第四章、 越南戰爭遺留問題之整體評估
第二節、 越戰遺留問題對美國對越南政策之影響
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
127
邊和機場環境評估 2,304,000
健康相關活動 東西相遇基金會 500,000 美國救助兒童會 1,199,980 援助越戰殘疾人協會 1,288,408
美國國際開發署
全球健康科技援助 103,000
尚待決定 8,000,000
行政與監督開銷
美國國際開發署 1,537,449 1,400,000
總和 16,507,559 45,061,238
資料來源：Michael Martin, “Vietnamese Victims of Agent Orange and U.S.-Vietnam Relations,”
CRS Report, RL34761 (August 2012), p. 12。
第二節、越戰遺留問題對美國對越南政策之影響
一、美國對南越與北越政府經援承諾之破局(1973-1975)
自從《巴黎和平協定》完成簽署後，美國政府一再向南越阮文紹(Nguyen Van Thieu)政府承諾將繼續對其提供軍事及經濟援助。然而，1973 年美國國內及國際 局勢的突發事件使得越南問題相形之下鋒芒盡失。在美國國內，尼克森(Richard Nixon)在「水門案」(Watergate scandal)的壓力下已無法全神貫注處理越南問題；
在國際層次，以色列對抗埃及和敘利亞的戰爭，以及隨後阿拉伯石油輸出國家組 織宣布石油禁運，使美國和世界主要工業國家產生嚴重經濟衰退。13這些事件降 低美國人對越南問題的關注程度，對於在美國撤軍後必須獨立面對共產勢力的南 越政府而言，無疑是雪上加霜。
長久以來，南越軍隊接受美軍的訓練，藉由機動性的優勢及強大的火力輸出 來打擊敵人，然而，南越軍隊的作戰方式每年必須耗費約 30 億美元的軍事援助 金，美國政府在當時的氛圍下想要說服國會對南越提供如此龐大的金額幾乎是不
13 羅伯特．史丘欽格(Robert D. Schulzinger)著，席代岳譯，鏖鬥的年代 : 1941 至 1975 年的美越 關係（台北市 : 麥田出版，2001 年），頁 393。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
128
可能的任務。美國政府給南越的援助金在 1973 財政年時達 23 億美元，在 1974 財政年時已被國會縮減至 10 億美元。尼克森總統在 1974 年 8 月下台後，國務卿 季辛吉(Henry Kissinger)要求國會在 1975 財政年向南越提供 15 億美元的援助金，
國會最後僅同意撥出 7 億美元，甚至不足季辛吉要求的一半。14
在當時的時空背景下，大多數美國人已不關心仍在中南半島的進行中的戰爭，
反而希望政府盡可能不要再度涉入越南事務。由於行政部門無法說服國會增加對 南越的軍事及經濟援助金，美援的銳減不僅造成南越軍隊的軍需補給出現問題，
更讓其士氣低落，在加上南越政府無法有效處理其國內的貪腐、經濟蕭條等情形，
終於在 1975 年 4 月底宣告無法抵擋北越來勢洶洶的進擊，「越南共和國」(RVN) 就此走入歷史。
另一方面，美國為了迫使北越遵守《巴黎和平協定》，除了一再口頭威脅外，
亦對其誘之以利，數度承諾將對北越提供戰爭「重建援助」(reconstruction aid)。
事實上，尼克森早在 1972 年 2 月 9 日發表的「總統外交政策報告」中具體指出，
美國願意在 5 年之內提供 75 億美元用於中南半島重建工作，其中有 25 億將用於 北越。15經援北越之提議也被寫入和平協定之中，根據該協定第 21 條之內容，「美 國將有助於治療戰爭的創傷，並協助越南民主共和國及全中南半島之戰後重建。」
尼克森也在 1973 年 2 月 1 日私信越南總理范文同(Pham Van Dong)做出類似保證，
承諾美國將在 5 年內提供北越 32 億 5,000 萬美元的戰爭重建援助，16比 1972 年 政策報告時還要多出 7 億 5,000 萬美元。
北越政府當時認為美國會信守這項承諾，但雙方對重建經濟援助的看法不同。
14 Gary R. Hess, Vietnam and the United States: Origins and Legacy of War (Boston: Twayne Publisher, 1990), p. 138.
15 張良任，尼克森政府的越南政策（台北：台灣商務印書館，1983 年），頁 94-95。
16 The Nixon Letter, at http://www.miafacts.org/nixon_letter.htm (visited in 2013/8/23).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
129
北越認為美國提供的不是重建援助而是「戰爭賠償」，這個用語後來使美國的官 員很不滿意。季辛吉在 1973 年 2 月初前往河內與范文同會面時，范文同的表現 令季辛吉覺得河內接受美國的錢是對美國的一種恩澤。除此之外，河內在談判時 要求美國把 75 億美元的重建經費完全用於北越，但美國僅同意將其中的 32 億 5,000 萬美元用於北越，且必須以國會同意為前提，並視河內是否遵守巴黎協定 而定。17從此處可以發現，美國政府在經援北越的承諾中設置兩項先決條件，首 先是美國國會必須同意對北越放款，第二則是北越必須遵守和平協定之規定。這 兩項政治性的條件也使美方獲得規避重建援助承諾之藉口。
尼克森與季辛吉當時最重要的考慮還是美國國會的態度。事實上，國會根本 不同意援助北越，尤其國會中的鷹派議員對於撥款援助河內的提議壓根不感興趣。
例如支持美軍作戰行動的國會議員，像是共和黨參議員高華德(Barry Goldwater) 和巴克利(James Buckley)就打從心底反對經援北越。18再者，上述的第二項先決 條件也使美方獲得利用寫入《巴黎和平協定》中的失蹤美軍問題來規避重建經濟 援助之迴旋空間。美國國會在 1973 年 6 月 30 日通過一項法案，除非河內提供失 蹤美軍的名單，否則任何經援不能用在北越。但河內拒絕，經援之議成為歷史。
19由於美方的威脅與利誘皆無法成功，北越共產政府在日後持續違反和平協定對 南越進攻，終於在 1975 年 4 月 30 日併吞南越。
二、越南戰爭遺留問題對美國對越南政策之影響(1975-2012)
越南戰爭結束後，美軍雖已撤出越南，但美國政府改以「經濟制裁」及「政 治孤立」的方式持續對越南共產政府訴諸敵意。美國總統福特(Gerald Ford)在越 南統一後宣布將貿易禁運擴展至越南全境，並在聯合國安理會中以「越南對於尋
17 張良任，尼克森政府的越南政策，前引書，頁 95。
18 羅伯特．史丘欽格(Robert D. Schulzinger)著，席代岳譯，鏖鬥的年代 : 1941 至 1975 年的美越 關係，前引書，頁 397。
19 張良任，尼克森政府的越南政策，前引書，頁 96。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
130
找失蹤美軍未能表現充分的人道關懷」為由阻擋越南加入聯合國。20福特斥責越 南共產政府違背《巴黎和平協定》之規定，並將關注焦點轉移至寫入該協定第 8 條 b 款的失蹤美軍問題。
華盛頓在戰爭期間願意對河內提供重建援助的誘因在於希望透過經援的方 式誘使河內遵守和平協定，打消武力統一越南的意圖。此誘因在越南統一後已不 復存在，繼任的福特總統決定接續尼克森時期的手法，藉由炒作失蹤美軍問題規 避經援承諾。學者富蘭克林(Bruce Franklin)指出，戰後歷任美國總統如福特、卡 特(Jimmy Carter)、雷根(Ronald Reagan)、及布希(George H. W. Bush) 都曾經以失 蹤美軍問題推諉《巴黎和平協定》有關重建援助之規定、正當化華盛頓對河內實 施的貿易禁運與政治孤立、並稽延雙邊關係正常化之發展。21
由於失蹤美軍相關議題在美國國內催生出龐大的政治能量，使得美國總統在 戰後與越南發展關係時必須更加小心翼翼，原因就是害怕激起國內反越南團體的 抗議，避免讓此極具敏感性的議題危及其政治生命。如同第二章之敘述，越戰後 歷任美國政府在制定對越南政策時皆加重考量失蹤美軍問題：
1. 福特在 1976 年總統選舉期間，為了爭取家屬聯盟與國內保守派人士選票，
對外聲明美國在任何情況下絕對不會與越南建交，並指示美國駐聯合國大使 在安理會中否決越南的入聯申請。
2. 卡特在 1978 年適逢美國國會大選，由於美國與越南在此時的關係正常化 談判破裂，失蹤美軍的找尋問題沒有進展，在選舉結束前，卡特不願意冒風 險與越南突破關係。
3. 雷根與家屬聯盟關係良好，任內數度公開反對與越南進行關係正常化，
並設立「失蹤美軍」及「柬埔寨問題」之解決為雙方發展關係之先決條件。
20 陳鴻瑜，越南近現代史（台北：鼎文書局，2009 年），頁 403。
21 H. Bruce Franklin, “Who’s behind the M.I.A. Scam—&Why,” The Nation, December 7, 1992, p.
703.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
131
4. 布希在 1992 年適逢美國總統大選，儘管布希在 1991 年 4 月已向越南提 出雙方發展關係正常化的「路徑圖」(roadmap)，但雙方在失蹤美軍問題上 仍有歧見。為了避免選情受影響，布希打算在成功連任後才繼續與越南推進 關係。
5. 柯林頓(Bill Clinton)在 1994 年 2 月宣布取消貿易禁運時仍對外強調失蹤 美軍問題依然是美國與越南發展關係正常化的核心焦點；在 1995 年 7 月宣 布與越南建交時除了特別強調越南已盡全力配合搜尋失蹤美軍外，另指出雙 方建交有利於失蹤美軍的搜尋進度。除此之外，柯林頓直到 1997 年 5 月才 派遣曾為美軍戰俘的彼得森(Douglas “Pete” Peterson)出使越南，顧慮的就是 美國國內在建交當時反對越南的聲浪猶強，因此暫緩派遣美國駐越南大使。
從此觀之，戰後歷任美國總統皆刻意強調失蹤美軍問題的重要性，此問題也 成為越戰後美國制定對越南政策時的核心考量，每當美國政府嘗試與越南推進關 係時，失蹤美軍問題就成為朝野爭相討論的一個重大課題。美國與越南雙邊關係 之進展必須取決於雙方是否能夠順利構築制度化的合作途徑解決此問題；否則，
失蹤美軍問題將成為橫亙在雙邊關係中的最大障礙。
在戰後的關係正常化談判中，美國與越南無法在「失蹤美軍」與「重建援助」
兩個問題上取的共識，導致正常化談判僵持不下。越南雖然同意協助美國尋找失 蹤美軍，但仍以美國必須先承諾提供重建援助為先決條件。美國政府對此表示無 法接受，國會甚至在日後修法禁止國務院對越南提供任何賠償或經濟援助。由於 遲遲無法取得美國的經援，越南只好在 1978 年 11 月完全倒向蘇聯，並在 12 月 底入侵柬埔寨，美越關係正常化談判最終難逃破局的命運，失蹤美軍的搜尋進度 也陷入停擺，如同本章第一節表格 4-1 所示，美國在關係正常化談判進行期間成 功辨識出 47 具美軍遺體，在關係正常化談判破裂後僅剩 1 具。在雷根政府時期，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
132
越南根本不在美國對外政策的核心之中，儘管雷根對內大肆炒作失蹤美軍問題，
但實際的搜尋行動卻非常有限，在其第一任期的 4 年之中，美國在中南半島僅成
但實際的搜尋行動卻非常有限，在其第一任期的 4 年之中，美國在中南半島僅成