歐盟年金政策的發展與治理工具

資料來源：Hodson and Maher （2001: 726），轉引自黃偉峰（2003：322）

第二節、歐盟年金政策的發展與治理工具

年金一向是各國福利系統的基石。因此，傳統上假設年金改革應該不屬於歐 盟政治的管轄範疇。特別是，年金改革涉及廣泛爭議及其為國家主導之計畫的本 質，並與一國稅賦運用攸關，使得歐盟早期對年金政策較少干預（Dudek and Omtzigt, 2001; Natali, 2008），多半是出於相關領域的規定而直接或間接涉及對年 金政策的要求或規定。例如與年金攸關的性別平等的相關規定主要出現在歐盟次

行動也愈加困難（Hantrais, 2008: 289；施世駿，2005：16）。因此，在承受內外壓 力又無法以共同體方式處理年金議題下，執委會於 1999 年倡議現代化社會保障 之策略，以建立積極的福利國家，並指出社會保障制度實為「歐洲社會模式」

（European Social Model）之核心。同年亦成立社會保障委員會（Social Protection Committee, SPC）。而在里斯本高峰會要求下，執委會於 2000 年年底發表「安全 與永續年金」（Safe and Sustainable Pensions）共同報告。該年底，拉肯高峰會

（Laeken Summit）採用了此一報告，並為執行過程劃定時間表。並在 2001 年部 長理事會正式通過會員國年金改革的三大原則：確保年金適足性以符合其社會目 標、維持年金系統的財務永續性、現代化年金系統以因應變遷中的社會需求，以 及十一項子目標。此外。也確立了「開放協調法」應用於年金領域以三年為一輪 的循環週期（Natali, 2008: 219-221; Eckardt, 2005: 253）。自此，歐盟在年金政策 方面，才有進一步的施展空間。

由上述年金政策領域的發展概述，Natali（2008）指出歐盟在年金政策面向 的行動能力可以分為兩大類型的治理模式：一、法律管制（legal regulation）；

二、後管制（post-regulation）的運用。前者是由於歐盟有限的財務資源，使得

「規則制訂」（rule-making）成為它最重要的治理工具。因此，各式各樣的指令和 規章，以及執委會和歐盟法院的角色，都顯示歐盟在管制面的權力增加。此種管 制屬於所有會員國一體適用的「共同體」（community）治理方式，對會員國有一 致化的要求，影響會員國的層面最深，也確實帶來直接和間接的整合壓力；後者 則是採用同中存異的協調法，目的是協調各會員國的政策，以確保各種相異且自 主的社會次系統能有結構面的連結。這種治理模式的典型是開放協調法的軟性治 理，特點在於不仰賴法規的硬性規定，而是藉由制訂標竿、同儕壓力、政策學習 等手段，來達到政策的協調目的（參考表 3-2）。

後管制治理方式出現的源由在於歐洲整合對管制概念形成了挑戰。如同 Scott

（2004）所言，藉由強制性工具趨動受管制者的方式受到挑戰，在國家與市場界 限鬆動、以及法律控制機制有效性趨弱的情況下，在在證實管制的治理方式有其 限 制 。 因 此 ， 有 大 量 文 獻 開 始 討 論 管 制 限 制 以 及 後 管 制 國 家 （ Natali, 2008:

201）。在歐盟，後管制被視為是一個有助於歐洲面對共同挑戰、同時又能保有各 國多樣性和主權的可行工具。並且冀望藉由各國的多元政策，找出棘手問題的解

決方法（Trubek and Trubek, 2005）。

資料來源：Natali（2008: 174）

後管制國家的新功能是公共干預（public intervention）。它並非要修正市場的

只能個別處理公共年金、職業年金及私人年金的問題。鑑於共同體治理方式的限 制，在 2000 年里斯本進程啟動之後，歐盟發展出兩項新策略：針對第一柱年金 與整體年金系統架構，歐盟引進軟性的開放協調法治理模式；針對第二、三柱年 金，考量到這兩柱年金規定與共同市場、勞工自由移動與性別平等的關係，仍然 要從立法面向來處理。亦即，以里斯本進程作為劃分，在此之前歐盟的年金政策 主要以法律規章的方式來治理，在此之後，則是由開放協調法與法規治理並行。

底下，將依循 Natali 的歐盟年金政策治理結構，對歐盟年金政策進行進一步分 析。第四章將探討歐盟年金政策的法律管制，歐盟年金政策的後管制內涵則於第 五章進行探討。