延伸討論

壹、歐債危機與年金改革

一、希臘債信危機背景

2008 年美國次級房貸引發的全球金融風暴，使南歐國家的債務問題浮上檯 面，緊接而來的歐洲主權債務危機在 2009 年希臘政府債務危機開始掀起巨大波 瀾，導致歐盟全面性的經濟危機。當年 11 月，希臘財政部長宣布，其 2009 年財 政赤字對GDP比將遠高於預估值 6%，攀升至 13.7%，引發市場恐慌。至 2010 年 第一季，希臘國債對GDP之比達到 115%的高峰。希臘政府也宣布若未能在當年 5 月前得到救援貸款，其即將到期的 200 億歐元國債將違約。至此，投資者開始大 量拋售希臘國債，希臘政府在難以發新債還舊債（rolling-over）的情況下，主權 債務危機終於爆發。⁶²

儘管歐債危機風暴導因自希臘政府債務危機，但歐元區的問題本質並不只是 個別會員國的責任。歐債危機涉及其本身的機制問題：即歐元區內只有統一的貨 幣政策，沒有統一的財政政策。此一事實導致，歐元作為債務融通機器，歐元區 國家可以享受歐元所帶來的利益，如因統一貨幣，因此歐元區內國家享有同一基

62 相關數據參考 http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/fpag.fmprc.gov.cn/chn/xxsk/t723232.htm

準利率，儘管各國經濟實力差距懸殊，但希臘卻得以依德國利率進行公、私債務 將攀升至 24％，也遠高於OECD國家平均 7.2％（2005 年），即使至 2050 年OECD

國家平均則為 10.2％。此外，儘管希臘法定退休年齡訂於 65 歲，但提早退休情 形相當普遍。男性平均退休年齡為 62.4 歲、女性則為 60.9 歲。中高齡勞動參與率 只有 44％，低於OECD國家平均 52％（OECD，2009）。在此種退休條件的脈絡 下，致使債信危機發生後，要求其改革現有年金制度的外在壓力與日遽增。

二、從希臘債信危機檢視年金開放協調法的運作

儘管面臨年金改革壓力，但希臘的年金改革程序一直以來皆被稱為「分期付 款 式 的 改 革 」（ reform by instalments ） 或 稱 為 「 鴕 鳥 干 預 」（ ostrich interventionism ）。 過 去 的 改 革 作 為 皆 被 視 為 僅 僅 是 應 付 外 在 壓 力 （ Tinios, 2010a）。儘管希臘曾在 1992 年、1998 年、2002 年及 2008 年通過改革法案，但皆 是進行小幅的修改，例如延後退休年齡，而無明顯的結構性差異。這種改革方式 顯示希臘政府及政治領袖不具改革的決心與勇氣（Tinios , 2010c）。

就此而言，Tinios（2010b）認為，歐盟年金開放協調法三年一輪的循環程 序，成為希臘政府改革的催化劑，迫使其必須在每三年提出一次國家策略報告給 予歐盟。然而，實際上希臘政府並未確實盡到回應年金開放協調法的義務。例 如，歐盟在第一輪的年金開放協調法發布的共同報告中即指出，希臘的年金系統 具有下列問題 （Tinios, 2005; Triantafyllou, 2006）：

（一） 年金系統負擔的成本過高：年金支出占 GDP 約 12％。

（二） 面臨嚴重的人口結構變遷挑戰：依賴比惡化程度在歐盟十五個會員國中為 第二高，2060 年的年金支出預期為最高。

（三） 缺乏經濟效率：眾多的制度錯置導致非勞動成本太高。私部門和出口業承 擔首要成本，公共部門則保留多數特權。

（四） 社會面向也缺乏效率：以福利國家的標準來說，全國公民的貧窮風險接近 50%。

（五） 抗拒改革：自 1990 年以來，年金系統即遭逢巨大危機，但政府部門一直 未展現積極的改革行動。

儘管收到共同報告的建議改革事項，然而希臘政府持續忽略改革責任。在

2006 年，也未依執委會要求更新其年金支出的預測，在其國內也未充分討論年金 改革議題，對於來自歐盟的同儕壓力、最佳實踐也未發揮作用。結果是，年金開 放協調法並無法改變一個國家原有的政治文化。換言之，年金開放協調法早在 2001 年施行以來訂定的三大改革原則，包含可持續性、適足性及現代化年金系統 的目標，其實皆與現今希臘面臨的風險相當。然而，希臘政府怠慢與忽視的態 度，致使最終爆發債信危機。這也正是歐盟往後在施行年金開放協調法必須持續 改進的問題：如何在軟性協調法的機制下，處理會員國的「不行動」，以避免原 本可預防的危機變成難以挽救的災難，進而影響到全體歐盟的運作。

除了希臘以外，歐盟面臨更大的難題是「民主正當性」的問題。今年（2012 年）以來，德國總理Merkel強力推動的財政紀律，要求歐元區中希臘等債台高築 的國家落實財政紀律。然而，五月法國總統大選與希臘國會改選結果出爐，中間 偏左的的法國總統候選人 Hollande力倡「成長優先」，擊敗與Merkel同一陣線的 Sarkozy；同樣地，希臘國會五月改選結果，民眾用選票表達「反撙節」的意念，

使支持撙節措施的兩大主流政黨，「新民主黨」（ND）和「泛希臘社會運動黨」

（Pasok）僅拿到三分之一選票（合計總得票率僅 32.1％），為 1974 年以來新低。

反之，強力主打反緊縮的政黨獲得民眾支持，在選舉中突起。如激進左派聯盟 Syriza以 16.8％的得票率，成為國會第二大黨。極右的新納粹組織「金色黎明 黨」更是第一次跨過 3％的選舉門檻，以 7％的得票率進入國會，使國會組閣面 臨阻礙。全球金融市場對歐債危機將如何解決產生許多質疑，兩國的選舉結果凸 顯出選民對撙節措施的巨大反彈。在德國境內，Merkel所屬政黨基督教民主黨也 在德國最大邦北萊因–西發利亞邦議會選舉失利。在民意反彈聲浪與缺乏共識的 情況下，使歐盟處理債務危機的能力受到更大的挑戰。⁶⁴

從最新的發展來看，由於希臘組閣協商不成導致新政府難產，於六月重新舉 行大選。在被稱為是否留在歐元區的關鍵選舉中，最終中右派的新民主黨以 29.7%的票數險勝極左派聯盟的 26.9%。泛希臘社會運動黨居於第三，取得 12.3%

的票數。希臘選民在面臨退出歐元區的抉擇下，以支持財政和結構性改革的選 票，換取歐元的第二次援助。

從歐債危機觀照歐盟的年金治理議題可以發現，基本上，在歐債的新挑戰

64 參考 http://udn.com/NEWS/BREAKINGNEWS/BREAKINGNEWS5/7092474.shtml#ixzz1urT00hP8

下，歐盟的新治理工具似乎尚未適應或找出適合的方式來加以因應。這正好指出 歐盟運用年金開放協調法的嚴峻挑戰。綜合而言，希臘選舉結果的轉圜釋放出改 革的善意，而希臘未來的改革行動也勢必涉及年金改革議題，以處理其因龐大退 休金造成的財政困境。此正是未來在觀察歐盟年金治理影響性的重要項目之一。

貳、新治理工具對歐盟社會政策的意涵

從共同體治理方法到開放協調法的引進，歐盟在政策工具的選擇上更多元，

應用上也更加有彈性。圖 6-1 顯示非拘束性的政策工具在社會政策領域的應用於 1990 年代以後快速成長，然而，儘管新治理工具在歐盟成為要角，但同時間拘束 性政策工具的數量也仍在增加中，只是速度上相對減緩。另一方面，在環境政策 領域（參考圖 6-2），則呈現出相似又相反的治理混合型態。相似的地方在於非拘 束性政策工具和拘束性政策工具在環境政策領域同樣出現數量倍增的情形，相反 的地方在於，在環境政策領域中，拘束性政策工具的增加速度遠大於非拘束性工 具（Diedrichs et al., 2011: 37）。

從上述統計結果可以得知：首先，歐盟的新舊治理模式在不同領域呈現出不 同的治理混合型態，此再度映證了新治理模式並非用以取代舊治理模式，而是兩 者互為補充的特性；其次，社會政策領域中，非拘束政策工具成長較拘束性工具 成長快速的結果，正凸顯出社會政策領域原本就較不容易由共同體方式進行治理 的本質，因此，更能顯現開放協調法的引進，對歐盟層次社會領域發展的重要 性。

儘管作為一種軟性治理工具，特別是應用於年金領域中，只能訂定模糊的目 標，但藉由這種協調的過程，共同目標的擬定還是具有其存在的價值。從年金開 放協調法來看，在一輪又一輪的政策循環下，年金政策的改革議題在歐盟層次至 少引發了相當的注意與辯論，比起過去只能以共同體方式進行年金治理導致議題 擴展受到局限，歐盟層次的年金發展有了更多的可能性，歐盟也因此能主導社會 政策各項議題的發展。

圖 6-1：社會政策的法律工具

資料來源：Bähr et al.（2007），轉引自 Diedrichs et al.（2011: 37）

圖 6-2：環境政策的法律工具

資料來源：Bähr et al.（2007），轉引自 Diedrichs et al.（2011: 38）

從歐盟年金政策的治理經驗可以得出一些普遍的社會政策治理意涵：首先，

歐盟政策仍相當仰賴其科層結構來進行決策，歐盟決策仍由公部門主導，其所強 調的網絡治理概念並無法彰顯出功能。歐盟層次的治理不論是舊治理模式或新治 理模式，本質上仍為一種試圖干預會員國的管制方式，就此而言，對於擁有相同 理念的會員國政府來說，可以順理成章地把歐盟層次的管制視為一種「改革手 段」，使國家治理者可以在跨國的立論基礎上對抗國內的反對壓力。反之，若跨 國的管制計畫要成為一種改革手段，則必須提供各國政府具有吸引力的改革方 向。目前的問題在於，歐盟的改革計畫並無法告訴會員國，各年金支柱可以提供 多少對抗低收入風險的保障。另外，在實際面上，最符合歐盟年金支柱計畫的英 國，則未提供良好的模式讓其他國家遵從。相反地，荷蘭與瑞典的年金系統則顯 示，在某些條件下，結合保險和儲蓄功能的年金支柱是可行的（Mabbett, 2009:

787-788）。但是，目前的情況顯示，在國內最具改革能力的國家卻最不偏好歐盟 改革措施。特別是對補充性年金指令中的可攜帶性，將使國家必須去改革它們的

787-788）。但是，目前的情況顯示，在國內最具改革能力的國家卻最不偏好歐盟 改革措施。特別是對補充性年金指令中的可攜帶性，將使國家必須去改革它們的