第二章、 越戰後美國對越南政策之演變(1975-2012)
第一節、 建交前的美國對越南政策(1975-1995)
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
21
第二章、越戰後美國對越南政策之演變(1975-2012)
1973 年，美國遵照《巴黎和平協定》(Paris Peace Accords)將美軍自中南半島 撤出；然而，北越共產政府卻未遵守該協定，持續以武力攻擊南越，缺少美軍援 助的南越政府無法抵擋越共的進攻。1975 年 4 月 30 日，西貢淪陷，越戰正式劃 下休止符。伴隨著最後一批美國人撤離西貢，美國斷絕與越南的接觸，並尋求在 外交上孤立越南。美國與越南日後花費 20 年時間才建交，面對河內數度要求關 係正常化之提議，華盛頓在不同的時空背景下有著不同的考量與回應。
本章分三部分，第一部分探討雙方在 1995 年建交前的美國各政府對越南政 策之演變；第二部分解析美國與越南建交時的背景因素及考量；第三部分探討雙 方建交後的發展及近年來美國對越南政策之走向。
第一節、建交前的美國對越南政策(1975-1995)
一、福特政府：「戰後僵局」
北越解放西貢後，隨即要求美國遵照《巴黎協定》給予越南「重建援助」
(reconstruction aid)。針對越南情勢的丕變，福特政府(Ford Administration)採取相 當強硬的措施，除了將自 1964 年以來對北越實施的「貿易禁運」(embargo on commerce)延伸至越南全境外，美國政府查扣所有越南在美國的資產、拒絕越南 共產政府所有的援助請求，並在聯合國安理會中「否決」其入聯申請。1美國以 越南違反《巴黎協定》為由拒絕其所有要求，並將關注焦點轉移至失蹤美軍(MIA) 的議題上。
1 Richard T. Childress and Stephen J. Solarz, “Vietnam: Detours on the Road to Normalization,” in C.
Richard Nelson and Kenneth Weisbrode eds., Reversing Relations with Former Adversaries: U.S.
Foreign Policy after the Cold War (Gainesville: University Press of Florida, 1998), pp. 90-91.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
22
1975 年 6 月，華盛頓與河內針對雙方發展關係正常化事項在巴黎展開為期 半年的會談。越南希望美國承認共產政府對於越南全境有效控制之合法性。從務 實面來看，河內冀望透過與華盛頓改善關係來要求福特政府信守尼克森總統 (Richard Nixon)於 1973 年對北越的承諾，提供越南超過 32 億 5,000 萬美元的重 建經濟援助。2對美國而言，首先，承認共產政府對越南全境之主權聲明對美國 而言並無太大的利益；再者，美國此時也沒有提供越南重建援助的誘因存在。3然 而，超過 2,500 名的失蹤美軍問題迫使美國政府官員回到談判桌，美國政府希望 可以從越南手中得到這些失蹤美軍的資訊。
在談判過程中，越南最關切的核心議題就是來自華盛頓的經援。然而，每當 越南向美國提出要求時，美國官員一律將越南之要求認定為「敲詐」(extortion)。
越南談判代表數度暗示美國官員，只要美國同意提供經濟援助，越南就願意向美 國提供這些失蹤美軍的資訊。4此外，越南也一再重申經濟援助為美越兩國發展 關係正常化之「先決條件」(precondition)，美國基於《巴黎協定》第 21 條之規 定有義務對越南提供經濟援助，5雙方在建交後將透過協商繼續解決彼此的問 題。
然而，越南試圖將「經濟援助」、「建交」、及「失蹤美軍」三議題掛鉤的意 圖，逐漸損害自身在建交談判中的立場與可信度，使得雙方在日後的談判過程中 困難重重。6國務卿季辛吉(Henry Kissinger)表示，「根據《巴黎協定》第 8 條 b
2 The Nixon Letter, at http://www.miafacts.org/nixon_letter.htm (visited in 2013/5/6).
3 Robert D. Schulzinger, A Time for Peace: the Legacy of Vietnam War (New York: Oxford University Press, 2006), p. 5.
4 Ibid., p.6.
5 Cécile Menétrey-Monchau, American-Vietnamese Relations in the Wake of War: Diplomacy after the Capture of Saigon, 1975-1979 (Jefferson, North Carolina: McFarland & Company, 2006), pp. 28-29.
6 Ibid., p. 27.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
23
款及《日內瓦公約》(Geneva Convention)之規定，7河內有協助美國尋找失蹤美軍 之義務。」美方不接受越南將經濟援助與失蹤美軍議題所做之連結。8 美越雙方 在戰後首次的關係正常化談判於 1975 年 12 月以失敗告終，在這近半年的談判中，
沒有達成任何共識。
針對與越南發展關係正常化一案，美國國會浮現各種不同的意見。一派人主 張藉由取消貿易禁運來鼓勵越南提供失蹤美軍的資訊；另外一派人之主張則相對 強硬，越南必須先提供失蹤美軍的資訊，美國才會考慮與越南重建經貿關係、甚 至外交關係。也有一派人認為失蹤美軍問題只是美越關係中的「枝節問題」
(sideshow)，美國應該盡速與越南建立外交關係，好讓美國商人在越南統一後能 夠取得商業利益。9
福特政府在此議題上採強硬主張，拒絕以經濟援助誘導越南合作尋找失蹤美 軍。福特堅持主張越南有著清楚、明確且單邊的責任協助美國尋找失蹤美軍。唯 有在越南政府樂於與美國合作搜尋失蹤美軍的基礎上，華盛頓才會考慮與河內建 立外交關係。否則，「外交承認」將淪為肯定越南將失蹤美軍與經濟援助做連結 之獎勵，美國對此無法接受。10
從個人層次來看，福特在 1976 年總統選舉的黨內提名中，遭遇同為共和黨 對手雷根(Ronald Reagan)的挑戰。由於雷根與「家屬聯盟」(NLF)保有良好的關 係，為了爭取越戰軍人眷屬及保守派人士的選票，福特在競選期間對外聲明美國
7 巴黎協定第 8 條 b 款規定各締約方有義務相互提供戰爭失蹤軍事人員及外籍平民的資訊。at
http://home.earthlink.net/~proudvietnamveteran/americans_working_together/id13.html (visited in 2013/5/6).
8 T. Christopher Jespersen, “The Bitter End and the Lost Chance in Vietnam: Congress, the Ford Administration, and Battle over Vietnam, 1975-76,” Diplomatic History, Vol. 24, Issue 2 (2000), p.
272.
9 Robert D. Schulzinger, A Time for Peace: the Legacy of Vietnam War, op.cit., p. 6.
10 T. Christopher Jespersen, “The Bitter End and the Lost Chance in Vietnam: Congress, the Ford Administration, and Battle over Vietnam, 1975-76,” op. cit., p277.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
24
在任何情況下絕對不會與越南建交。福特在獲得共和黨提名後，對越南問題上持 續維持此種立場。11同年 9 月 15 日，福特指示當時的美國駐聯合國大使在安理 會中否決越南的入聯申請案。河內當局認為福特反對越南加入聯合國是基於總統 大選的個人政治因素考量，並對此感到震怒。聯合國安理會決定延後越南的入聯 申請案至美國總統大選結束後再重啟討論。12由於福特拒絕做出更進一步有利於 雙方關係發展之行動，美越關係在越戰結束後就此陷入「僵局」。
二、卡特政府：「治療戰爭傷痕」
美國總統卡特(Jimmy Carter)於 1977 年 1 月就職，期望透過與越南改善關係 來治療越戰傷痕，在處理美越關係正常化的議題上，卡特採取與福特截然不同的 立場。
卡特率先對越南釋出善意，同意無條件與越南建交、雙方建交後美國將取消 貿易禁運、支持國際金融組織對越南提供借貸、並考慮給予越南最惠國待遇(MFN) 地位。13卡特政府的決策者相信，面對越南提出關係正常化之要求，只要美國給 予更多正面的回應，此舉不但可以療癒美國人的戰爭傷痕，更可以限縮越南在中 南半島稱霸之野心，維持東南亞區域穩定。14除此之外，蘇聯海軍在越戰結束後 進駐美軍在「金蘭灣」(Cam Ranh Bay)與「峴港」(Da Nang)的基地，極有可能對 美國的第七艦隊造成威脅。因此，與越南達成關係正常化也可以誘導越南遠離蘇 聯的懷抱，維護美國在冷戰時期的戰略利益。15
11 Robert D. Schulzinger, A Time for Peace: the Legacy of Vietnam War, op.cit., p. 7.
12 T. Christopher Jespersen, “The Bitter End and the Lost Chance in Vietnam: Congress, the Ford Administration, and Battle over Vietnam, 1975-76,” op. cit., p287.
13 Frederick Z. Brown, “The United States and Vietnam: Road to Normalization,” in Richard N. Haass and Meghan L. O'Sullivan eds., Honey and Vinegar: Incentives, Sanctions, and Foreign Policy (Washington, D.C. : Brookings Institution Press, 2000), p.138.
14 Richard T. Childress and Stephen J. Solarz, “Vietnam: Detours on the Road to Normalization,” op.
cit., p. 92.
15 Frederick Z. Brown, “The United States and Vietnam: Road to Normalization,” op. cit., p. 139.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
25
卡特為了改善美越關係跨出的第一步就是派遣「聯合自動車工人聯盟」
(United Auto Workers Union)主席伍德考克(Leonard Woodcock)於 1977 年 3 月率領 代表團訪問越南。卡特指派伍德考克為代表團團長具有重要的象徵意涵，伍德考 克是越戰期間最主要的公開反戰工人團體的領導人，卡特希望透過此舉向河內傳 達新政府對越南的態度與福特時期的強硬立場不同。16此代表團的主要任務在於 測試河內對於關係正常化提議之態度，及決定越南該如何達成美方規定的失蹤美 軍搜尋合作之要求標準，並為雙方日後正式的關係正常化談判鋪路。
在訪問河內期間，伍德考克表示希望越南能夠提供失蹤美軍的完整資訊，並 盡可能歸還所有美軍遺體，如此一來兩個國家才有繼續發展關係的空間，也希望 藉此來減弱雙方因為戰爭而產生的痛苦與仇恨。儘管伍德考克仍未在失蹤美軍及 經濟援助問題上取得重大突破，但整體而言，伍德考克代表團出訪越南的任務是 相當成功的。17伍德考克的破冰之旅為雙方關係的進展帶來希望，並替雙方後續 的關係正常化談判建立起良好的氣氛。越南也在伍德考克訪問河內期間對美國釋 出善意，移交給美方 11 具美軍遺體。18
美國與越南於 1977 年 5 月 3 日在巴黎重啟第一次的關係正常化談判。美方 代表為國務院亞太助卿赫爾布魯克(Richard Holbrooke)，越南代表為副外長潘賢 (Phan Hien)。赫爾布魯克向越南表示，美國不再否決越南入聯，亦決定無條件與 越南建立外交關係，雙方恢復建交後，華盛頓將取消貿易禁運。19然而，越南仍 舊堅持美國有責任對越南提供重建經濟援助，此為雙方建交及合作搜尋失蹤美軍 之先決條件，此舉引起美國國會震怒。眾議院在 5 月 4 號修正國務院授權法案，
16 Cécile Menétrey-Monchau, American-Vietnamese Relations in the Wake of War: Diplomacy after the Capture of Saigon, 1975-1979, op. cit., p. 93.
17 Frederick Z. Brown, “The United States and Vietnam: Road to Normalization,” op. cit., p. 140.
18 Robert D. Schulzinger, A Time for Peace: the Legacy of Vietnam War, op. cit., p. 9.
19 Edwin A. Martini, Invisible Enemies: The American War on Vietnam, 1975-2000 (Amherst, Mass:
University of Massachusetts Press, 2006), p. 32.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
26
規定授權之資金不得做為「談判賠償、援助或任何其他形式的支付之用」。20此 階段談判遂告破裂。
6 月 2 日，雙方在巴黎展開第二次關係正常化談判。由於越南在會談前對外 公開 1973 年尼克森致范文同(Pham Van Dong)信函的內容，試圖在美國炒作經援 越南的議題，此舉引發美國國內保守派的批評，國會的激烈反彈更大幅限縮赫爾 布魯克在談判中的運作空間。越南代表在會談中提出 20 具失蹤美軍遺體的名單，
但仍舊在經濟援助議題上不肯讓步。針對於此，美方沒有做出特別回應。
12 月 19 日，華盛頓與河內展開第三次關係正常化談判。雙方在這場會談中 沒有達成任何進展，越南維持先前立場將建交與經濟援助議題連結。赫爾布魯克 一再向越南表示，美國國會不同意國務院以任何形式向越南提供經濟援助。談判
12 月 19 日，華盛頓與河內展開第三次關係正常化談判。雙方在這場會談中 沒有達成任何進展，越南維持先前立場將建交與經濟援助議題連結。赫爾布魯克 一再向越南表示，美國國會不同意國務院以任何形式向越南提供經濟援助。談判