第二章、 文獻回顧與理論探討
第一節、 歐盟年金政策研究回顧
關於歐盟年金政策研究回顧，除了從經驗分析資料來研究歐盟年金政策的內 涵外，還有各種年金理論的討論，包含各歐洲國家本身的年金改革議題，也與歐 盟的年金政策有所關聯。本節首先將從經驗分析資料回顧各國的年金改革趨勢，
指出年金改革已為勢不可緩的發展走向，其中又涉及了哪些層面；其次瞭解歐洲 年金改革研究流變，接續再聚焦於歐盟年金政策研究回顧。
壹、各國年金制度近期面臨的問題及各國制度改革趨勢
年金政策總是涉及兼顧給付水準與負擔能力（affordability）的問題。倘若公 共年金給付太低，個人就會面臨老年貧窮的風險；相反地，若公共年金給付太 高，年金系統就會遭逢財務永續性問題。然而，如 2008 年的金融危機，以及持 續性的人口老化現象等後工業社會的挑戰，都加劇了兼顧給付水準與負擔能力的 困難（OECD, 2011: 9; Häusermann, 2010）。在人口變遷和全球化等結構變遷，以 及國家面臨的財務壓力下，佔高比例社會福利支出的年金體系，成為西方福利國 家所不可迴避的課題。年金改革課題不僅受個別福利國家重視，國際組織也提出 年金改革相關芻議。例如，1994 年世界銀行發表「Averting the Old Age Crisis:
Policies to Protect Old and Promote Growth」一書指出，理想的年金體系應該以私
有化的確定提撥制度為核心，建構一個三柱的年金體系。此種以年金私有化為重 的論點，受到一向捍衛傳統公共年金體系的國際勞工組織的挑戰和激辯（傅從 喜，2004）。世界銀行因此修正部分觀點，在 2005 年提出修訂後的年金改革方 案，建議將原先的三柱年金體系改革朝向新自由主義的多柱模型（multi-pillar model），主要把年金體系分為五柱，由國家、市場與家庭在年金體系中都負擔 起一定的責任，以減緩國家在年金體系中所負擔的財務壓力，以兼顧公共和個人 責任、財務平衡與社會正義（Holzmann and Hinz, 2005）。此後，年金私有化抑 或公私年金混合即成為舒緩公共年金支出壓力重要的策略選擇，也是老年經濟安 全政策的發展方向。針對金融危機帶來的衝擊，OECD組織於 2009 年發表的
「Pensions at a Glance 2009」報告，詳述了 2004 至 2008 年以來OECD國家的年金 系統的改革，目的即在檢視 2008 年金融風暴對退休-所得系統的影響。7
一、年金系統的覆蓋率（包含強制性與自願性計畫）
其內容指 出，近年來年金系統的設計都有相同的目標與原則，若進一步分析，可從退休-所 得（retirement-income systems）給付架構中的六個面向加以檢視（OECD, 2009:
85）：
目前增加年金覆蓋率的目標主要放在自願性私人年金。這些新私人年金計畫 的引進往往伴隨著租稅優惠，如法國、匈牙利、波蘭及葡萄牙的情形；義大利與 韓 國 則 持 續 其 長 期 以 來 的 改 革 過 程 ， 目 標 是 將 其 目 前 由 雇 主 管 控 的 資 遣 費
（Severance Pay）計畫改成職業年金計畫。這些新計畫的特點在於提前為將來退 休進行儲蓄，而不是讓民眾在轉換工作或失業時提領。然而，鮮少有國家的職業 年金計畫如政府所願的受到歡迎，其覆蓋率仍相對較低（OECD, 2009: 85-86）。
有些國家也企圖藉由制度的設計與安排來增加覆蓋率。例如，瑞士降低所得門檻 以確保更多兼職、低薪工作者可納入計畫之中。英國放寬全額基礎年金的資格條 件，並強化照顧者的年金點數（credits），且期望在 2050 年，90%的女性都有資 格得到全額基礎年金，遠大於現今的 30%（OECD, 2009: 86）。德國的李斯特年金
7 由於 OECD 國家近年來不斷改革年金系統，故 OECD 自 2005 年起，持續追縱其年金改革情形，
每兩年發表一次「Pensions at a Glance」報告。2007 年 Pensions at a Glance 報告，即是研究 1990 年到 2004 年的改革情況。2009 年的報告，綜述 2004 年至 2008 年的改革情況。目前最新版為 2011 年的報告，這些資料是本節討論世界各國年金改革趨勢的主要參考資料。
計畫（Riester pensions）也被其他國家廣泛採用。8
綜合上述各國增加年金系統覆蓋率的方式，主要可分為兩種方式：一種是放 寬原計畫的資格認定條件，如降低所得門檻以納入非核心勞動者；另一種則是開 創新計畫，例如將資遣費計畫改成職業年金計畫，以及自動將民眾納入私人年金 計畫。其中，又以放寬原計畫的資格認定較容易實施，而且具有保障兼職、低薪 工作者的效果，更具有社會安全制度的意涵。
然而，要施行此類計畫的國 家，須具備一定的財政能力（OECD, 2011: 10）。
二、退休給付的適足性
一般而言，增加年金給付的目標主要是針對低收入者，尤其是由老年貧窮的 角度來思考政策的設計（OECD, 2009: 86）。就 OECD 的調查顯示，老年貧窮率最 低的國家加拿大、荷蘭及紐西蘭，僅花費 4-5%的國民所得在公共年金支出，遠低 於 OECD 國家之平均。相較之下，儘管希臘及西班牙的公共年金支出相對較高，
卻有超過五分之一的老年人處於貧窮狀態。換言之，在討論退休給付的適足性 時，不可忽略公共年金的「重分配」問題，應把焦點放在將公共年金提供給最弱 勢的民眾（OECD, 2011: 10）。除了老年貧窮佔總人口的貧窮率之高低外，老年所 得貧窮率也呈現出性別差異的情形，政策制訂者在處理老年貧窮議題時，必須加 以注意。
然而，把焦點放在此公共年金的「重分配」問題改革，將涉及年金哲學的爭 議，致使有些國家恐怕得改變其年金哲學，使個人繳納保費的多寡與未來領取年 金的水準脫鈎。例如，年金保險體系中，有分為以英國為典型的貝佛里奇模式和 以德國為典型的俾斯麥模式，其中，英國承襲濟貧法的傳統，最早以稅收來支應 年金支出，此後逐漸形成多柱模型（multi-pillar）的年金體系。德國則主要以社 會 保 險 年 金 制 度 為 核 心 ， 兩 者 為 截 然 不 同 的 制 度 模 式 （ 葉 崇 揚 、 施 世 駿 ， 2009）。所以，儘管目前已有許多國家已將重分配的方式加入退休所得系統中。
如芬蘭、法國、瑞典，都在降低年金給付的計畫中，排除低收入者。仍有國家是
8 該計畫為德國政府對自願加入第二層附加年金保險的民眾所給予的補助，只要是符合李斯特年金 保險規定的補助資格者，皆有權獲得補助款，以鼓勵民眾加保私人年金，維持退休後的所得水 準。詳細的補助內容可參考傅從喜、施世駿等（2011: 80-92）。
不分所得多寡，一律縮減年金給付，如德國、日本及奧地利。更有甚者，匈牙 利、波蘭和斯洛伐克則是更加強保費與給付的連帶關係，削減重分配的計畫
（OECD, 2011: 10）。其他政策包含藉由稅制系統改變退休生活水準。澳洲、芬蘭 和瑞典如今皆已降低年金領取者的稅賦（OECD, 2009: 86）。諸如此類的改革皆指 出年金給付的分配原則正在改變，大部分先進國家都體會到公共年金體系的老年 經濟保障功能在未來勢將降低，必須以加強企業與個人年金的方式來彌補前者之 不足，以健全民眾的老年經濟安全保障（Arza, 2008: 120）。
三、財務永續性與可承擔能力
財政長期的黯淡預測，促使許多國家以低給付水準來改善年金系統的財務永 續性。在法國和墨西哥，開始針對公務員的年金進行改革。冰島也藉由公務員年 金課徵計畫，大砍資深官員年金。芬蘭和葡萄牙則引進因應平均餘命漸增的年金 縮減措施（OECD, 2009: 86）。其他改善財務永續性的措施包括改變年金給付的指 數程序（indexation procedures）。9
從上述兩項討論可以得出，增加低所得者的年金給付與削減高所得者的年金 給付，為目前的改革趨勢。前者是推行基礎年金保障，避免民眾陷入老年貧窮的 風險；後者則是盡可能減少公務員與其他較高所得者的年金所得，藉此減緩其對 公共年金體系的財務支出壓力，唯此是否會影響高所得者的工作意願，則有待進 一步的研究評估。
為緩和現今的財政問題，匈牙利暫緩了 2009 年 當年度累計成長率的調整。未來，年金給付金額的調整，將隨著消費者物價指數 而定，一改過去以 50%薪資成長率加上 50%消費者物價指數兩相混合作為調整的 標準。法國也將朝以消費者物價指數作為公部門年金調整之依據（OECD, 2009:
86-87）。
四、經濟效率
許多改善年金系統財務永續性的潛在措施為改變提早退休誘因。尤其目前有
9 為避免因通貨膨脹導致年金給付縮水，確保年金給付的實質購買力，所以，一般而言，年金給付 金額會隨著消費者物價指數或薪資成長指數的累計成長率來調整。在西方國家，薪資成長率通常 較消費者物價指數高，因而多以此作為調整的標準。
超過三分之二的 OECD 國家的實質退休年齡皆低於法定退休年齡（OECD, 2009:
87）。上述趨勢與過往政策有關，特別是自 1970 年代以來，由於人口老化、經濟 結構轉型導致的高失業率，提早退休政策因而成為所有先進資本主義國家的重大 趨勢，包含歐盟、日本、美國等。提早退休意指利用社會政策的各種方案，使勞 工在擁有制度保障下，得以比過去更早退出勞動市場。對於勞工來說，提早退休 如同是一種延遲到來的社會工資，以作為其長期以來辛勤工作的獎勵；就國家而 言，藉此可以減少勞動力供給，使年輕人有機會進入勞動市場，有助於降低失業 率；對於雇主來說，提早退休讓他們有機會重組勞工，避免解僱帶來的勞資衝突
（Ebbinghaus, 2006）。
調查顯示，在 1950-2010 間，有十個國家降低了可請領退休金之年齡，使得 OECD三十個國家中，男性的平均可請領退休金年齡從 1949 年的 64.3 歲，到 1993 年時已降至 62.4 歲；女性則從 1949 年的 62.9 歲降至 1993 年時 61.0 歲。如
調查顯示，在 1950-2010 間，有十個國家降低了可請領退休金之年齡，使得 OECD三十個國家中，男性的平均可請領退休金年齡從 1949 年的 64.3 歲，到 1993 年時已降至 62.4 歲；女性則從 1949 年的 62.9 歲降至 1993 年時 61.0 歲。如