採行的退休金給付型態均透過私部門的保險機構來承保，
以提供保障。
圖
2- 1 世界銀行「多層次退休金制度」示意圖資料來源：Holzmann, R., & Hinz, R. (2005). Old-age income support in the 21st century: An international perspective on pension systems and reform. Washington, D.C.: World Bank.
(五) 第四層保障是「倫理性」的家庭供養制度
此保障係導入了傳統家庭重視孝道及相扶持的倫理觀。退休資源 並非來自正規制度的年金給付，部份來自子女的供養、家庭代間轉移 等。
二、 依年金之提撥方式分類之制度類型
在退休金的提撥方式中，依員工是否需要做提撥部分薪資投入，區 分為「恩給制」與「基金提存制」（陳榮貴，2013；劉永慧，2015）。
1. 恩給制
「恩給制」（superannuation of noncontributory system）係指軍公教 人員退休金全由政府編列預算支應的一種特別制度。優點在於彰顯政
府照顧退休人員之德意，缺點為政府人事預算經費負擔過重。我國公 立學校教師在民國85 年以前採此制度。
2. 基金提存制
「基金提存制」（fund escrow system）即受雇者須負擔一部分之退 撫基金，每月由薪給中扣除分擔數額，做為退撫基金中的一部分，另 一部分則由政府負擔。基金提存制之優點在於政府得以減少退撫經費 之支付，且可利用退撫基金增加退撫財源，但缺點則因公務人員須提 撥部分薪資，使得在職實質所得減少。
三、 依年金之給與金額方式分類之制度類型
依年金的給與金額是否可以事前確知，分為確定給付制與確定提撥 制兩類。
1. 確定給付制
確定給付制（defined benefit plan，簡稱 D.B 制）係指雇主於員工 退休時，按約定之退休辦法一次或分期支付定額之退休金，退休金數 額之決定與薪資水準及服務年資相關。對雇主而言，性質屬於長期給 付承諾，且退休金之精算成本為不確定的估計值，因此雇主易遭實質 的財務風險（公務人員退休撫卹基金管理委員會，2019）。以我國來說，
現行之公保及軍公教退撫制度即為確定給付制（陳亮恭和楊惠君，
2015）。
2. 確定提撥制
確定提撥制（defined contribution plan，簡稱 D.C 制）係指雇主及 員工依退休辦法每年（月）提撥一定數額之退休基金，交付信託人保 管運用，於退休時將給付共同提撥之資金和運用孳息。退休金數額決 定於提撥之多寡及退休基金之孳息。員工須承擔通貨膨脹致使實質退 休所得下降之風險（公務人員退休撫卹基金管理委員會，2019）。我國
現行的勞工退休金制度即為確定提撥制，領取的金額會隨著國民平均 餘命及勞退基金投資收益而有所調整（陳亮恭和楊惠君，2015）。
參、 各國公教年金制度概況及年金改革國際趨勢
近年來國際年金制度的改革趨勢，主要以健全財務、延後退休、提升公私年金涵蓋率，以及保障適足給付水準為方向（行政院年金改 革辦公室，2013）。以下就幾個主要國家的年金制度進行概略的說明。
一、 韓國
(一) 韓國公立學校教師退休金制度
韓國公立學校教師具有準公務員身分，其退休年金制度與公務員 相同。其退休制度於1960 年公布施行《公務員年金法》後，將退休給 付由恩給制改為政府及公務員共同提撥基金給付（蕭依均，2014）。
為維持基金財務收支平衡，其提撥率採漸進方式提高，公務員年金 費用由公務員及政府按相同比例共同提撥（蕭依均，2014），從制度開 始時為各負擔2.3％，截至 2012 年已經調整為各負擔 7％（詳見表 2-1-3）。
(二) 韓國公務員及公立學校教師退休給與種類
韓國之退休金制度採確定給付制，即公務員退休時，係依據規定 之退休法令，一次或分期支領定額退休金，退休金之給付金額依其薪 資水準及服務年資計算。依其給付要件及支給額分為以下三類（行政 院人事行政局，2011）：
1. 退休年金：任職滿 20 年以上且年滿 60 歲以上退休者，得選擇領取 月退休年金至死亡為止。2010 年後新進之公務員則延至 65 歲方能 領取月退休年金；任職20 年以上，若未達可領取年金之退休年齡，
亦可領取減額年金（最多提早5 年），每提早一年減額 5％。
2. 一次退休金：任職未滿 20 年退休，給予一次退休金。
3. 退職津貼：服務超過 1 年者，不論其領取退休一次金或退休年金，
均可額外領取退職津貼。於退休時一次發放。
表2-1-3
韓國近年公務員年金改革對照表
項目 1995 年以前 1995 年改革 2000 年改革 2009 年改革 替代率（年資
33 年為例） 76.0％ 76.0％ 76.0％ 62.7％
提撥 率 (註)
基礎
薪俸 5.5％ 7.5％ 8.5％ 2010 年- 9.7％
2012 年-10.8％
課稅
薪俸 3.6％ 4.2％ 5.5％ 2010 年-6.3％
2012 年-7.0％
計算基準 最後在職1 年 最後 3 年均俸 最後 3 年均俸 終身薪資平均 退休年齡 無限制 60 歲（新進） 60 歲（全體） 65 歲（新進）
調整指數 薪資 薪資 消費者物價指
數＋薪資
消費者 物價指數 註:2009 年之前保險費率以基礎薪俸計算；2009 之後保險費率以課稅薪俸計算，
為進行歷年比較，依基本薪約為課稅薪俸 65%進行換算。
資料來源:考試院（2014）。103 年度考試院韓國年金制度考察報告(頁 49)。臺北 市：作者。
二、 日本
(一) 日本公立學校教師退休金制度與退休給與種類
(一) 日本公立學校教師退休金制度與退休給與種類