年金開放協調法之檢討

壹、相關的比較研究

針對年金開放協調法之檢討評估，多位學者採取以比較多個應用開放協調法 之政策的方式來進行研究，最早採用開放協調法的歐盟就業策略即成為最主要的 比較對象。例如 Natali and de la Porte（2009: 86）針對里斯本策略具體執行情況 之研究，從歐盟就業策略和開放協調法在年金政策上的應用來檢視里斯本策略是 否達到它的目標（增加參與和治理效能）。他們的研究結果認為，在歐盟就業策 略方面，社會夥伴並未全心地參與。所有的研究都顯示歐盟就業策略的效果是不 均等的，視國家及議題而有不同的發展。而在國家層次，社會夥伴則有他們自身

的參與路徑，往往直接接觸政府或經由制度間接參與，因此，在歐盟層次的參與 就較少。至於開放協調法在年金政策上的應用方面，社會夥伴的參與程度更低。

對年金改革的參與往往只停留在國內層次。

換言之，儘管歐盟在社會保障議題中的決策，主要是與經濟和財務相關，並 且希望藉由社會夥伴的主動參與，能對議題的辯論帶來貢獻。但研究結果顯示，

它們並未達到預期的目標。另外，長期來看，工會團體的角色在歐盟層次更是日 漸式微，如年金改革中，工會逐漸成為一個象徵性角色而遭到忽視，此議題值得 進一步重視（Natali and de la Porte, 2009: 86-87）。

de la Porte 與 Nanz （2004: 276）同樣針對歐盟就業策略和開放協調法在年金 政策上的應用進行研究。他們從政策透明度、公共辯論程度、政策學習效果和參 與情形來加以比較（參考表 5-4）。

表 5-4：開放協調法在就業和年金領域的應用成果之比較

就業領域 年金領域

透明度 中 低

公共辯論 低 低

政策學習 中 中

參與度 中 低

資料來源: de la Porte and Nanz（2004: 276）

結果顯示，相較於就業領域，開放協調法在年金領域的應用，不論是政策透 明度、公共辯論與參與度，成果都明顯偏低。在政策透明度方面，歐盟就業策略 具有官方網站，年金開放協調法雖然有公開文件，但無專門的網站，因此較難取 得完整的資料；在公共辯論方面，會員國對於年金改革的討論皆只著重各國國內 本身，鮮少有針對年金開放協調法的報導與討論；相較於歐洲議會對歐盟就業策 略的重視，年金開放協調法在歐洲議會中也較不顯著，而會員國議會也幾乎沒有 關於年金開放協調法的政治辯論；在公民社會的參與度方面，除了政府官員外，

由於沒有強制社會夥伴參與國家策略報告，多數國家的社會夥伴皆未在其中扮演 重要角色，因此年金開放協調法在此未促進公民社會的參與度；最後，在政策學

習效果方面，年金開放協調法的政策學習主要展現在委員會的溝通之間，特別是 社會保障委員會與經濟政策委會員，促進兩者對於未來努力的目標達成共識。另 外，相較於歐盟在「資訊社會」方面的著力，年金開放協調法的表現又稍微好一 點，只是仍然缺乏顯著的效果。故就整體來說，歐盟對會員國改革的影響力與效 果，仍有偌大的進步空間（Lodge, 2007: 358-359; Natali, 2008: 234）。

貳、檢討分析

年金開放協調法從 2001 年實施至今，尚未展現明顯成效。歸咎原由，可以 從以下兩個面向來分析：

一、 年金開放協調法治理工具的檢討

歐盟將開放協調法應用於年金領域，原意是希望從中發展出共同體治理方式 所 無 法 觸 及 的 面 向 。 然 而 ， 正 因 為 年 金 政 策 涉 及 團 結 原 則 等 特 性 ， Casey

（2004）認為，路徑依賴在年金領域比其他社會政策領域都更為強烈。因此，各 國很難如同開放協調法希望達到的政策學習效果目的一樣，單從觀察其他國家實 施改革的情況，而達到重大的政策轉變。Eckardt（2005: 236）也指出，由於年金 系統對經濟競爭力的效果較不明顯，而政治場域的政策制訂者仍由各國掌握，致 使開放協調法在國家層次的改革過程較難展現出影響力。Larsen 等（2004）則表 示，歐盟協調會員國年金系統的企圖是去刺激各國及歐盟進行討論，而非設計一 最佳實踐以供遵循。然而，會員國對開放協調法在年金運用的辯論甚少，難以產 出具體成果也就不令人意外（Natali and de la Porte, 2004）。

上述學者所提到的限制皆源自於開放協調法在年金領域固有的結構特徵，特 別是，若與其他領域如歐盟就業策略的開放協調法運用相比，年金領域的開放協 調法僅是一個局部的、封閉的協調法，此種情形表現在（Natali, 2008; Lodge, 2007; de la Porte and Nanz, 2004）：

（一）它在歐盟條約中缺乏直接的對照關係；

（二）共同的自願性目標多半為質性的；

（三）對會員國沒有直接建議，無正式的、也無道德制裁；

（四）在第一輪的執行過程中，共同指標未獲會員國的同意；

（五）包含社會夥伴和非營利組織等利害關係人的參與程度低，他們未受正式要 求參與，在過程中也未受諮詢；

（六）國家策略報告呈現出最先進的年金方案，而非較實際的未來行動方案；

（七）標竿有限並且同儕評鑑過程缺乏監督力量。

鑑於上述缺點，Citi and Rhodes（2007）認為，歐盟在年金方案的協調過程 缺乏「趨同能力」，尤其它是根據自願性目標加上些微的標竿和同儕壓力。換言 之，其中可以學習的空間甚少，對於各國的政策制訂過程缺乏應根本改變的結構 誘因（Eckardt, 2005）。再者，de la Porte and Nanz（2004）的研究也指出，社會 夥伴和非營利組織等利害關係人的參與程度低、公民社會的公共辯論程度也極 低，此皆是造成年金開放協調法缺乏具體成效的因素之一。

二、年金開放協調法的內容檢討

對於開放協調法在年金領域應用情形的檢討不只針對它的設計與流程而已，

還包含對其「論述」以及制度結構之互動關係的質疑。Ervik（2006）與 Davy

（2011）等學者即認為，觀看執委會的共同報告，可以發現四大元素：一、財務 永續性比所得適足性重要。歐盟強調社會政策、經濟政策與就業政策為重要的三 角架構想法，將使得社會政策從屬於經濟政策與就業政策。在此架構下，年金支 出將被視為是對成長與穩定的威脅。如此一來，年金削減即蘊涵紓解公共預算壓 力，以及增加個人持續留在勞動市場的壓力這兩項目的；二、強化私人年金和職 業年金的重要性，造成實質的內在規範變遷。尤其第二、三柱年金較無法避免老 年貧窮，實證資料顯示，低收入者在第二、三柱年金的參與率較低。因此，長期 來看，年金所得的不平等將更明顯；三、追求「適足」年金的目標受到財務永續 性目標影響，因而更關注公共年金的支出。然而，由於公共年金仍將是各會員國 最重要的退休所得來源。倘若第一柱年金給付水準下降，則維持年金適足性的目 標即難達成。年金適足性正受到削弱中；四、開放協調法在年金領域的應用是帶 有先入為主的選擇標準。在改革的目標中，較少擷取俾斯麥模式的特點，而是朝

向貝弗里奇模式多柱年金系統，以及最低水準的年金保障。由此，我們可以看出 年金改革涉及典範移轉，不只是改革層面的技術問題（與專家、官僚有關），還 攸關理念性的規範問題（以政治人物、利益團體為主要行動者）。其中，兩種爭 論中的年金典範，一是以經濟考量為主，一是以社會面向的考量為重（Eckardt, 2005: 261; Natali, 2009；參見表 5-5）。而歐盟的年金改革方向，即是朝經濟導向 的目標前進。

pension plan）

隨收隨付制（PAYG）

（ liability insurance）特質上的 不同，如壽險（如長期、與薪資

59 生物風險（biometric risk）意旨死亡風險、餘命風險等。

整體走向

與開放協調法的年金政策走向一 致，受到經濟共同體條約和穩定 與成長條約，以及歐盟央行的支 持

較受工會和 NGOs 支持，不支持 結構性的改革

資料來源：作者整理自 Eckardt （2005: 261）；Haverland（2011: 181）

因此，歐盟在 2001 年正式以開放協調法應用於年金領域，其本質上正是呼 應 2000 年後興起的里斯本議程，藉此形塑歐洲社會模式的理念內涵，並具體化 成為一個以勞動參與為核心理念、單一市場為主要圭臬的政策綱領（Annesley, 2007）。在這個基礎上，歐盟年金政策的發展具體呈現主流論述中的歐洲社會模 式精神，強調傳統年金體系的現代化以及積極勞動參與獲取年金權。由此引申的 意涵是公共年金體系必須顧慮到人口老化與政府財政短缺的困境，進行體制上改 革以健全財務；同時必須強化企業年金與私人儲蓄的角色，以彌補老年經濟安全 的缺口。在此同時，歐盟年金政策的理念與治理方式，也逐步在傳統上間接透過 性別平等、自由遷徙、單一保險市場面向上對於會員國的年金制度有具體影響，

再輔以開放協調法的運用，間接呼應並強化當前歐洲國家年金改革方向的正當 性，整體而言，可以說是在開放協調法的引進之後，歐盟才真正出現整合性的多 柱年金規範（Davy, 2011）。透過這些環環相扣的論述與政策導向，歐盟已然將其 整體社會政策的思維轉折至以工作福利、市場經濟導向為主的歐洲社會模式。

從分柱的年金規範到整合的多柱年金，歐盟近幾十年來試圖運用不同的治理 方式將年金政策推向它所想要達到的方向。儘管開放協調法因屬於軟性治理的特 質，對會員國年金改革的影響效果不如硬性法規治理般具有直接拘束力，但在年 金改革的理念層面上，仍能展現間接的影響。在近年來會員國的年金改革中也或

從分柱的年金規範到整合的多柱年金，歐盟近幾十年來試圖運用不同的治理 方式將年金政策推向它所想要達到的方向。儘管開放協調法因屬於軟性治理的特 質，對會員國年金改革的影響效果不如硬性法規治理般具有直接拘束力，但在年 金改革的理念層面上，仍能展現間接的影響。在近年來會員國的年金改革中也或