統合理論之治理概念探討

歐洲統合矛盾繁雜的過程引發許多學者進行研究，這些研究皆可歸於宏觀的 統合理論之下（盧倩儀，2003）。在統合理論的發展過程中，大體而言又可分為

「政府間主義（intergovernmentalism）vs.超國家主義（supranationalism）」的爭 辯。¹³

13 其中，超國家主義底下又包含由不同學者所提出來的理論論述，如功能主義、新功能主義、制 度主義等，此乃不斷演繹的過程。關於統合理論下的各派理論關係，詳見盧倩儀（2003）一文的 介紹。

超國家主義的主要論點認為，超國家組織將逐漸取代以主權、領土為取向 的國家。不過這種統合的發展唯有在各國政治菁英相信彼此有共同利益時才可能 產生，而統合一旦產生，它所帶來的外溢效果（spillover effect）將使得整合從單 一政策領域擴及到其他相關政策領域的整合，帶動統合的推展。在不斷統合的過 程中，進一步強化各國的共同利益；相較於超國家主義對超國家組織的信心，政

府間主義則是強調民族國家維護主權的信念，將使得歐洲的區域整合只是各國政 府之間的談判合作關係，任何政策的整合都必須是在各國已具備相似的政策偏好 下才可能產生，超國家組織的角色功能影響甚微（盧倩儀，2003）。這兩大派理 論的爭辯伴隨著歐洲統合的過程不斷演繹，近年來，治理途徑企圖跳脫上述這種 二分的國家中心論（state-centric）觀點或超國家主義論述模式，嘗試從不同的角 度出發，來研究歐洲統合的議題（藍玉春，2005：52）。本節將首先回顧過去的 治理理論，以區辨並瞭解歐盟的治理特徵，進一步談論歐盟對年金政策的治理方 式。

壹、治理理論

歐盟執委會於 2000 年曾發表《歐洲治理白皮書》（European Governance: A White Paper），內容 主要在講 述它的治 理架構與 運作方式。¹⁴然而，黃偉峰

（2003）在歐盟治理體系的研究中指出，此白皮書中只是把治理視為策略或工 具，探討歐盟是否已達到良善治理（good governance），將治理的應然面與實然 面混為一談，無法反映歐盟治理的實際情況。他認為，歐盟治理體系具備動態且 複雜的樣貌，並且仍在不斷地變動之中，應視之為動態的治理體系。他綜合整理 過去學界對歐盟治理模式的研究後指出，談論歐盟治理的文獻共具備三種說法：

「沒有政府的治理體系」、「多層級網絡治理體系」（multi-level governance）及

「開放協調法機制」（The Open Method of Coordination, OMC）。同樣在探討歐 盟治理體系的中文文獻中，藍玉春（2005）則以「多層次治理」作為歐盟治理體 系的主軸，歸納出「多層次治理」的五項論點，其中並將上述黃偉峰提及的「沒 有政府的治理體系」視為「多層次治理」的其中一項特徵，唯並未探討到「開放 協調法」。¹⁵

14 參考網址 http://ec.europa.eu/governance/index_en.htm

觀照上述研究歐盟治理體系的文獻可以看出，儘管上述學者皆試圖 分析歐盟的治理特徵或內涵，但彼此在治理理論的分類上有所重疊，而在文章的 分析過程中，也未明確指出各種理論觀點的差異。事實上，黃偉峰（2003）、藍 玉春（2005）指出的歐盟治理體系之說法，彼此間並非互斥關係，而是歐盟治理

15 國內文獻對「開放協調法」的討論，以施世駿（2005）的文章最為詳細，內容涵蓋「開放協調 法」的興起脈絡到政策意涵。有關「開放協調法」的內容將於第五章進行詳細說明。

體系共同存在的特徵。本文將基於上述文獻的研究基礎上，融合西方文獻的研 究，指出治理研究的不同視角，進一步探討歐盟的治理體系。

在談論歐盟的「治理」之前，必須先定義「治理」一詞的內涵。Wiener 將治 理定義為分散且「去疆界化」（debordernization）的合法性權威，Peterson 及 Bomberg 則定義為「對有價資源分配全面掌控之強制行為」， Jachtenfuchs 則指 出治理是「集體做出具拘束力之決策的能力」，透過持續可信賴的手段及制度來 處理衝突、規範社會關係（轉引自藍玉春，2005：50）。從上述定義可以看出，

治理為相對具有實體組織的「政府」──在憲法權威下得以制訂具拘束力政策──

而發展出來的概念。簡言之，治理是指不存在政府的組織，透過各種方法和途徑 達成具拘束力的決定 （Kohler-Koch, 1999: 14）。

表 2-2：歐盟治理理論的分類

關注面向 衍生的理論概念 是否具有政治實體 沒有政府的治理 涉及的行動者 多層次治理

治理工具類型 硬性治理、軟性治理 治理效果研究 契合度理論

資料來源：作者自製

隱含在眾多歐盟治理理論的討論中，我們可以分析出不同的討論層次（參考 表 2-2）。其中，由研究的關注面向可分為：是否具有政治實體、涉及的行動 者、治理工具類型、治理效果研究，而衍生出來的理論概念即可對應至沒有政府 的治理、多層次治理、硬性治理、軟性治理、契合度理論等。以下將分述討論這 四個治理研究關注的面向。

一、沒有政府的治理體系

由於歐盟獨特的組織特性：並非完整的國家結構，也非尋常的國際組織，

Rosamond 將歐盟定位為位於上述兩者之間的「政體」（Polity）（引自藍玉春，

2005）。歐盟此種介於傳統民族國家和一般國際組織的特性，成為學者在探究其

（regulatory state）或「規範的聯邦主義」（regulatory federalism）。更有甚者，

Wallace（2000）認為歐盟之統合呈現出集體治理的政策制定現象，如同「後主權 政治」（post-sovereign politics）。

對應至過去的治理體系研究所指出的「國家主義」（statism）、「多元主

「最小獲勝聯合」（minimal winning coalition）後即定案，較無由單一利益團體 壟斷決策影響力的情形。此也代表歐盟的治理體系不會如組合主義一般受到少數 利益團體掌制。此種不斷協商以尋求共識的過程，又因政策議題之不同而產生不 一樣的政策網絡，不同的政策網絡又延伸出不同的治理型態，譬如歐盟的貨幣政

策網絡較接近國家主義；社會政策較趨近組合主義（Kohler-Koch and Eising,

資料來源：黃偉峰（2003：229）。原資料增修自 Kohler-Koch and Eising （1999:

Table 1.1, 6, 167-170）。

換言之，歐盟的治理體系無法直接對應至單一國家的治理型態，必須從更廣 泛的視角來思考。也就是下文中 Hooghe 等人（1996）提出來的「多層次治理」

（multi-level governance）。

二、多層次治理體系

在目前諸多談論歐盟治理體系的文獻中，以 Hooghe、Marks 及 Blank 等學者 等人於 1996 年提出的「多層次治理」引發最多討論，後續如 Peterson 與 Bomberg

（1999）亦相繼採用此種描述，肯定歐盟確實具備多層次治理的特殊體系。另 外，公共行政學的網絡治理概念也對歐盟治理體系有所影響。相對於國家中心 論，Marks 等（1996）指出，自 1980 年代以來，歐盟會員國的權力逐漸移轉至歐 盟組織及區域和地方政府，使歐洲整合演繹出多層次的治理體系樣貌（參考圖 2-1）。重要的是，此種多層次治理體系為相互鏈結的交互關係，而非層級次序關 係。無論在國家層級和超國家層級，各國政府、區域及地方政府，抑或其他的非 國家行動者，都可以形成跨界的聯盟。亦即，會員國政府並不能壟斷通往歐盟層 級的通路，而是由不同層次的多重行動者共享政治場域的決策權，包括公私行動 者，而非僅由單一行為者或官方組織獨攬權力，削弱中央行政官僚的控制力。這 種多重入口管道的設計，使歐盟治理呈現出多層次面向（Hooghe and Marks, 2003；Neyer，2000）。

圖 2-1：歐盟多層次互動 資料來源：藍玉春（2005：54）

如同圖 2-1 所示，在超國家、國家、次國家及跨國家中，不受限於層級次序 關係，彼此都可以互相連結溝通。這種治理方式的運作伴隨著社經議題的主導權

超 國 家

次 國 家

跨 國 家

國 家

向歐盟層次移轉，使次國家的行動者得以同時在超國家與國家層次上運作，甚至 跨過國家層次，直接訴諸超國家機構。改變行動者原有的政治生態關係（Wallace, 2000；藍玉春，2005）。

不過，此種多層次治理體系也會隨著國家的憲政體制和政策階段之差異而有 不一樣的表現。如 Marks（1996: 405-406）的研究指出，通常聯邦制國家比起單 一國家，由於地方政府的權限較大，放在歐盟的多層次治理脈絡中，更能凸顯其 特質。而就政策制定與執行階段而言，於政策塑造階段，主要行動者為具備議程 設定權力的執委會，區域或地方政府在此階段也有提供資訊的參與機會；於政策 制定階段，會員國政府就會扮演較關鍵性的角色，執委會則擁有仲裁空間，唯區 域與地方政府的影響力較無發展空間；於政策執行階段，則又回歸基層層面，此 時以區域與地方政府有最大的影響力，最能決定政策執行的實踐情形（黃偉峰，

2003：310）。

三、政策面向的治理模式──治理工具類型

儘管多層次治理體系可以描述出歐盟治理體系的面貌，但就政策分析而言，

卻無法預測歐盟政策的產出結果（黃偉峰，2003：317）。因此，後續學者企圖 跳脫多層次治理體系的結構性論述，從不同的治理角度來解釋政策過程的前因後 果。例如 Treib 等人（2007）即試圖在前人的研究成果上，建立出一個融合政 治、政體及政策三面向的系統化分析架構，來評估歐盟的多層次體系及社會政策 的治理方式。Treib 等人（2007）認為，過去所有關於治理的文獻皆觸及「國家干 預」和「社會自主性」兩者間的關係，但在分類上較為零散，皆只觸及治理面的 一部分。如政策面向的治理模式研究，包含法律的約束性、執行的彈性、制裁與 否、管制層面在實質或程序面、規範為固定或彈性；政治面向的治理模式研究主 要放在行動者涉及公私部門的程序；政體面向的治理模式研究則分成是科層制或 市場制、權威為集權或分散、互動方式是否具制度化。Treib 等人將這些分散的研

卻無法預測歐盟政策的產出結果（黃偉峰，2003：317）。因此，後續學者企圖 跳脫多層次治理體系的結構性論述，從不同的治理角度來解釋政策過程的前因後 果。例如 Treib 等人（2007）即試圖在前人的研究成果上，建立出一個融合政 治、政體及政策三面向的系統化分析架構，來評估歐盟的多層次體系及社會政策 的治理方式。Treib 等人（2007）認為，過去所有關於治理的文獻皆觸及「國家干 預」和「社會自主性」兩者間的關係，但在分類上較為零散，皆只觸及治理面的 一部分。如政策面向的治理模式研究，包含法律的約束性、執行的彈性、制裁與 否、管制層面在實質或程序面、規範為固定或彈性；政治面向的治理模式研究主 要放在行動者涉及公私部門的程序；政體面向的治理模式研究則分成是科層制或 市場制、權威為集權或分散、互動方式是否具制度化。Treib 等人將這些分散的研