第二章 文獻回顧
第四節 影響完全中學政策執行成效之因素
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處之衝突凸顯出家長對於完全中學之支持，由於設立完全中學之後學生得以就近 入學，使得家長對於完全中學政策採支持的態度，但因完全中學國中部招收名額 有限，因此造成家長在編班時之衝突（曾玉麟，2011：73）。
教師的部分則多由於其原有教師文化、規章制度、工作認知、價值觀不同、
以及排代課等專業發展觀念不同而引起衝突（2011：55-64），其的研究結果指 出，面對教師之間的衝突，校長或是處室主管經常扮演衝突的仲裁者，多採用合 作與妥協方式解決衝突（2011：74-75），藉由解決衝突使教師認同完全中學教 務運作的發展，唯其研究聚焦於衝突之解決策略，並未進一步說明衝突解決之後 是否提升教師對於完全中學之認同感。
第四節 影響完全中學政策執行成效之因素
由於本研究的研究問題之一欲針對新北市以及桃園縣完全中學政策執行成 效因素做一比較，因此首先探討政策執行理論之發展，接著分析影響政策執行成 效之因素，據以形成本研究之研究架構。
目前政策過程已普遍被概念化為以下步驟：議程設置、定義問題、政策制定、
政策決定、政策執行、評估，以及維護、繼承、或終止（DeGroff& Cargo, 2009:
49），而其中一環的政策執行一直被認為是政策過程中最獨特的階段，因為其代 表了政策主張或期望被轉化成行動，旨在補救社會問題(Lester& Goggin, 1998，
引自 DeGroff& Cargo, 2009: 48)。Van Meter& Van Horn(1975: 447)認為政策執行 係為達成先前政策決定所提出的目標，由公共或企業個體（或團體）所採取的行 動；李允傑、丘昌泰（2009：15）認為執行係政策制定者欲透過設定政策目標與 規劃行動綱領，希冀政策能貫徹施行，以達成其正面效果。
政策執行在公共政策理論的發展過程中，一直被視為黑箱過程，直至 Pressman 與 Wildavsky(1973)在《執行：偉大的奧克蘭計畫如何落敗》一書中揭 示政策執行的不當可能造成政策失敗的因素後，才成為學者重視的焦點；而在執 行理論相關的研究文獻中，可發現四個較為重要的主題：第一個主題涉及學者對 於發展分析模型之嘗試，亦即所謂的第一、第二與第三代模型65，第一代的執行 分析發現了政策執行中，政策和執行計劃之間關係不明確之問題，將焦點集中於
65 第一代研究為由上而下（top-down）途徑，第二代則為由下而上（bottom-up）途徑，第三代 為整合(intergrated or synthesis)途徑（李翠萍，2006：171）。
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單一權威性的決定如何實現，並警告執行時可能產生的問題，同時提供使用最少 規範的預防性敘述；第二代則開始解析執行的過程，並聚焦於政策和實踐之間的 關係，關注分析性框架的發展。前二代的研究結果為第三代執行分析建構出概念 性與工具性的挑戰－整合決策者的宏觀世界與個別實施者的微觀世界，第三代執 行研究則透過解釋為何行為經過時間、政策、及政府部門而有變化，並預測可能 在未來發生的執行行為之種類，藉此以闡明執行行為。(McLaughlin, 1987: 171;
Goggin, Bowman& Lester, 1990: 171; deLeon, 1999: 315)
第二個重要的主題則與採取不同途徑去學習公共政策執行相關，也就是由上而 下（Top-down）途徑或由下而上（bottom-up）途徑；第三個主題則集中在嘗試 去辨別執行的關鍵變項。第四個主題則是處理了後官僚(post bureaucracy)世界及 多層級治理(multi-level governance)中的執行，諸多學者如 O’Toole (1986, 1993)、
Ryan (1995)、Matland (1995)、Schofield (2001)等的整體文獻回顧提供了從第一代 到第三代、以及其他不屬於由上而下或由下而上途徑之分析模型的評估
(Schofield , 2004: 287)，本研究即聚焦於 Schofield 所言第三個執行研究之重要主 題－嘗試去辨別影響執行完全中學政策成敗的關鍵變項，並以新北市及桃園縣做 為比較之個案。
至於教育政策，其屬於公共政策之一環（劉曉芬，2006：1；翁福元，2007：
64），因此同公共政策領域一般，教育相關政策之制定與執行皆是相當複雜的，
俞懿嫻（2006：22）、吳政達（2007：17-18）認為，教育政策通常由行政權（政 府機關）所主持並制定，其功能在於達成教育目的（意即解決教育問題與滿足公 眾之教育需求），且教育政策與整體社會文化具有相關性；再者，教育政策亦須 考量到執行後將產生之結果與對大眾之影響。而教育政策執行之研究亦受政策執 行研究之影響，應用執行理論探討教育政策執行的研究隨之增加（顏國樑，1997：
32），以下先討論政策執行理論，再進而討論政策執行時之影響因素。
壹、 政策執行理論
由於學者觀察角度之不同，因此形成不同的執行理論模式，以下即就各學者 所提出之理論研究進行討論：
一、 Smith 的政策執行過程模型
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資料來源：林水波、張世賢（2001：266）；林政逸、鄭秀姿（2006：112）
理想化政策
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執行成敗的因素如下（Van Horn& Van Meter, 1975: 462-472；顏國樑，1997：49；林政逸、鄭秀姿，2006：113）：
（一） 政策標準與目的：政策標準與目的應是明確且可測量的。 資料來源：Van Horn& Van Meter(1975: 463)
三、 林水波、施能傑與葉匡時之政策執行力理論架構
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Paudel (2009: 46)指出，從政策執行研究之始，就沒有任何一個理論能獲得一致 的同意；研究人員繼續從不同的理論觀點工作，並採用不同的變項使其研究結果
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只是，執行的相關文獻在很大程度上由許多變項主宰，卻缺乏了最關鍵的那些；
因此，在本研究中，即希冀從理論與實務的對照下，在眾多的變項中找出影響完 全中學執行成效的關鍵因素，剖析新北市與桃園縣在執行設立完全中學政策時，
造成不同的執行結果產生的原因。
政策執行影響因素係指執行某一政策時，影響政策能否有效落實的因素（楊 茜惠，2012：6），正因學者聚焦於不同的理論觀點，導致其所提出的意見有所 歧異，除了上節各學者所建構的各種模型之外，另亦有從實務上試圖找出影響政 策執行關鍵因素之相關文獻，整理如下：
Goggin(1987: 330)指出，執行是一個解決問題的活動，而執行行為是由決策 環境、成敗未定的政策類型、以及執行組織與管理者的角色所形塑。至於一個計 劃之成敗，絕大部分在於執行過程中個人與組織的行為。他認為，個案研究的問 題在於，研究者關注的變項通常過多，為了解決這個問題，其引用 Arend Lijphart (1971)所提出的研究策略之一－減少變項的數目來解決，其中最關鍵的變項有政 策本身（包含形式與內容）、以及參與政策執行的個人與組織(Goggin, 1987:
331-332)。
Winter（1990: 36-38）瀏覽政策執行相關之文獻，最後從無數影響執行的變 項中，總結與統整出四項對於執行之成敗具有相當關鍵性影響的因素：政策形成 前之過程(the prior policy-making process)、組織與組織間的執行行為
(organizational and interorganizational implementation behavior)、基層官僚的因應 行為(Street-level bureaucrats’ coping behavior)、以及標的團體的回應與改變 (target-group response and changes in society)，且去注意此四個變項的相互關係，
尤其是組織與組織間的執行行為對於基層官僚與標的團體的影響、以及基層官僚 影響標的團體之回應。
Howlett 和 Ramesh（1995: 154-156）認為，政策規劃與實際執行之間出現落 差的原因，在於以下幾種可能（引自李允傑、丘昌泰，2009：127）：問題本身 性質相關的因素、政策執行所面臨的社會、經濟、政治與技術環境、執行組織之 設計與安排、標的團體的政治與經濟資源以及公共支持的程度。
DeGroff 與 Cargo（2009: 50-56）則認為影響現今政策執行之因素有三：網 絡治理(Networked Governance)、社會政治背景和民主轉向(The Sociopolitical Context and the Democratic Turn)、以及新公共管理(New Public Management)。此
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文獻之框架希望評估者能考量評估宏觀的變化過程（如擁有不同程度的權力與影 響力的行動者、強調課責的政治環境等）時所存在的挑戰(2009: 47)；特別的是，
deLeon& deLeon(2002: 475)認為大部分的執行學者認為方案評估是良善執行的 關鍵，將評估視為評價執行方案的方法，並提出如何改善的建議；但如何使評估 更為具體則是一個問題，尤其當環境和程序不斷變動的時候，因此，在複雜的政 策環境之下，方案評估無法被實為是決定性的變項。
回到台灣教育政策執行之脈絡，顏國樑（1997：82）歸納學者專家所提出影 響政策執行的因素，分成政策內容（政策的明確性、政策資源、標的團體行為需 要改變的程度、理論的適切性與技術有效性、政策類型）及政策系絡（執行機關 的特性、執行人員的能力及意願、執行人員與標的團體的溝通、政策執行的策略 以及政治、經濟及社會的條件）
林天佑（1997：30）探討現行教育政策在執行時是否有落差或變異之情況，
並把執行變異現象之原因分為以下幾項：政策本身（政策的清晰性、周延性、需 求性、政策的類型）、政策制定單位及人員（組織特性、人員特性、政治環境）、
政策執行單位及人員（組織因素、人員因素、政治環境）、以及整體社會環境（政 治環境、社會環境、經濟環境、教育環境）。
蘇郁惠（2009：153-155）探討桃園縣永續校園政策執行現況及其影響因素，
認為影響永續校園政策執行之因素依序為政策執行人員意願與能力、政策執行資 源、政策執行機關特性、政策背景環境、政策本身特質，其中教師之意願與規劃 能力對執行成效影響至深，政策執行資源以經費多寡為重要因素，政策執行機關 特性中，以學校各單位整合與協同情形最為重要，社會大眾支持並挹注資源則是 政策背景環境中最重要之因素，政策本身之內容須具體可行。
至於執行完全中學政策之相關文獻中，戈伯元（2001：208-210）從訪談結 果歸納出影響台北縣市執行完全中學政策之因素為配套措施、價值觀、經費、人 力及宣傳等五大項，從理論角度而言，影響政策執行的因素可分為動態與靜態兩 類，其中動態因素包含溝通、循環及運作，靜態因素則有政策、人員及教育資源；
若從實務角度而言，影響完全中學政策執行的靜態因素有政策配套措施、人員價
若從實務角度而言，影響完全中學政策執行的靜態因素有政策配套措施、人員價