結語：歐盟年金政策的治理演進

本文的主要目的在於探究歐盟層次的年金政策發展，指出歐盟如何以超國家 的治理方式調和各會員國的年金制度，以達到歐盟設定的目標。從第四章與第五 章中，可以看到歐盟分別從共同體的法規管制以及協調法的軟性治理著手。兩種 治理工具的差異，顯現在歐盟整體的年金政策圖像中。Davy（2011）指出，歐盟 在年金領域的干預正是從分柱年金治理進展到整合的多柱年金治理，這樣的轉變 可以從里斯本進程前後作為劃分。

分柱年金治理展現在 2000 年的里斯本進程啟動以前，當時歐盟在年金領域 的行動基本上皆是採行共同體的治理方式，並且確實促進許多與老年保障相關的 規範。例如在公共年金支柱中對可攜式年金權的規範，在 1408/71 規章等規章 下，各移入國有義務接受其他會員國成員過去累積的社會安全計畫年資，尤其是 年金權，並且確保定居他國的年金領受人得以領取到年金給付；與職業年金支柱 相關的規範則涵蓋在 1986/378 指令有關於反歧視的指令之下，尤其是關於年金的 性別平等規範，不論是參與計畫的權利、年金提撥、退休年齡、給付金額計算、

及給付期限的條件，並在 2006/54/EC 達成整合；至於攸關私人年金的規範主要是 涵蓋在壽險指令之中。這些壽險指令主要是為了促進服務提供的自由。目前的規 定是壽險公司的建立只要取得母國核准後，即可在歐盟各國運行，其他會員國有 義務承認；換言之，母國有義務監管該壽險公司，確保其符合「謹慎投資人原 則」的技術、投資、清償能力、清算重整（Winding-up）等規定。這些共同標準 的訂定目的在幫助這些壽險公司得以在歐盟各國運作。

顯然，1980 和 1990 年代的這些法律行動尚有許多不足之處。第一，共同體 法律未觸及年金系統的設計；其次，共同體法律未解決自由移動引發的職業年金 計畫障礙。許多職業年金計畫的設計不利於提早脫離該計畫的人，成為勞工自由

移動的反面誘因。而歐盟基於會員國之間的歧異意見也而無法積極處理。⁶⁰

當共同市場的「社會面向」受到里斯本議程的高度關注，歐盟認為勞工的退 休所得應該依照他們在社會安全計畫中的參與，反映出合理的生活水準。歐盟開 始思索尋找退休年金三支柱間的新關係。未來的年金政策註定要更仰賴於第二、

三年金支柱，以緩解公共預算的負擔。在此年金政策脈絡下，「現代化」一詞意 味著藉由法律、共識和私人契約互相支持而成的混合年金型態，達到永續年金的 目的。亦即，第二、三年金支柱必須要去補充第一柱年金降低的給付。同樣地，

為維持年金支柱間的平衡就必須強化規範架構。執委會強調，年金支柱安排的重 整暗示著退休所得的責任從政府轉移至雇主與勞工，強化個人責任；隨著補充性 年金的重要性增加，政府有必要提供一個安全環境，讓補充性年金基金計畫得以 健全運作（European Commission, 2010a）。

第 三，共同體未處理各國稅制差異造成的障礙。倘若提撥的年金並非存至該國的年 金計畫，即無法抵稅，因此對於年金計畫與繳稅不在同一國家的勞工而言極為不 利。第四，儘管壽險市場已經過協調，卻尚未有年金基金的規定，致使一般勞工 很難參與建立在其他國家的年金計畫。基於上述原因，歐盟在 1990 年代晚期以 來的年金領域僅能達到有限的成就，亦即共同體的行動仍然有限，無法全面性地 兼顧年金系統的三大支柱，只能個別處理公共年金、職業年金及私人年金（Davy, 2011）。

鑑於共同體治理方式的限制，歐盟發展出兩項新策略：針對第一柱年金與整 體年金系統架構，歐盟引進軟性的開放協調法治理模式；針對第二、三柱年金，

考量到這兩柱年金供給與共同市場、勞工移動與性別平等的關係，仍然要從立法 面向來處理。因此，就歐盟的年金政策治理而言，從分柱年金治理到整合的多柱 年金治理為里斯本進程以來的最大進展。

持續性的人口老化與少子化趨勢，加上近幾年歐債危機的籠罩下，歐盟各國 的年金系統承受愈來愈大的財務壓力。為此，歐盟於 2010 年舉辦「年金政策綠 皮書」論壇，持續商討未來年金政策的走向，重申年金系統之設計應達到適足

60 部分會員國宣稱職業年金權的可攜性會破壞這些計畫的原有意義。職業年金的存在是為了回應 受僱者的忠誠。一旦受僱者離去，雇主即免除責任。另一部分的會員國則宣稱，職業年金計畫基 本上是勞雇雙方的協調問題，歐盟或會員國政府都不應當介入（Davy, 2011）。

性、可持續性與安全的三大目標。⁶¹

總體而言，回顧歐盟年金政策的發展，Natali（2008: 31-32）將歐盟在年金領 域的行動分成四個軸向：性別平等、單一市場的成形、總體經濟政策、現代化社 會 保 障 方 案 。 檢 視 歐 盟 年 金 政 策 領 域 的 發 展 與 未 來 規 劃 ， 不 脫 上 述 Natali

（2008）所提的四大軸向，持續關注性別平等與反歧視、去除單一市場障礙、兼 顧總體經濟政策、促進現代化社會保障。

歐盟對自身角色也有明確的界定，強調在法 令規章方面，包含繼續促進跨疆域社會安全權（年金權）的自由移動與平等待 遇、持續法定與私人年金計畫的反歧視措施、持續建造內部保險市場／職業年金 市場一體化與相關法規的制定；此外，在開放協調法方面，也期望持續促進會員 國進行年金改革，分享最佳實踐經驗，設定共同的目標、指標，以追求社會保障 的現代化。更重要的是，會員國在社會保障領域的行動執行，其政府預算不應危 及經濟和貨幣聯盟的運作。

除上述四個行動層面外，歐盟在整個年金政策領域也扮演一定程度的議定設 定者（agenda-setter）角色，具有傳遞理念及創造網絡等功能（Ervik, 2006）。另 外，如上所述，儘管歐盟較偏好由市場整合與財政、貨幣及經濟準則來規範、協 調各會員國的社會政策發展。但在歐盟行動的影響下，也直接對社會公民權的界 限造成影響，隨著歐洲整合的進程，本來屬於一國疆域內的團結概念也因而擴大 至整體歐盟疆域內，對各會員國的自主性和主權皆產生影響，重新形塑了過去社 會權與國土疆域互相連結的關係（Ferrera, 2005）。

回顧歐盟年金政策的治理工具及其模式，基本上，其發展一直以來皆延續著 歐盟在社會政策領域的治理方式而演進。隨著開放協調法的運用與檢討，以及從 希臘等國債信危機進行的反思，顯現開放協調法的運作仍無法跳脫「民主正當性 vs.效率」的兩難。開放協調法的原意在於給予會員國足夠空間選擇適合各國的政 策改革方式與步調，然而其固定的循環流程與政策優先目標的設定又使歐盟扮演 了主要的議題倡導者角色，歐盟如何拿捏兩者的份際又將影響到開放協調法的治 理效果（Scharpf, 1999; Tholoniat, 2010）。最重要的是，對於在軟性協調法的機制 下「不作為」的會員國，在缺乏制裁的約束工具下，更必須思考如何使其積極作

61 有關「年金政策綠皮書」的詳細資料，參考自歐盟網站

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/302

為的誘因。這種治理難題不只出現在年金政策領域，而是在超國家治理層面下皆 會觸及到的議題。軟性法的局限因此更值得討論與重視：包括在法律與制度層 面、政治與理念層面、實務操作層面以及財務層面的局限，都可能影響軟性法的 治理成效。

回到本文的問題意識，面對各會員國年金制度的差異，歐盟整體年金政策基 本上仍是以共同體的法規為基礎，輔以年金開放協調法的目標而形成其整體圖 像。在發展的過程中，從分柱年金治理到整合的多柱年金體系顯示其治理思維的 轉變。最重要的是藉由結合不同的治理方式，才能進一步約束會員國的行動，以 達到歐盟的政策目標。