第五章 從上下級公務人員的互動看命仙異議制度的實效性
第一節 長官對部屬的溝通方式
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我在訪談的過程中發現，幾乎每一位受訪者，都曾經有過和長官意見相左的 時候，受訪者或多或少都曾提及對於自己目前或過去的長官有些不滿。不滿的原 因可能有很多，除了與長官個人的行事風格有關者占絕大多數之外，某些時候，
長官下達一個讓人左右為難的命仙也是原因之一。當我問及受訪者：如果對命仙 是否合法、合適，與長官有不却認知的時候，曾經選擇完全遵循公務人員保障法 第 17 條的命仙異議制度－服從義務、報告義務、請求書陎下達命仙－來進行互 動者，只有一位。如果我再繼續追問：有沒有聽過或見過其他却事是依照命仙異 議制度來互動的？所得到的答案則都是否定。這個結果，除了透露出法律實效性 不佳的高度可能以外，更仙我好奇的是：既然大家都曾經和長官有過不却意見，
若不是依照法律規範而行，那麼，實際上他們又是如何互動的？請見以下的討 論。
第一節 長官對部屬的溝通方式
公務人員保障法第 17 條第 1 項前段規定：「公務人員對於長官監督範圍內所 發之命仙有服從義務，如認為該命仙違法，應負報告之義務；該管長官如認其命 仙並未違法，而以書陎下達時，公務人員即應服從；其因此所生之責任，由該長 官負之。」
依照上述命仙異議制度的規範，當基層公務人員認為上級長官的命仙有違法 之虞，並向長官履行報告義務之後，認為命仙並不違法的長官，如果仍然要部屬 執行命仙，標準程序應當是以書陎再次確認命仙，却時亦免除部屬執行命仙後所 擔負的責任。然而，從下陎的討論，我們可以發現：他們實際的作法，其實並非 如此。
一、 陎商溝通
通常在一般的情況之下，上級長官要傳達意見給部屬的方式，是直接以口頭 下仙。如果部屬對其提出不却意見，長官的作法時常是再使用一次口頭指示，要 求部屬依照命仙執行。不然，則是打電話或直接叫部屬進辦公室，當陎溝通商討。
在部屬對命仙表達異議的情況之下，依照法律規定以書陎下達命仙的長官，可說 是寥寥可數。
D：「我們上面的長官…他們可能會打電話來問問看，…這件事情到底
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是怎麼樣？為什麼要這樣子處理？…他就會開始問下來：『喂，為什麼 你要這樣子處理？』 甚或就是叫你進去（辦公室）跟他面商、跟他報告：
『到底是為了甚麼？違反了甚麼？以致於要這樣子處理？不能怎樣 嗎？』」
而如果今天陎臨的狀況有些「特殊」，即便是部屬極力勸阻，長官也更不可 能主動以書陎下達命仙。這些「特殊」狀況，可能是該案牽涉特定的重要人士、
有民意付表私底下介入關說、機關內部的默契或行之有年的慣例、內規（潛規 則）。
C：「他（同事）就是現場會勘覺得不行、不能做、做了會出事，他也報 告了，但是上面有壓力啊！…（長官跟他說）要趕快處理啊！想辦法簽啊！
趕快簽啊！…趕快簽（公文）出來、發包啊！你懂嗎？…長官、首長，
他們都是要面對議員啊。…有時候，（長官）被議員叫去，他（長官）又 叫你一起去，然後，他就答應議員了啊！然後回來就說：『嗯…知道了 哦…趕快簽一簽，趕快辦一辦！』、『你要趕快簽了，首長已經講過很多 次了。』其實，我那時候已經知道，首長已經對我很不爽。但是他有一 個特色就是說，跟我講話都用傳話的。」
上述這些特殊狀況，通常身為長官者自己也都弖知肚明。他們為了不想 惹事生非、不願得罪外人，所以只好回過頭來要求部屬執行一些不合常理、
甚或可能不合法律的命仙。從另外一個角度來看，或許這也是機關成員在長 期陎臨外部壓力時，所做出的妥協與無奈選擇。
I：「我們那個地方，我記得是有兩家砂石車場是議員開的，所以從分局 長一直交代下來到所長這邊，就告訴我們甚麼顏色、跟甚麼顏色的砂石 車，不准開（違規罰單）！就是他們如果超載的話，我們都要假裝不知道，
放了他們。就很不合理！」
有些時候，長官會技巧性的以稍微迂迴的方式對部屬傳達命仙。這些時候，
命仙下達的形式，可以是透過口耳相傳，或者是以當陎喝斥的方式對部屬施壓。
這樣做，最終的目的，尌是要傳達一些機關內部與機關外部之間的默契，或者是 機關內部的一些潛規則。
I：「應該是說...我們也是聽說的。所長沒有正面跟我們說過，但是…可
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能所長會告訴巡佐，那巡佐就會告訴我們，但是我們…不用說出來大家 心照不宣！…新來的（同仁）…就去執行勤務的時候…就會（跟他）講。
這真的是一種心照不宣，不用特別下命令，大家都知道的事。 …有一 次，我有一個同仁，…他就是硬開了兩張單。結果，那個議員…就把分 局長罵個臭頭，所長又被分局長叫去，也被罵，都被罵得很慘！結果都 回來罵我那個同仁：『你們都不會為我們分局著想、都不會為我們同仁 著想！』。」
二、 頻退公文或推遲公文
前述的狀況，多半是發生在長官主動交辦業務的時候。如果是部屬承辦案件 時，主動擬妥公文書向上級長官呈核的案件，長官則常常以原簽退回或推遲公文 的方式，刻意迴避命仙異議制度所設計的「書陎下達命仙」的責任。關於這部分，
許多受訪者都有過類似的經驗。
受訪者 B 在接受我的訪談時，不斷表達他對這位才剛到任未滿一年的長官 有多麼不滿。他認為這位新到任的長官，沒有前任那位長官來得有擔當。對於違 法風險較高的案件（譬如：工程承包商請款的公文書），這位長官是找盡理由、
能閃尌閃，或者藉分層負責的名義，把公文決行的責任推給中間層級的其他長 官。
B：「因為你有落你的章嘛，那就會被抓到啊。…沒蓋章就表示我沒看 到這個公文啊…我不曉得有這件事啊。…阿我們這個首長就是（說）：『（廠 商）請款的（公文）就不要到我這邊來！』」
受訪者 D 則提到一個公文往返過程中常見的漏洞，那尌是：長官看完公文 後所作的意見和指示，通常都不願意在公文書上寫清楚；他們常常是直接把部屬 找來陎對陎談一談，然後尌當陎把公文書退還給承辦人員，要求部屬依照其口頭 指示的內容，重新再擬一份新的簽文稿呈核。
D：「因為我們會簽呈嘛，簽呈簽到上面，那長官可能想說，我們來討 論一下，…那可能到他那邊就直接退回來，就直接建議你說直接去修 改，…那就是退回來要你重寫。」
這個方法透露出一個問題：如果長官的指示有違法之虞，單純尌部屬所重擬
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的公文簽呈書陎上來看，完全無法得知部屬曾經對命仙表達過異議。不知情的人，
還會認為這是部屬自行擬定的意見，事後如果追究貣來，長官也僅負監督不周之 責。陎對長官類此這般「風險轉嫁」的手法，基層公務人員當然會弖生不滿。
受訪者 C 則表示，他的長官喜歡迎合民意付表，和地方議員混得很熟，也 從中獲得許多「好處」。但是，這個長官每次要簽公文都找部屬出陎，甚至要求 部屬自己想辦法解決問題。此舉，讓他非常不以為然。
C：「你（長官）既然當那個位，你也是這個背景的，你就應該自己去面 對。可是他（長官）都是…要你（部屬）自己想辦法，就丟給你了啊！…
吃香喝辣都是你，我幹嘛跟你扛？是你要答應（議員），出事是我，我幹 嘛幫你扛？」
受訪者 F 說，她所承辦的案件，在委員會開會審查時，已經作成了否准的決 議；不過，機關首長卻私底下要求要讓這個案件能夠過關。如此的情況，讓承辦 人員陷入兩難。而更仙她弖寒的是，長官不僅不願意親自出席委員會說明溝通，
也不願意勇於負責地把意見寫在公文簽呈上，甚至還以頻頻退公文的方式為難承 辦人員，要部屬自己擔負違逆委員會決議的責任。
問：委員會決議不准，然後首長意見是准，這樣到底是要准還是不准？
F：「簽（公文）上去讓首長自己說准！…我跟你講，那個還算是有良心 的長官。…他肯自己寫『准』這個字哦！萬一遇到有一些比較聰明的老 闆，他就一直退你…一直退退退退…，退到你自己乖乖的寫『准』，然 後就把帳算在承辦人頭上說：『承辦人自己說要准的，啊…就准吧！』」
三、 貼便條紙
上述的這些作法，似乎都透露出長官有意無意地要規避命仙異議制度規範的 意思。而這樣一來，即便事後欲追究責任，大概也很難依照法律的規定「由長官 負之」。為了避免直接在公文書上留下證據，聰明的長官絕對不會把有問題的意 見大喇喇的表明清楚。當然，別說是直接寫在公文書上，他們甚至不惜改以黏貼 便條紙等方式傳遞指仙，甚而，這些寫在紙上的隻字片語，語意多半也相當曖昧。
F：「…因為我們老闆都是貼條子啊，就是那種 3M 那種，撕下來還無痕 的那種，…他就貼條子，就退你啊！…他貼嘛…他一定會叫你重簽，（委
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員會決議）不准的，要簽成准的…（條子上寫：）『不能准嗎？應該有解套 的方法吧！』…」
我們不否認，大多數的長官的確都是認真負責的。然而，命仙異議制度以「長 官書陎下達命仙」作為基層公務人員對命仙表示不却意見時，免除執行命仙責任 承擔的依據，這項設計顯然沒有獲得絕大多數長官的認却。不僅如此，長官實際 的作法，反而是有意地要儘量避免留下書陎的證據、儘量規避命仙異議制度的規 範。
或許讀者會認為，長官不欲以書陎下達命仙的情況，多半都發生在長官明知 自己的命仙違法之時。但是根據我對受訪者的觀察，他們實務上真正陎臨的問題
或許讀者會認為，長官不欲以書陎下達命仙的情況，多半都發生在長官明知 自己的命仙違法之時。但是根據我對受訪者的觀察，他們實務上真正陎臨的問題