歐盟年金政策的發展前提

談論歐盟年金政策，首先必須先認識歐盟得以發展年金政策的前提。在這一 節，將先檢視歐盟的組織架構與法律體系，組織架構得以指出歐盟的年金政策所 涉及的超國家組織行動者，法律體系則可以清楚知道歐盟年金政策是立基在哪些 條約的前提下所建構而成。

壹、歐盟組織架構與法律體系

一、歐盟的組織架構與職權

歐盟的組織架構包含歐盟高峰會（The European Council）、歐盟部長理事會

（Council of the European Union）、歐洲議會（European Parliament）、歐盟執委會

（European Commission）以及歐盟法院（European Court of Justice）。²²

22 Council of the European Union 早期稱為 Council of Ministers（部長理事會），1993 年馬斯垂克條 約將其改名為歐盟（部長）理事會（Council of the European Union），又簡稱為 the Council（理事 會）。本文統一稱其為部長理事會，以凸顯其組織功能。

其中，歐 盟高峰會與歐盟部長理事會為各會員國之間討論重要議題的場合，出席者皆代表 各會員國。前者為會員國國家元首之間的會議，主要任務在於確立歐盟的政治目 標與優先項目；後者為各會員國部長之間的會議，出席部長理事會的官員視不同 議題而定，如農業部長理事會、財經部長理事會或環境部長理事會等，主要任務

為立法和通過預算。歐盟執委會則是代表歐盟的行政機關，主要在維護歐洲整體 利益，負有協調、行政和管理職權，得監督歐盟法規的適用情形，並對歐洲議會 負責。歐洲議會代表歐盟公民，與部長理事會為共同立法者，負有政治監督任務 與諮詢作用。歐盟法院管轄歐盟條約的全部規定，其位階高於會員國法院，得以 對歐盟機構或會員國違反歐盟條約之行為進行審判（陳麗娟，2010：25-47）。

歐盟另有外交暨安全政策聯盟高級代表（負責領導共同外交暨安全政策）、

歐洲中央銀行（負責歐元區貨幣政策的施行）、審計院（負責審查歐盟財政）以 及立法程序的諮詢機構，例如經濟暨社會委員會、區域委員會，其主要任務為發 表意見（陳麗娟，2010：25-47）。

上述這些超國家組織與會員國之間的權限分配，依據歐盟條約第五條的規 定，具有三項基本原則：有限制的個別授權原則、輔助原則及比例原則。有限制 的個別授權原則主要運用在歐盟的職權界定，唯有會員國為實現條約而移轉歐盟 之權限範圍，歐盟才得以執行職務，反之，會員國得以保留未移轉之權限；輔助 原則及比例原則則運用在歐盟職權的行使。輔助原則意旨，得以由會員國採取之 措施，即不必於歐盟層次採取措施，唯在會員國或地方層次未能達成目標時，才 由歐盟經適當輔助以達目標。比例原則意旨，歐盟實行措施之內容和形式皆不得 逾越實現條約目標的必要限度（陳麗娟，2010：51-52）。

二、歐盟的法律體系

歐盟依據條約創設的法律體系獨立於會員國的法律制度，會員國其及人民均 須遵從歐盟為行使權權而賦予的權利義務。歐盟整體的法律體系可以分為基本法 與次級立法／派生法。基本法指的是由歐盟和會員國所建立的基礎條約，以及基 於基礎條約而生的補充性條約，或是歐盟與其他國家、國際組織簽訂的條約，具 有最高法律效力；次級立法則是依據歐盟的立法程序，由執委會提案，經歐洲議 會與部長理事會共同通過的法律，不具有修正基礎修約的效力（劉瑋，2008：66-67）。此種次級立法如規章（Regulation）、指令（Directive）、決定（Decision）。

（參考圖 3-1）。

圖 3-1：歐體／歐盟法律體系架構 資料來源：劉瑋（2008：69）

歐 盟 條 約 第 228 條 規 定 ， 歐 盟 機 構 得 採 取 規 章 、 指 令 、 決 定 、 建 議

（Recommendation）及意見（Opinion）。其中，規章、指令與決定具有拘束力，

建議與意見則不具拘束力。規章規範的是一般的、抽象的事實，直接適用於所有 會員國；指令則是對會員國應達成的目標具拘束力，但會員國仍保有選擇用什麼 方式達成目標的彈性，此種方式較能協調會員國彼此之間的法規差異，唯會員國 必須在一定期限內將指令內容轉置（transposition）為國內法規，才能在各國國內 產生法律效力；決定則是對其針對的對象具有拘束力，此對象可能是部分會員國 或特定企業、人民，具有直接適用效力；至於歐盟機構提出的建議與意見則是作 為會員國的參考（陳麗娟，2010：59-61）。

根據里斯本條約之規定，歐盟法具有優先適用性，其位階高於會員國憲法，

同時，歐盟法院的判例也符合歐盟法的優先適用原則。另外，歐盟人民也得以在 會員國國內法院中直接援引歐盟法規，稱為歐盟法的直接適用性（陳麗娟，

2010：64）。 歐體／歐盟法律

基本法

次級立法

基礎條約：如共同體條約、單一歐洲法、馬斯垂克條約

補充性條約

修改與補充基礎條約的議定書或附件

與第三國或其他國際組締結的條約

規章：具有直接效力（直接適用性）

指令：經會員國轉置成國內法後適用

決定：對接受者產生效力

貳、歐盟社會政策發展

在國內研究歐盟社會政策早期的文獻中，以古允文（1997）的文章較具代表 性。²³

最早簽訂的羅馬條約，實為三項條約的組合，包含歐洲煤鋼共同體、歐洲原 子能共同體及歐洲經濟共同體（European Economy Community, EEC，簡稱歐 體），前者成立於 1951 年，後兩者簽訂於 1957 年。其中，歐洲經濟共同體的誕 生，顯示出其整合範圍跳脫單一部門而朝向整體性的經濟整合（古允文，1997：

137-138）。在二次戰後經濟快速發展的背景下，其目的之一，就是要利用共同市 場來促成彼此的最大利益，冀望最終能建立四大移動自由──勞力、商品、勞務、

資本。在此前提下，促進勞工在共同體的自由流動，以及避免競爭遭到扭曲即成 為歐盟社會政策的主要宗旨。

他認為，歐盟不論是在會員國的數目或是整合目標上，都是日益發展成形 的過程。並且反映在 1957 年的羅馬條約、1965 年的合併條約、1986 年單一歐洲 法，以及 1992 年確立歐盟名稱的馬斯垂克條約。

24

1965 年，合併條約將羅馬條約下的三個共同體行政機構加以整併，創立單一 部長理事會和執行機構「執委會」，前者負責政策制訂要務，後者負責執行，並 統一名稱為「歐洲共同體」（the European Community, EC，亦簡稱歐體）。此階 段，主要的變化在合作架構的確立，至於會員國數目的增長，則在 1970 和 1980 年代才由創始的六大會員國（法國、西德、比利時、義大利、盧森堡及荷蘭），

因此，儘管以「經濟」為名，但在羅馬條約第 117-128 條中，即包含了社會政策的項目，以使會員國之間，能在人員訓練、就 業、勞動條件、社會安全及團體協商等事務上更加緊密合作。此外，也強調同工 同 酬 原 則 ， 以 及 針 對 移 工 的 社 會 安 全 措 施 的 協 調 。 並 成 立 歐 洲 社 會 基 金

（ European Social Fund, ESF ）， 協 助 勞 工 在 地 域 和 職 業 間 流 動 等 就 業 事 務

（Hantrais, 2008 :284-285）。

23 古允文（1992）曾在《中國論壇》發表〈歐洲社會政策〉一文，但限於篇幅討論的內容有限，

1997 年的這篇文章在資料整理和論述上，皆更為完整。

24 譬如社會傾銷（social dumping）的現象。指的是，由於企業往往會選擇勞動成本較低的國家，

將使得勞動成本較高的國家，如課徵較高的社會捐，為爭取企業投資，降低標準（Hantrais, 2008 : 285）。

倍增至十二個會員國。²⁵在會員國倍增及 1979 年為因應石油危機創建之「歐洲貨 幣體系」（the European Monetary System, EMS），使 1980 年代進入整合的新階 段，並於 1986 年簽署單一歐洲法，揭櫫涵蓋經濟、社會、環境、科技、貨幣體 系的目標，且鑑於過去單一會員國杯葛多數同意案之情形，故將投票機制由一致 決改為條件多數決（qualified majority voting, QMV）。而隨著貨幣與經濟聯盟的目 標更加確立，與共同體執委Jacques Delors欲強化聯邦主義，歐體也漸從政府間主 義朝向超國家主義。1992 年馬斯垂克條約之簽署，歐洲聯盟也一詞正式取代歐洲 共同體（古允文，1997：138-139；林萬億，1998：175-176；張亞中，2007）。至 今會員國已達二十七國，且持續增加。²⁶

儘管如上所述，歐盟整合日深，會員國也日增。然而，社會面向的進展步調 卻相對緩慢。學者的研究指出三項主要原因：一、各國福利體制殊異導致歐盟在 調和會員國體制上的困難；二、社會政策本來即具有高度政治正當性和社會凝聚 象徵，外界力量難以介入；三、英國基於自身利益與理念之考量，展現出反對與 杯葛作為（古允文，1997；施世駿，2005：3）。

亦即，在歐洲歷史悠久的福利制度下，歐盟會員國內彼此殊異的福利體系即 成為社會面向調和中的一大難題。例如，六大創始會員國（法德義荷比盧）的福 利體系主要是立基於社會保險原則，收入來源為雇主和勞工所繳納之保費；1970 年代加入的英國、丹麥、愛爾蘭則是屬於貝佛里奇模式中的稅收、全民普及式的 定額保障；而後續加入的會員國，如 1980 年代的南歐國家、1990 年代的北歐諸 國，也有其特殊體制；甚至，在 2000 年以後入盟的東歐各國，其共產主義背景 更與前述諸國迥異。加上，福利事務由於牽涉到一國的社會凝聚與團結，屬於高 階政治議題，各國為維護主權往往抗拒外在的干涉。種種因素下，使歐體一開始 以最小干預為原則，期盼在共同市場和羅馬條約中避免不公平競爭的規範下，社 會發展能自然調合一致（harmonization）。但是，這樣的期待在 1970 年代中期，

因石油危機、經濟重挫而受到挑戰，開始浮現積極進行社會改革的聲浪。1974

25 1973 年加入英國、愛爾蘭及丹麥三國；1980 年代，又新增希臘（1981）、西班牙和葡萄牙

（1986）三國進入歐體（古允文，1997：139）。

26 1995 年，加入奧地利、瑞典及芬蘭。在東擴議題的發酵下，2004 年，更有另一波大擴張，加入

26 1995 年，加入奧地利、瑞典及芬蘭。在東擴議題的發酵下，2004 年，更有另一波大擴張，加入