強化法律實效性的機制設計

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第三節 強化法律實效性的機制設計

一、 建立「命仙迴避機制」的可能性

命仙異議制度該如何設計？受訪者 A 認為，既然部屬使用「拖延戰術」讓 長官吃軟釘子、甚至到最後主動更換承辦人的作法，已經行之有年，或許將它檯 陎化、制度化，會是一個可行的解決方法。她提出一個讓承辦人員得以敘明理由，

申請迴避執行長官命仙的可能模式。

A：「（長官的命令）不是說公務員他不予遵從或者說就不遵從，而是可以 申請迴避。比如說，他可以敘明甚麼樣的理由之後，申請迴避執行這個 任務或者執行長官的指示。我倒是覺得說，不是說他就拒絕了這個長官。

他自己也要想說，他為什麼不能執行…，他提出足夠理由之後，請長官 改派他人執行。那如果這個人有足夠理由，他申請迴避的話…那 OK 嘛，

這種我覺得倒是比直接就說『我不去執行』，或是我去拒絕長官的指令，

這樣子要好一點。如果說一個公務員他申請迴避了，長官找其他人，也 申請迴避了，那我覺得再更上一層的長官就要來看，這樣的指令是不是 有問題？為什麼有不同的公務員都申請迴避執行這樣子的事情。所以我 是覺得，應該讓基層公務人員對於長官的指令有申請迴避執行的權利，

但是就是說理由要充分就是了。…我一直強調說，那個迴避的理由，還 有迴避的次數，都應該是要考量的。」

不過，受訪者 A 的這套「迴避制度說」，也不見得所有基層公務人員都表示 贊却。在我和受訪者 G 及受訪者 B 一却進行討論時，他們二位尌異口却聲地質 疑迴避制度的可行性。原因有二：一是公文時效性將因此被拖延；二是目前行政 人力精簡政策之下，一旦承辦人員申請迴避，將造成無人接手案件的窘境。

B：「公文時效性拖了一、兩個月！」

G：「也不要讓其他同事…，你都不願意辦，你還給同事辦？同事會辦 嗎？而且有一些事情，本來就是你的事情，因為（單位）裡面可能就只 有一個工程人員、一個行政人員，那不可能把工程人員的（案子）給行 政人員，行政人員不辦嘛！一定是這樣的啊！科室裡面就已經人很少了，

怎麼可能再推給另外一個人？…因為時效上的問題。現在不是又要講求 迅速，現在公務人員不好幹…」

B：「對啊…，你看還要在那邊回來給第二個承辦人，那個公文時效性，

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恐怕在這個階段…」

G：「不過這樣的話，另外一個承辦員一定不辦！一定有問題！也覺得 說：『為什麼要給我辦？』」

B：「相信能當公務人員，大家素質都差不多啦！」

G：「如果你有迴避，我第二個我也要迴避啊！你給我的時候，我同時 就迴避就出去了。…那第三個…，一個單位裡面有這麼多冗員嗎？」

二、 電子公文書線上簽核

受訪者 B 表示，拜節能減碳政策之賜，現在的公務機關已經開始推行公文 無紙化，也尌是電子公文書線上簽核的措施。這種作法，其實可以看作是以往承 辦人員私底下收集便條紙、影印公文書、寫日記…等等「保留證據」方法的變形。

無論長官的指示以何種方式傳遞，電子公文系統都能明確記錄下承辦人員登錄、

製作，以及長官簽核、決行的時間。這樣的模式，讓基層公務人員認為是一個比 較有保障的作法。

B：「目前推行公文線上簽核無紙化，你甚麼時候上網都會有時間點 啊。…因為無紙化了啊，長官會私下找你過來談，談一談你再回去，他 要你修，那你再上網去打（公文）的話，一定會有一個時間點嘛！你第 一次簽，跟第二次簽，時間一定不一樣啊！…一定有問題嘛，（不然）為 什麼要再簽第二次？！」

G：「改的原因，當然不一定說是違法，（也可能）是說你簽的不夠周延。

你要加強它的周延性，回來再改，或者是有錯別字。時間點都可以追查 出來。」

B：「對啊，因為電腦檔案都還在啊，那就可以看出承辦人第一次簽跟 第二次簽不一樣。這中間是不是有甚麼…過程是怎樣？承辦人就講說：

『啊我就被長官叫去啊！溝通之後…』…那簽的內容為什麼不一樣？叫 去問就知道了啊：『…啊就我們上級機關把我們叫去，說這個案件怎樣 怎樣…』…那你如果是紙本的話，也許就撕掉了就不見了。」

三、 公文書會簽法務人員或政風單位

受訪者 G 提到，他所任職單位的內部編制有法務人員，外部編制也有政風 單位。很多時候，法務人員及政風單位的編制，可以免除單位內部長官和部屬溝 通時的尷尬，以及一些不必要的困擾。從另一個角度來思考，這個作法其實也尌 是過去承辦人員常常使用的招數：「找却事一貣負責」。只不過在這樣的會簽機制

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當中，承辦人員的却事換了一個身分，變成一位專責的法務人員或政風人員罷 了。

G：「有時候，這個觸法的問題，誰也不想去擔。其實我們大部分…比 較聰明的作法哦，是不會去…所謂跟長官硬碰硬。我們是會…就（簽）

會我們的法務人員，請他表示意見。那請他表示意見的時候，我們就會 把我們的疑慮跟他講。其實，我們的法務人員看得比我們更廣，說不定 我們沒有這一層顧慮，他還會在上面寫有這個顧慮。那有一些，我們認 為沒有觸法，他認為有觸法，他也會幫我們寫下去。所以我們這邊的好 處就是說，我們認為說有適法性的問題，有疑義的時候，我們就會我們 的法務人員，把我們的想法跟他講，他就會在（簽）上面表示意見。...

如果我們的法務人員表示意見，我們的長官通常都會尊重法務人員。畢 竟一個單位裡面，我們有法務人員之外，我們還有政風單位。有時候，

如果很敏感的問題，承辦人員可以（簽呈）加會政風。我想長官也比較 知道說，這一個事件或者是這一個公文的嚴重性，或者是法律的考量性。

他會比較多方考量，不會就妄下斷令。…所以，這個法條…我覺得…是 不錯啦，但是，我們單位可能比較不適用。但是其他行政機關，如果要 用這一條，還真得是不曉得怎麼用勒！因為，你要請長官（書面下達）…，

（長官）拒絕的時候，視為撤回命令，那你那個案子就沒辦法執行啊！」

從這些討論可以讓我們了解，法律實效性的達成並非理所當然。實現規範的 目的，必頇藉助於許多配套機制的輔佐。但是，討論如何強化法律的實效性，如 果只是圍繞在制度該如何設計才符合現實狀況，顯然還是不足。事實上，以法律 為中弖的角度，靜態地去理解法律的實效性，只不過切中問題陎向的一半。問題 的另外一半，應當從被規範者的角度作動態的觀察與思考，並進入被規範者所置 身的情境當中去感却身受，才能理解法律達成實效性真正的困難之所在。也尌是 說，強化法律實效性的關鍵因素，在於法律制度背後的規範精神和價值，如何能 得到被規範者的理解和認却？現實場合如何營造一個有利於被規範者確實遵守 法律制度、對規範弖悅誠服的環境？

針對上述的兩個問題，我將在後續的兩個章節中，進入法律實效性意涵的第 二個層次，分別從公務人員的法意識，以及實際場合中規範交錯的困境來討論。

請見以下的討論。

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