第二章 文獻探討
第一節 幼托整合政策
台灣的幼教機構自從 1981 年 11 月 6 日公布施行《幼稚教育法》以來,便 正式成立「幼稚園」,屬幼兒教育機構;而「托兒所」則依據《兒童福利法》的 規定,屬兒童福利機構。兩者在招收年齡上有所重疊,為避免同年齡幼兒所接 受的教保服務有不同水準的品質,行政院便於 2005 年 6 月 20 日決議幼托整合
(胡至沛、吳筱苹,2013)。以下將針對幼托整合政策實施前後,對幼兒教育帶 來重大的改變與影響做敘述說明。
壹、 幼托整合前
多年以來我國幼教機構區分為「幼稚園」和「托兒所」兩大系統,分別隸 屬於不同的部門管轄,接受不同的法規,因此雖然所服務的對象都是學齡前的 幼兒,但服務品質卻是大不相同(陳淑琴,2012)。研究者整理多位學者的看 法,將幼稚園和托兒所的異同之處整理成下表 2-1(胡至沛、吳筱苹,2013;
張翠娥,2012;陳妙娟,2008;顏士程、鄭孟忠,2012):
差異
學前教育 機構
表 2-1 幼稚園和托兒所差異整理表
幼稚園 托兒所
法規 幼稚教育法 兒童及少年法
課程標準 幼稚園課程標準 托兒所教保手冊
機構設立標準 幼稚園設備標準 托兒所設置辦法
教育主管機關 教育部 內政部
招收年齡 4 歲至入國民小學前之幼兒 2 歲至入國民小學前之幼兒
師資來源 師資培育法
兒童及少年福利專業人員 資格要點
職稱 幼稚園教師 保育員、助理保育員
資料來源:研究者整理自胡至沛、吳筱苹(2013)、張翠娥(2012)、陳妙娟
(2008)與顏士程、鄭孟忠(2012)。
基於以上的差異現象,為避免學齡前同年齡的幼兒接受不同品質的教保服 務,必須研擬相關措施以改善衍生之教育問題。政府教育主管單位、幼教學界 及實務界因此研議多年,希望藉由「幼托整合」政策的實施,規劃學齡前幼兒 教育與托育問題,達到提升幼兒教保服務品質的目的(周佩諭,2011;陳淑琴,
2012)。教育部和內政部也因此結合成立「幼托整合推動委員會」,並訂立幼托 整合政策的工作目標:一、整合國家資源,健全學前教保機構;二、符應現代 社會與家庭之教保需求;三、提供幼兒同等教保品質;四、確保合格立案幼稚 園、托兒所暨合格教保人員之基本合法權益(幼托整合推動委員會,2003)。
貳、 幼托整合後
自 1997 年行政院蕭前院長於行政院第 2256 次院會,將幼托整合政策列為 提示事項,歷經十四年之久,終於在 2011 年通過《幼照法》,並自 2012 年 1 月 1 日施行幼托整合政策(顏士程,2011;顏士程、鄭孟忠,2012)。幼托整合 政策施行後,帶來一些制度上的影響,茲分述如下:
一、 統一制度
幼托整合政策正式推行之後,以往幼稚園和托兒所重疊和分化的問題都獲 得解決,在各方面都有統一的規定,茲分述如下:
(一) 機構名稱:學前幼教機構統一稱為「幼兒園」。
(二) 法源依據:依據 2013 年 5 月 22 日修正的《幼兒教育及照顧法》。
(三) 課程標準:幼兒園教保活動課程大綱。
(四) 設立標準:幼兒園及其分班基本設施設備標準。
(五) 教育主關機關:教育部。
(六) 招收年齡:統一招收二歲至入國民小學前之幼兒。
(七) 師資:公立幼兒園之教保服務人員包含幼兒園教師及教保員,其取得資 格依據《幼照法》第二十和二十一條規定,說明如下:
1. 幼兒園教師:依《師資培育法》規定取得教師資格。
2. 教保員:除《幼照法》另有規定外,應具備下列資格之一:國內專科 以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校幼兒教育、幼兒保育相 關系、所、學位學程、科畢業;國內專科以上學校或經教育部認可之 國外專科以上學校非幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科 畢業,並修畢幼兒教育、幼兒保育輔系或學分學程。
二、 增置教保員
公立學校附設幼兒園因應《幼照法》改變了原有的組織生態(胡至沛、吳 筱苹,2013),《幼照法》第十八條規定中提到「公立學校附設幼兒園除依第 二項及第三項規定配置教保服務人員外,每園應再增置教保服務人員一人」,
因此全國公立幼兒園在2012年8月1日前依照教育部規定,全面完成改制幼兒園 作業,並著手進行增置教保員的甄選作業。增置教保員的進用方式依據《勞動 基準法》(以下簡稱勞基法)和《公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇 辦法》,依規定由所在地直轄市、縣(市)主管機關辦理聯合公開甄選。
在這新制度推行初期,對於公立幼兒園的教育人員來說,勢必造成某些程 度的影響。因教保員為幼托整合政策中新產生的職缺,其工作內容、管理制度 與規範都在不明的狀態下,教育人員容易對此感到困擾並且造成不同身份人員 權利與義務的衝突,例如:教師依據《教師法》,享有寒暑假,而教保員依據《勞 基法》,另有休假的規定,造成在同樣的服務單位卻有不同的服務工時,形成「同 工不同酬」的爭議(胡至沛、吳筱苹,2013)。換言之,公立幼兒園對於增置教 保員的管理與規定仍尚未建立完整的制度,在管理上容易出現爭議。
對於教保員來說,在公立幼兒園中的工作性質尚未明確,有「園教保」和
「班教保」的區別,園教保主要配合園務行政工作,並非導師;班教保則是與 幼兒園教師搭配進行教保工作,每月領有教保費 900 元(胡至沛、吳筱苹,
2013)。在這樣的制度下,教保員對於自身的工作內容難免感到模糊不清,難以 有歸屬感。教師的專業素質和穩定度對於學校的教學品質和幼兒的教保服務來 說,是關鍵性的因素(陳淑琴,2012)。對於教保員而言,目前考入公立幼教機 構者,大多具有幼教師證照,但因位階相對幼教師而言較低,又為約聘的職位,
在工作分配上有不得不遵循規定的壓力(鄭青青,2013),因此在教保員的心理 層面,實有同工不同酬的感概,亦有探討的價值。