第五章、 協調法在年金領域的運用
第一節、 年金開放協調法之應用
壹、背景與目的
年金開放協調法的出現有其時代背景因素。尤其在 1990 年代晚期，歐盟的 幾個會員國如法國、德國、義大利及英國都正值中間偏左政府上台之際，使得就 業議題和社會政策議題得以躍上會員國與歐盟的議程，受到更大關注，等同於開 啟了開放協調法應用至社會保障領域的機會之窗，對年金領域亦復如是（Natali, 2008）。值此之際，新治理模式的產生正巧結合自願主義式的軟性法、歐盟的輔 助性原則（subsidiarity）和彈性（Goetschy, 1999）。就各國領導人來說，他們正好 可以推行現代化歐洲構想，歐盟也藉此進行社會創新的嘗試。
開放協調法屬於後管制的治理取向，亦即它並不具強制性功能，非制度或法 規，而是一種協調理念或知識的彈性工具。而對歐盟來說，應用開放協調法於各 種政策議題上具有兩種意涵，希望藉由現代化社會保障達到社會凝聚與改善歐洲 地區競爭力（Natali, 2008: 220）。就開放協調法在年金政策領域的應用而言，目 的 是 為了 補 充共 同 體治 理方 式 在 年 金 政策領 域 中的限制 與 問題（ Borras and Jacobson, 2004）。但要處理這些限制和問題，意味著必須把處理年金議題的能力 從各國政府手中移動至超國家組織歐盟手中，開放協調法的可行性在於，一方 面，協調過程符合輔助性原則且有助於克服國家僵局；另方面，社會事務委員會
（Social Affair Committee）所創造的新網絡其目的就在於從社會角度來尋求年金
改革的途徑，並兼顧經濟暨貨幣聯盟的行動。
資料來源：參考 Natali（2008: 221）; Eckardt（2005: 252）資料繪製
同年，在芬蘭執委會主席任下，決議設立高層工作小組處理歐盟會員國共有 的社會保障議題。此工作小組後來整合為社會保障委員會（Social Protection
55 不同的年金議題有不同循環流程。例如樂活老年（active ageing）、社會納入（social inclusion）
等，都與開放協調法有所關聯。
Committee, SPC）。並在里斯本高峰會要求下，執委會於 2000 年發表「安全與永 續 年 金 」（ Safe and Sustainable Pensions ） 共 同 報 告 。 該 年 底 ， 拉 肯 高 峰 會
（Laeken Summit）採用此由社會保障委員會和經濟政策委會員會共同推出的報 告，劃定第一輪開放協調法應用於年金領域的執行過程時間表。
第一輪年金開放協調法流程即從歐盟機構開始，從 2001 年陸續訂定準則、
目標與指標，並邀請會員國開始準備國家策略報告（National Strategy Reports, NSR），以便於 2002 年 9 月提出各國的年金改革方案。執委會與部長理事會則訂 於 2003 年推出共同報告，總結歐盟地區年金政策的共同趨勢（Natali, 2008: 220-221）。此一從歐盟組織到會員國，再到歐盟組織的年金開放協調法運作流程，形 成三年一輪的循環週期。後續幾輪的年金開放協調法進程依此類推。
表 5-2：開放協調法在年金政策訂定的目標 原則一：年金適足性
1) 避免社會排除（social exclusion）。確保老年人免於貧窮風險，得以參與公共 活動、社會及文化生活。
2) 使民眾得以維持最低生活標準。確保所有人皆能獲得適當的公私年金安排。
3) 提升世代內/間的社會團結。
原則二：年金系統的財務永續性
4) 提高就業率。藉由全面性的勞動市場改革，以達到提升就業率目標。
5) 延長工作年限。提供中高齡勞工繼續參與勞動市場的有效誘因。
6) 健全公共財政，使年金系統得以永續發展。如降低公債、設立退休金準備基 金。
7) 平衡就業者與退休者之間的負擔。
8) 確保私部門年金供給足夠且財務健全。
原則三：現代化年金系統以因應變遷中的經濟、社會及個人需求 9) 創造更彈性的就業和職涯模式。
10) 落實性別平等。
11) 展現年金系統服膺挑戰的能力。使年金系統更透明，足以適應變遷中的環 境。
資料來源：SPC/EPC （2001: 6-7）
2001 年，斯德哥爾摩會議（Stockholm Council）正式確定啟動開放協調法應 用於年金領域。並在 2001 年 6 月通過會員國年金改革的三大準則：確保年金適足 性、維持財務永續性、現代化年金系統以因應變遷中的社會需求，以及在 2001 年 12 月通過十一項更明確的子目標（詳見表 5-2）。
在 2002 年 9 月收到會員國的國家策略報告後，執委會與部長理事會於 2003 年 3 月提出共同報告。在第一輪的階段結束後，又開啟新一輪的循環，會員國則 於 2005 年 6 月呈交第二輪的國家策略報告，接續進行（de la Porte, 2003; Natali, 2008: 221）。56
在歐盟的設計中，希望藉由開放協調法對會員國的年金改革帶來下列幾項影 響：
一、政策的移轉與學習
開放協調法在年金政策裡的目標即是促進會員國間的相互學習，以及對成功 之政策改革的仿效，以加速各國的改革。如前所述，年金改革為會員國的管轄範 疇，尤其是老年年金系統決定了儲蓄、人力資源的形成，以及個人生命歷程中的 勞動供給，因此必須給予民眾穩定的期待，不能隨意更動。從政治面向來看，政 治人物也不願從事一些冒犯選民的政策（Eckardt, 2005: 255）。
相對地，全球化和歐盟的經濟整合，使得會員國對稀有的經濟資源必須進行 更強的競爭。對企業來說，提供職業年金也會影響其勞動及資本成本。另外，公 共年金則影響一國的國際競爭力，從稅金到生產要素成本。凡此種種都造成間接 的管制競爭（Eckardt, 2005: 255）。
儘管如此，年金是否改革依舊是國內政治所造成的結果。而開放協調法訂定 的標竿競爭，使政府在不同權限範圍內的表現，可受選民公評、比較。因此可造 成政策學習及擴散的效果。但前述的說法只是一種推論，未經研究證實。特別 是，這些研究往往假設確實存在一個最佳的可能政策解決方案，反而未去細究新 政策如何產生。因此，有研究就針對研究管轄機構的規模、資源及其制度化程 度，以探看影響政策創新的決定性因素。此外，區域的親近性和貧窮處境的相近
56 配合三年一次的循環，會員國第一次繳交國家策略報告為 2002 年，故第二次為 2005 年。
性 也 會 影 響 到 溢 出 效 果 ， 這 些 因 素 都 會 影 響 國 內 行 動 者 是 否 採 行 國 外 政 策
（Eckardt, 2005: 255）。57
二、對資訊取得的影響
Eckardt（2005: 256-258）認為，開放協調法有助於降低資訊的交換成本，如 會員國的國家策略報告或歐盟提出的共同報告提供各式各樣的政策選項，以供各 國決策者去選擇適合自己的方案。而歐盟提出的共同目標和指標，則提升了不同 年金系統的相容性。但是，在考量一國年金系統的制度、政治與經濟脈絡下，其 種類與複雜度之高，做得政策學習的效果有限。因此，著重於特定工具及其政策 效果，會比訂定一些規範性目標或找出最佳實踐典範來得有用。另外，他也認 為，隨著歐盟東擴後，年金系統的異質性愈高，必須以結構性改革加以因應。
三、改變行動者與決策內涵
開放協調法補充了國內決策層次，從歐盟層次提供額外的制度架構，因此，
如今政策改革的相關規則、行動者都有別於過去只限於會員國國內層次的參考情 況（參考圖 5-2）。
圖 5-2：年金行動者與混合形式的變化 資料來源：參考 Natali（2008: 246-247）
57 根據 Hall（1993: 278, 轉引自 Eckardt, 2005: 256），政策學習會發生在，當政治決策者：（1）吸 收新資訊，包含建基在過去的經驗；（2）將新知應用於隨後的行動，可能是改變政策目標、制度 或實際的設定。
國家
社會夥伴 市場 社會夥伴
國家
歐盟
市場
歐盟市場 歐盟
社會夥伴
例如過去可能僅有各國政府和社會夥伴的協調，以及國內市場因素三者間發 生的作用；但如今涉及的面向還包含歐盟部長理事會、執委會、歐盟社會保障委 員會、經濟政策委員會等行動者，以及跨國之間的相互協商。就此來看，雖然改 革的最終決策權仍在會員國，但開放協調法給予歐盟行動者一些影響力，給予會 員國進一步改革和修正政策的建議。雖然目前政策移動效果不明顯，但未來在政 策輸入方面可以多施力（Eckardt, 2005: 259-260; Natali, 2008: 246-247）。
參、執行情形58
開放協調法在社會政策領域的施行與進展吸引了許多專家和政策制訂者的關 注，尤其關注此種治理模式的實際效果，及其處理年金系統龐大挑戰的能力，研 究者於是著手研究歐盟的軟性治理對年金改革的影響（Natali, 2008: 228）。
2002 年秋天，會員國第一次提出國家策略報告，以評量執行上述目標後的成 果。此過程是由部長理事會下的經濟政策委員會和社會保障委員會共同訂定指標
（相關指標如：退休年齡與公共年金支出佔 GDP 的比率），以作為跨國比較的基 準（Eckardt, 2005: 253-254; de la Porte and Nanz, 2004）。指標的訂定在政策學習和 能力建構上對開放協調法而言具有相當的意義，然而，「社會性」指標的制訂並 不容易，如「團結」的目標屬於質性本質，較難量化、評估與比較，這些困難不 僅要考量年金系統的結構差異，也要考量年金系統外的因素（譬如健康照護的適 足性）才能有效評估（Lodge, 2007; Natali, 2008: 229-230）。而在指標訂定的過程 中，不同國家也各有不同的想法與意見，社會保障委員會之下的指標小組（The Indicator Sub-Group, ISG）在對人口老化等背景指標和老年貧窮率指標較具共識，
但在其他面向則有爭論。亦即，政治因素也是影響年金開放協調法缺乏共同同意 指標的原因之一，顯現在相關委員會的會員國代表彼此間的對峙。例如，對適足 性的界定，安格魯薩克遜國家認為適足性的意思應是「避免貧窮」、歐陸國家
（包含德國、法國、比利時、義大利）則將適足性的意思更廣泛地詮釋為年金領 受者可維持與工作者一樣的生活水準（Natali, 2008）。因此，執委會在 2006 年推 出年金開放協調法的初期共同指標時強調，指標的訂立是在協調的原則下採取最
（包含德國、法國、比利時、義大利）則將適足性的意思更廣泛地詮釋為年金領 受者可維持與工作者一樣的生活水準（Natali, 2008）。因此，執委會在 2006 年推 出年金開放協調法的初期共同指標時強調，指標的訂立是在協調的原則下採取最