新北市與桃園縣影響完全中學政策執行成效因素之比較研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 立新北市與桃園縣影響完全中學政策執行成效因素之比較研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：莊國榮博士研究生：李玟宜撰中華民國一Ｏ四年一月.

(2) 國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 新北市與桃園縣影響完全中學政策執行成效. 治. 政大因素之比較研究. 立. ‧ 國. 學. A Comparative Research on the Affecting Factors of. ‧. Complete School Policy Implementation in New Taipei. y. sit. io. n. al. er. Nat. City& Taoyuan County. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：莊國榮博士研究生：李玟宜撰中華民國一Ｏ四年一月.

(3) 謝辭大學畢業之後，以為就此遠離校園生活，從來沒有想過自己會唸研究所，尤其能進入政大，自己夢寐以求的學校，更遑論當初是誤打誤撞進了公行所；時間如白駒過隙，一晃眼已經過了三年，過程中有掙扎、也有歡笑，更多的是自我充實與成長，對於自己能順利走到最後，滿心感謝。首先謝謝我的指導老師莊國榮教授，很榮幸能成為莊老師的門生，協助我找到論文主題，並不時的鼓勵我，除了傳授專業知識外，偶爾跟老師聊到工作及生活上不愉快的瑣事，老師總是不厭其煩地聽我碎念，然後提點我不少人生道理，真的從老師身上學到很多，也謝謝老師的體諒，讓我能在工作之餘慢慢地完成論文；感謝口試委員陳恆鈞教授與蔡秀涓教授，在百忙之中耐心地讀完這本論文，給了我相當多精闢的建議與斧正，讓我知道自己還有很多不足之處，更點出我在現場觀察的盲點與那些不必要的細節，使本論文得以去蕪存菁，對於兩位口試委員的辛勞，只有無盡的感激；還有孫本初老師、黃東益老師、蕭乃沂老師、施能. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 傑老師、蘇偉業老師、顏良恭老師以及魏艾老師，在各位老師的課堂上獲益匪淺，能遇到善良且風趣的老師們，即使再硬的課都還是能以輕鬆的態度面對；此外，各位長官在繁忙的公務中，願意撥冗接受訪問，給予相當多寶貴的意見，我亦要. sit. io. n. er. Nat. y. ‧. 致上十二萬分謝意，謝謝你們！感謝在休學後重回學校的當下，給我許多鼓勵和建議的筱芸、雅婷、沂君和祺佩，當時的我對於復學這件事相當焦慮，跟妳們一起吃飯後，增加不少勇氣面對接下來的挑戰；另外，大柏都會貼心的提醒我選課時間，不然迷糊的我真的會錯過初選的時間啊．．．；禹瑞大大在我有困難時，總是願意伸出援手，雖然蠻 al 常背叛你的，還好你都不會追究（笑），感謝你的寬宏大量跟善心！以及孟吟、 iv n C 佑璘、宜穎、文富、奕萱，課堂上有你們的陪伴，時常說些不著邊際的話，增添 hengchi U 了不少樂趣！同為先知研究室的好夥伴靜吟以及聿伶，有你們一起加油打氣，我才能走完寫論文的漫長路程，真的很謝謝你們！在職進修的這一段路程，受到相當多同事的幫助，感謝校長以及主任們的體諒，我才能在工作之餘持續進修，完成自己的夢想；接著是教務處的同仁們，幫我 cover 了很多事，尤其是侑純、香震、謙尹、珈誼，應該要協助你們處理組內事務的，在修課及寫論文的期間卻無法好好做到這件事，幸好你們願意包容我，能遇到像你們這麼好的同事是我的福氣！G8 高校的好朋友們（淑婉、淑娟、韶芳、崇宇、彥翔、軒豪、志宏），一起說垃圾話的時候真的很有療癒的效果，讓那些累積已久的負面能量得以宣洩，我真的太愛你們了（羞）。還有在人生不同階段中陪伴著我的好朋友，老班底們（恰吉、凡凡、老游、媛媛、咻、翁仔、小鴨、雪花與孫致文老師），西域雜耍團的老趴呢與小朋友們， KMO 的大佬、凱莫、小可與婷雅，一輩子的好朋友琳暐，Voice 的忠銘、小 B、.

(4) MOMO、小謝、仲強、阿叡．．．等，以及不知道該歸在哪邊的鹽強，謝謝你們陪我走過那些歡笑與困頓的時候，讓我得以成為一個更好的人！ Special thanks to my husband, Clyde, for being with me and encouraging me all the time, so I can keep going without giving up. You're the best thing that ever happened to me, ek het jou lief! And the companion of kuāzhāng Family (Yayun, Shaun, Neil, and Jan), so happy to have friends like you guys. 最後感謝我的家人，謝謝爸爸、媽媽對我一路以來的任性予以包容，不論是決定考國家考試還是讀研究所，都給我最大的支持；還有阿公、阿嬤不時的關心，以及常常被我使喚的老弟、老妹，謝謝你們當我最強大的靠山！寫到這裡，才發現要感謝的人真的好多，最後的最後，以這句話總結我這三年來的研究所生活：“When you want something, all the universe conspires in helping you to achieve it.”，謝謝在這段過程中幫助我、拉我一把的你們，你們就是我的宇宙！. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 玟宜. 謹誌於平鎮. 2015 年 7 月.

(5) 摘要本文旨在探討影響新北市與桃園縣完全中學政策執行關鍵因素之比較，以文獻分析、深度訪談、現場觀察以及比較研究法為研究方法，欲探討下列問題：第一，新北市與桃園縣首長選定持續執行完全中學政策、或是將完全中學分治設校之考量為何；第二，探討新北市與桃園縣完全中學政策之執行成效以及利害關係人對於政策之看法；第三，在眾多影響執行成效之因素中，找出影響新北市與桃園縣完全中學政策執行成效最關鍵之因素，並針對兩縣市做一比較。本論文之研究結果發現：第一，新北市與桃園縣持續設立完全中學之共同考量為成本效益、校地取得、以及首長施政績效，而決策者偏好對於新北市與桃園縣首長之決策有其重要性；此外，從已分治設校的完全中學之情形來看，桃園縣縣長考量到國、高中部分處不同校區、國中部班級數過多、桃園縣地理環境不利於完全中學之發展、受其他已分校的完全中學影響等因素，因而決定將完全中學拆成單獨的國中與高中。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二，新北市與桃園縣之執行成效與所遇問題相似：兩縣市皆達到就近入學比例提高、延續特殊專長教育、均衡設校分布之成效。至於執行過程，則遇到行. ‧. 政人力不足以及國、高中教師形成兩派對立之問題；利害關係人之看法部分，由於國、高中教師之對立衝突，造成其對完全中學政策之不認同。家長與學生則相. y. sit. io. er. Nat. 當肯定完全中學之部分執行成效，唯完全中學之缺點隨著時間漸漸浮現，影響了家長與學生對於選擇完全中學之意願。. n. al 第三，比較影響政策執行之關鍵因素（政策內容、配套措施、所需資源、政 iv n C 策制定單位以及政策執行單位）後，可得知新北市在設立完全中學初期即考量到 hengchi U 上述因素對於成功辦學的重要性，並做一整體規劃，因此完全中學仍持續興辦中；桃園縣在上述因素之規劃相當不足，即使有新北市設置完全中學的成功經驗，亦無法完全套用，使得桃園縣完全中學在經營辦學上遠較新北市不順利，因而漸漸往分治設校的方向發展。關鍵字：完全中學、政策執行、影響成效因素、比較研究.

(6) Abstract In this thesis, the author attempts to compare the key affecting factors of complete school policy implementation in New Taipei City and Taoyuan County. Based on literature review, in-depth interviews, field observation, and comparative research, the author explains the following research questions: first, the reason why the mayor of New Taipei City and magistrate of Taoyuan County continued, or stopped, implementing complete school policy; Second, the implementation results of the policy and the perspective of stakeholders in New Taipei City and Taoyuan County; Third, to find those key affecting factors of complete school policy implementation in New Taipei City and Taoyuan County, and to make a comparison with them. Major findings are as follows. First, cost-effectiveness, acquisition of school land and government performance are the main considerations to continue complete school policy. Indeed, preference in decision making plays an important role. On the other hand, the reasons such as department of junior high and high school in different positions, overload in junior high school departments, the geographical circumstances, and the effect of other schools explain why the magistrate of Taoyuan County stopped. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. implementing this policy.. y. sit. io. n. er. Nat. Second, both New Taipei City and Taoyuan County have similar implementation results such as increasing nearby enrollment rate, continuing special skill education, and balancing the availability of public schooling; They also encountered the same a l of administrative manpower, problems for example the shortage i v and teachers from n C departments of junior high and highhschool to each other. The latter i U e n garecinh opposition becomes the main reason why most of the teachers disapprove of the complete school policy. Although most of the parents and students agree with some of the effectiveness, the disadvantages of complete schooling stop them from choosing it. Third, New Taipei City government was more aware of the importance of key affecting factors such as policy content, supporting measures, recourses, policy maker and policy implementer; and therefore they tried to make a long-term plan. Thus, complete schools in New Taipei City are still running. In contrast, Taoyuan County government didn’t have a careful and thorough long-term plan, resulting in complete schools becoming individual junior and senior high schools. Key Word: Complete School, Policy Implementation, Affecting Factors, Comparative Research.

(7) 目次第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究背景.................................................................................................... 1 第二節研究動機與目的........................................................................................ 2 第三節研究問題界定............................................................................................ 6 第二章文獻回顧........................................................................................................ 7 第一節壹、貳、參、肆、第二節. 我國完全中學政策之實施現況................................................................ 7 完全中學之教育理念................................................................................ 7 台灣完全中學政策之演變...................................................................... 10 設立完全中學之效益.............................................................................. 15 影響完全中學政策執行成效之因素...................................................... 17. 政治大新北市完全中學之概況.......................................................................... 21 立台北縣設立完全中學的原因.................................................................. 21. ‧ 國. ‧. 利害關係人對於設立完全中學政策之態度.......................................... 28 桃園縣完全中學之概況.......................................................................... 29 桃園縣設立完全中學的原因.................................................................. 29 桃園縣完全中學之設立過程.................................................................. 32 預期成效.................................................................................................. 34 al iv 利害關係人對於設立完全中學政策之態度.......................................... 35 n Ch U engchi 影響完全中學政策執行成效之因素...................................................... 36 政策執行理論.......................................................................................... 37 影響政策執行成效之關鍵因素.............................................................. 40. n. er. io. sit. y. Nat. 肆、第三節壹、貳、參、肆、第四節壹、貳、. 學. 壹、貳、台北縣完全中學之設立過程.................................................................. 24 參、預期成效.................................................................................................. 27. 第五節小結.......................................................................................................... 43 第三章研究設計...................................................................................................... 47 第一節第二節第三節壹、貳、參、. 研究流程.................................................................................................. 47 研究架構.................................................................................................. 48 研究方法.................................................................................................. 50 文獻分析法.............................................................................................. 51 深度訪談法.............................................................................................. 51 現場觀察法.............................................................................................. 55. 肆、比較研究法.............................................................................................. 55 第四節資料的處理與分析.................................................................................. 56 I.

(8) 第四章新北市與桃園縣推動完全中學政策之過程與執行成效 ......................... 57 第一節新北市與桃園縣推動完全中學政策之過程.......................................... 57 壹、新北市與桃園縣後期中等教育之問題：客觀狀況.............................. 57 貳、新北市完全中學政策發展...................................................................... 65 參、桃園縣完全中學政策發展...................................................................... 69 肆、首長持續執行或終止政策之考量因素.................................................. 73 第二節新北市與桃園縣完全中學政策之執行成效.......................................... 84 壹、新北市完全中學政策之執行成效.......................................................... 84 貳、桃園縣完全中學政策執行成效.............................................................. 91 參、利害關係人對於完全中學政策執行成效之看法.................................. 98 肆、小結........................................................................................................ 105 第五章新北市與桃園縣影響完全中學政策執行成效關鍵因素之比較 ........... 107. 政治大. 壹、概說........................................................................................................ 107 貳、完全中學政策內容................................................................................ 107 參、執行完全中學政策所需之資源............................................................ 123 肆、政策制定單位－縣市政府及教育局處................................................ 133 伍、政策執行單位－完全中學校長與教師................................................ 140. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第六章研究發現與建議 ....................................................................................... 145. er. io. sit. y. Nat. 第一節研究發現................................................................................................ 145 第二節後續研究建議........................................................................................ 150 第三節研究限制................................................................................................ 151. n. al 參考文獻.................................................................................................................... 153 iv Ch. n engchi U. II.

(9) 表次表 1 高級中學類型 ................................................................................................... 13 表 2 新北市完全中學與改制時間表 ....................................................................... 26 表 3 桃園縣完全中學與改制、分治設校時間表 ................................................... 34 表 4 學者提出影響政策之執行關鍵因素整理表 ................................................... 43 表 5 訪談對象列表 ................................................................................................... 52 表 6 新北市與桃園縣歷次普查人口概況 ............................................................... 58 表表表表表表. 7 新北市 15-19 歲人口普查概況 ....................................................................... 58 8 桃園縣 15-19 歲人口普查概況 ....................................................................... 58 9 台北縣 83 學年度各國中高中人數概況表 ..................................................... 59 10 桃園縣 1996 年度各國中高中人數概況表 ................................................... 60 11 台北縣 1994 年前公立學校之名稱與所在地 ............................................... 62 12 桃園縣 85 年度省立高中概況 ....................................................................... 63. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 表 13 84 學年度台北縣立完全中學學區附近國中畢業生就讀完全中學人數統計表.......................................................................................................................... 84 表 14 新北市完全中學之學校名稱與所在地 ......................................................... 88. ‧. 表 15 桃園縣完全中學之學校名稱與所在地 ......................................................... 92 表 16 93-95 學年度原社區國中畢業入學新生佔社區高中職高一新生人數百分比.......................................................................................................................... 93 表 17 95-97 學年度原社區國中畢業入學新生佔社區高中職高一新生人數百分比.......................................................................................................................... 94 al iv 表 18 台北縣完全中學八十五會計年度預算資料 ................................................ 124 n Ch U e n g............................................................... 表 19 永豐中學與平鎮中學之經費來源 125 chi 表 20 持續執行完全中學政策之考量因素 ........................................................... 145 表 21 新北市與桃園縣影響完全中學執行成效關鍵因素之比較表 ................... 146. n. er. io. sit. y. Nat. III.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 圖次圖 1 SMITH 政策執行過程模型 ................................................................................ 38 圖 2 VAN HORN 與 VAN METER 的政策執行過程模型........................................... 39 圖 3 林水波、施能傑與葉匡時之政策執行力理論架構 ....................................... 40 圖 4 研究流程圖 ....................................................................................................... 48 圖 5 研究架構 ........................................................................................................... 49 圖 6 新北市行政區域圖 ........................................................................................... 83 圖 7 桃園縣行政區域圖 ........................................................................................... 83. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(13) 第一章. 緒論. 本研究主要關注新北市與桃園縣設立完全中學政策執行成效關鍵因素之比較。本章首先藉由研究背景之說明，進而延伸出研究動機與目的，接著界定研究問題，作為後續探討的基礎架構，最後釐清本研究之研究對象與範圍、研究架構、研究方法。. 第一節研究背景教育是提升國民競爭力與促進社會發展之根本，也是傳遞人類文化之管道1，. 政治大不論是個人自我發展、社會共識之凝聚或是國家文化傳承與創造等，皆仰賴其功立. 而中等教育在學制的延續上更是肩負著承先啟後、終結教育及義務教育之角色，. ‧ 國. 學. 能之發揮（黃文三，2000：5-8），因此中等教育之重要性不言而喻。台灣自 1987 年解嚴之後，社會較以往更為自由、多元與開放，而此種風潮蔓延至教育領域，. ‧. 由於民主政治之呼籲以及人民權益意識之抬頭，促成進一步對於教育鬆綁化、自，透過對當時教育問題的省思，及前瞻新世由化之訴求浮現（周祝瑛，2003：3）. y. Nat. io. sit. 紀發展之趨勢2，再加上學校本身之自覺、民間團體的興起、經濟良性發展、國. er. 際競爭因素、甚至是國外各種教育改革趨勢等各種因素影響之下，教育改革運動. n. a. l C 。在台灣開始蓬勃發展（黃政傑，2000：27）. he. i. i n U. v. ngch 而 1994 年由台大教授黃武雄所號召發起的「四一○教改大遊行」為台灣往. 後一連串的教育改革掀起了開端，不但對未來的教育發展造成極大衝擊，亦引起社會大眾的廣大迴響，其訴求之一「廣設高中大學」即反映了當時高中數量不足、以及學生適性發展、延後分化與否等問題，教育部為引導國中教學正常化、提升高中教育品質、增進教育資源充分運用、促進教學均衡發展，乃研議將規劃試辦完全中學，並列為 83 年度之工作重點（教育部公報，1995）。在一連串的教育改革政策之下，黃榮村認為過去十年（1994-2004）以來，. 1. 薛承泰（2003 年 07 月 21 日），重建連線萬言書始末，中國時報，取自： http://forums.chinatimes.com/report/teach/folk/htm/92072107.htm。 2 請參閱教育部綜合規劃司，網址： http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?Node=2091&Page=6722&Index=7&WID=45a6f039-fcaf-44fe-8 30e-50882aab1121。 1.

(14) 教改主軸儼然圍繞在課程與升學的「多元化」3，另外卓英豪（1997b：9）曾言，高中教育的目標將隨著社會變遷而逐漸改為適性教育，多元化類型的高中將成為主流；完全中學不論在課程、學制上對於舊有中等教育體制而言，都帶來創新而實驗性之改革，翻閱《高級中學法》歷次修正紀錄、甚至是後來頒布的《完全中學設立辦法》、《完全中學試辦學校行政處理暫行要點》以及《完全中學試辦實驗課程實施計畫》等，便可得知完全中學之重要性隨著民眾需求、地方自治權限之限制、教育政策目標之各種影響下隨之遽增。直至現在，許多學者紛紛對當時的教育改革方案提出了一些省思、甚至是批評，如周祝瑛（2003：249）認為，在一連串華麗的教改口號下，由於大多數教師因本身對教改的認知有限、再加上溝通不足與配套措施未及因應政策執行，造. 政治大的錯誤思維方式亦是造成教改失敗的關鍵因素之一。設立完全中學之政策發展至立. 成許多教育工作者在忙碌、匆忙及茫然的狀態之下執行教育改革政策；而當權者. 今亦存有許多爭議及疑義，且仍爭論不休，不管是舊有問題（如課程規劃、空間. ‧ 國. 學. 不足、管理方式、行政編制4．．．等），還是為了因應未來教育政策再度變革之. ‧. 下所面臨之新問題（如原有直升管道之存廢5、優質化課程發展困境6．．．等），使得完全中學所面臨的新舊問題都再度浮現檯面，並成為眾多教改問題中的焦點. y. Nat. er. io. sit. 之一，值得我們去分析思考。. n. 第二節研究動機與目的 a iv. l C hengchi Un. 「十年樹木，百年樹人」，教育是國力與整體競爭力之根基，透過教育政策長期之擘畫以及適時地因應社會發展、國際情勢、民眾所需．．．等而有所改革，或是修正不合時宜的法規，進而改善教育環境與品質，藉以培育出更優質、卓越 3. 薛承泰（2003 年 07 月 21 日），重建連線萬言書始末，中國時報，取自： http://forums.chinatimes.com/report/teach/folk/htm/92072107.htm。 4 可參閱潘姿羽（2011 年 12 月 28 日），12 年國教之前全教會：先處理完全中學，台灣醒報，取自：http://portal.ptivs.ptc.edu.tw/sys/lib/read_attach.php?id=4541；陳燕珩（2012 年 01 月 08 日），完全中學體質不全，喀報，取自：http://castnet.nctu.edu.tw/castnet/article/3822?issueID=158；胡清暉、林曉雲（2011 年 12 月 29 日），完全中學省過頭學生挨垃圾桶坐，自由時報，取自： http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/550024 等均有相關報導。 5 可參閱石文南、陳俊雄（2012 年 11 月 20 日），教育一點通－完全中學存廢雙北大不同，中國時報，C1 版；陳瑄喻（2012 年 05 月 16 日），103 年完全中學廢除直升，聯合報，取自： http://mag.udn.com/mag/edu/storypage.jsp?f_ART_ID=389813。 6 可參閱潘道仁（2012）。十二年國民基本教育完全中學優質化課程發展之困境與因應建議。臺灣教育評論月刊，1（10），47-54。 2.

(15) 的人才，以應付未來種種國內、外嚴峻局勢之挑戰與變化，並提升整體國民素質。由於台灣長久以來一直以升學主義掛帥，再加上升學管道不夠多元，「廣設高中大學」成為當時四一Ｏ教改聯盟為紓解學子升學壓力、消除升學主義根源的訴求之一（周祝瑛，2003：25），並促成教育部召開第七次全國教育會議；至 1998 年，行政院通過 12 項教改行動方案，而此項訴求成為該方案的政策之一（周祝瑛， 2008；郭添財，2012：31）；林凱衡（2012：81）提到，在第七次全國教育會議之後，台北市長候選人陳水扁和民間團體與教改人士提出了台北市的教育改革方案作為競選政見，增設完全中學為其政見之一；在陳水扁於 1994 年當選台北市長後，台北市教育局為兌現其競選政見，採取了許多政策來擴張高中容量，如將國中改制為完全高中、綜合高中或是大學附設高中...等。. 政治大中學為完全中學之肇始、1994 年時任台北市長陳水扁之政見兌現以及 1995 年教立由於台北市設立完全中學所引起之領頭羊效應（1992 年台北市立大同高級. 育部公布「完全中學試辦計畫」，徵求各縣市國中試辦改制為完全中學）造成各. ‧ 國. 學. 縣市爭相爭取設立完全中學，然而，廣設高中的替選方案應有無數種，例如設立. ‧. 普通高中、綜合高中、或是原有高中增班．．．等7，為何各縣市政府大多皆採取設立完全中學作為因應之道？是基於縣市首長的決策偏好，還是亦有其他因素. y. Nat. a. er. io. 起相當之研究興趣。. sit. 影響，此種結果引起研究者對於以設立完全中學作為廣設高中解決方法的模式引. n. v l 此外，真正激發研究者研究設立完全中學政策之動機，則在於研究者現任職 ni Ch. i U. engch 於桃園縣立某完全中學，該校前身係一所國民中學，自改制前的準備、改制後的轉變此些過程中，不論是組織結構的變革、組織成員之抗拒以及組織文化的重塑等，皆有直接或是間接之了解與參與，因此對於完全中學政策激起了濃厚之學術興趣，為何以往設立完全中學時已有的問題，至今仍會發生在新設立之學校上，. 無法解決？揆諸桃園縣採行之中等教育政策，桃園縣內曾經有永豐、壽山、平鎮、南崁等四所公立完全中學，但紛紛於九十七學年度開始分治設校，至現在僅剩永豐高中仍維持完全中學之型態，探訪永豐高中網站後，便發現該校未來的發展規劃亦是朝向國、高中分立之方向前進。既然桃園縣內的公立完全中學皆以分治設校為趨勢，吳志揚縣長卻反其道而行，將新坡國中改制成完全中學型態之觀音高 7. 另外如高級中學法第 6 條亦有提到，高級中學分為下列類型：一、普通高級中學；二、綜合高級中學；三、單類科高級中學；四、實驗高級中學；第 7 條則提到，「為發展社區型中學，各級政府或私人得設立完全中學。」由此可看出，普設高中之選項至少有上述五種。 3.

(16) 中做為其政見之一，不若台北市與新北市之完全中學體制發展健全，桃園縣內的完全中學制度上仍有待改善之處，設立縣立高中或是完全中學之爭辯亦為問題之一。再者，觀看完全中學創立之沿革，可發現台北市與新北市係設立完全中學之先河，歷經了草創時期，一直到現在的成熟時期，其一舉一動無不影響著各縣市的作為，且許多學校仍經營得相當良善，如藉以作為標竿學習（benchmarking）之典範，或許能為桃園縣設立完全中學之窘境帶來一線曙光；加以新北市原為二級行政區，於 2010 年改制為直轄市，財政權與組織人事權限因升格為直轄市而大幅提升8，而桃園縣亦於 2014 年 12 月 25 日升格為桃園市，兩者之背景脈絡與改制過程均較為相近，因此本研究以新北市及桃園縣的公立完全中學作為研究個. 政治大執行成效影響因素之比較，藉以勾勒出本篇文章之分析架構。立. 案，以了解兩縣市在執行設立完全中學政策之成效，以及針對兩縣市在影響政策. 從教育部統計處之統計資料顯示，台灣完全中學之數量由 87 學年度的 136. ‧ 國. 學. 所一直到 102 學年度的 197 所，短短 15 年內成長了 61 所9，觀看新北市以及桃. ‧. 園縣完全中學之現況，新北市的完全中學至今皆仍持續招生，而桃園縣部分完全中學則已分治設校，這樣的發展在研究者心中產生很大的疑惑，對於完全中學在. y. Nat. sit. 改制初期所遇之問題，教育部曾委託國立台灣師範大學教育研究中心進行研究10，. a. er. io. 至於完全中學課程之規劃設計問題，也有相關之專題研究報告11，並且在試辦初. n. v 期亦針對試辦學校進行訪視12l ，從此些委託研究計劃來看，即揭示了教育部對於 ni Ch. i U. engch 完全中學政策之重視；倘若完全中學政策受到民眾與政府之關注，且不論是中央. 或地方政府也針對此項政策投入心力，而為何在不同縣市執行時，會有不同的結. 8. 可參閱陳立剛（2000）。台北縣、桃園縣及台中縣市升格直轄市相關問題之探討。台北：行政院研究發展考核委員會委託研究報告。 9 請參閱教育部統計處「主要統計表—歷年」，網址： http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?Node=4075&Page=20046&Index=5&WID=31d75a44-efff-4c44a075-15a9eb7aecdf。 10 可參閱黃政傑、李隆盛（1995）。我國完全中學現況問題及其設立評估之研究。國立台灣師範大學教育研究中心專題研究成果報告（編號：0101）。台北市：國立台灣師範大學教育研究中心。 11 可參閱黃政傑、張明輝、周愚文（1996）。完全中學課程規劃及其相關配合措施之研究。國立臺灣師範大學教育研究中心專題報告（編號：0117）。台北市：教育部；以及黃政傑、張明輝（1997）。完全中學試辦學校實驗課程規劃研究。國立臺灣師範大學教育研究中心專題報告（編號：132）。台北市：教育部。 12 可參閱黃政傑（1997）。教育部八十五學年度完全中學試辦學校訪視報告。國立臺灣師範大學教育研究中心專題報告（編號：0128）。台北市：教育部。 4.

(17) 果？亦即新北市的完全中學至今依舊屹立不搖，桃園縣完全中學卻無法複製其經驗，反而紛紛成為獨立的國中與高中？為了尋求新北市與桃園縣執行同一政策卻有不同結果之問題所在，本研究首先從完全中學政策執行過程進行探討，完全中學政策執行結果的成敗在於完全中學是否持續辦學，而新北市與桃園縣在執行完全中學政策的過程中，選定持續執行完全中學政策或完全中學分治設校的考量因素為何？此外，由於教育政策之方向多由首長定奪，決策者對於設立完全中學之認知與偏好是否影響政策方案之選擇一會在此部分作一討論。誠如李允傑、丘昌泰（2009：4）、及丘昌泰（2010：88-89）所言，失敗的公共政策除了可能導因於政策設計的失敗以外，更多原因可能來自執行本身出了. 政治大分著墨，試圖了解兩縣市在執行完全中學政策之後，達成的成效為何，而利害關立問題，因此在接下來的章節，則於新北市與桃園縣在執行完全中學政策之成效部. 係人對於完全中學政策執行成效之看法又為何？並對兩縣市的執行成效做一比. ‧ 國. 學. 較，究竟兩縣市所達成的實際成效與所遇問題有何差異，與執行之初的預期成效. ‧. 究竟是相符或悖離，嘗試與文獻檢閱所得之結果做一對話。. 最後則針對影響完全中學政策執行成效之關鍵因素進行分析，從文獻探討的. y. Nat. sit. 過程中，藉由對過往執行理論中整理出影響政策執行成效的最關鍵因素，嘗試找. a. er. io. 出影響完全中學政策執行成效較重要且較關鍵的因素，試圖比較兩縣市在此些關. n. v l 鍵因素作法之異同，進而了解此些關鍵因素如何影響到最後的執行成效。 ni Ch. i U. e n g c（如黃政傑、李隆盛，1995；梁金盛， h 以往研究完全中學之相關文獻為數眾多. 1996；徐諶，1996；黃政傑、張明輝，1997；許泰益，1999；戈伯元，2001；涂順安，2002；程景添，2002；張梅雪，2003；鄭明宗，2005；趙瀅君，2009；曾玉麟，2011），但為何在學者找出問題所在，甚至一一給予解決對策及建議之後，完全中學設立與經營等相關問題卻仍舊存在，是否係因過往的研究僅將重點置於執行完全中學政策時所遇到之問題與困境，然而將政策執行放置於現實脈絡時，卻可能因為各種因素影響，使得學者建議之作法對於實際運作的改善幅度有限？ Pressman 與 Wildavsky（1984：125）曾言道，一個人如果無法從經驗學習，將可能永遠迷失在這個混亂的世界，而美國經濟發展局（EDA）正是因為關閉了從經驗學習的可能性，才導致奧克蘭計畫（The Oakland Project）執行失敗；但除了取經於失敗的例子，是否也須從成功的例子汲取關鍵之因素？吳定（2008：280） 5.

(18) 亦認為我們應同時研究政策執行的成功與失敗面，用以觀察並學習在政策執行時之各種情形，且從政策學習（policy learning）角度而言，各縣市政府是否僅學習到外顯知識之皮毛，卻未習得核心關鍵之內隱知識（tacit knowledge），以至於在執行設立完全中學政策時成敗未定？又如同 deLeon(1999: 329)所言，我們並不需要特別專注在研究特殊的失敗案例，但亦不需專注在特殊的成功案例，而是從執行的成功與失敗兩面來觀察與學習。因此本研究希望除了探討執行過程中所遇之困境以外，亦聚焦於設立成功的公立完全中學，了解其能成功執行政策之原因何在，以及他們是如何克服執行政策中所遇之困境，以供他校或是未來欲設立完全中學之學校與地方政府做為借鏡，且希冀研究結果能不侷限於理論之運用，在實務上亦能有其應用價值。. 治. 第三節政研究問題界定大. 立. ‧ 國. 學. 基於上述研究背景、動機與目的之結論，將研究問題分成三大部分，一從新北市與桃園縣完全中學政策執行之過程中，討論完全中學政策執行之考量因素為. ‧. 何，第二部分探討新北市與桃園縣完全中學政策的執行成效，第三部分討論影響. sit. y. Nat. 新北市與桃園縣完全中學政策執行成效之關鍵因素，界定如下：. io. er. 一、新北市及桃園縣推動完全中學政策之過程. （一）新北市市長及桃園縣縣長，選定持續執行完全中學政策、或是將完全中. n. al. Ch 學分治設校之考量為何？. engchi. i n U. v. 二、新北市與桃園縣完全中學政策之執行成效（一）新北市與桃園縣完全中學政策之執行成效為何？（二）與政策相關之利害關係人對政策執行成效的看法為何？三、新北市與桃園縣影響完全中學政策執行成效關鍵因素之比較（一）影響兩縣市執行成效之關鍵因素：概說（二）政策內容（三）資源（四）政策制定單位（五）政策執行單位. 6.

(19) 第二章. 文獻回顧. 本章將依據研究問題來進行文獻回顧，透過對完全中學與政策分析之相關資料，如碩博士論文、期刊、研討會論文、報章雜誌、會議紀錄、以至於政府統計資料等進行文獻回顧，整理出過往學者之相關研究結果，並藉以爬梳本研究之架構。本研究以公立完全中學為研究場域，聚焦於新北市執行設立完全中學政策之成效，第一節首先介紹我國完全中學政策之實施現況，從理論面分析完全中學之教育理念為何，再從實際面分析設立完全中學之效益與困境，第二節與第三節則分別介紹新北市與桃園縣完全中學之概況與預期成效，最後針對第二章所蒐集之文獻做一小結。. 政治大. 第一節我國完全中學政策之實施現況立. ‧ 國. 學. 壹、完全中學之教育理念. ‧ sit. y. Nat. 李瑞清、歐陽仕文、周州（2008：137-138）認為教育理念係教育主體在教育實踐、思維活動及文化積澱和交流中所形成的教育價值取向與追求，其通常反. er. io. 映了學校的價值取向對教育內在關係的思考結果，具相當實踐性，隨著社會的發 a. n. iv l C n 展變化而有所改變，同時亦指引了學校教育改革發展之方向；從上述的定義來檢 hengchi U. 視我國設立完全中學政策之教育理念，依據「完全中學試辦計畫」所揭示，完全中學之目標在於以下幾項：. （一）建立多元彈性學制，達成適性教育理想；（二）均衡各地高中教育發展，落實教育機會均等與社區中學理念；（三）增加高中學生容收量，減輕國中畢業生升學壓力，降低高中班級人數，提升教育品質；（四）充分運用教育資源，建立學校特色，提高教育效能；（五）配合進行教育實驗及規劃特殊性向學生發展之需要。（黃政傑、張明輝、周愚文，1996：2；黃政傑、張明輝，1997：1；教育部等，2006：135）與我國完全中學學制相似的有美國六年一貫制中學（combined junior-senior 7.

(20) high school）、日本的中高一貫校、德國的文理中學（Gymnasium）及綜合中學（Gesamtschule）、英國的文法中學（Grammar school）、技術中學（Technical school）、現代中學（Secondary modern school）及綜合中學（Comprehensive school）．．．等，各國的完全中學差異甚大，且設立的原因各有不同，如美國由於地方學區學生入學不足、地方財力困窘等，無法分別設立初中或高中，因此將初中與高中設於同一學校之內，成為完全中學（黃政傑、張明輝、周愚文，1996：10）；其他國家如英國、德國等則是因為綜合中學之建立，並不約而同地皆提倡教育機會均等13；日本在平成九年（1997 年）由「中央教育審議會」提出的諮議報告書中，要求日本政府改革教育應從重視形式平等轉換為尊重個性之教育，因此在平成十年（1998 年）眾議院通過了「學校教育法」修定法案，自此公立學校得以實施. 政治大育一貫制、適性教育、教育機會均等與普通教育和職業教育的彈性與均衡等之精立「中高一貫教育」。即使各國皆因不同的原因成立完全中學，但其在追求中等教. 神跟台灣的情形相比皆不謀而合（吳清山，2003：48；黃政傑、張明輝、周愚文，. ‧ 國. 學. 1996：2、10-69；劉樞遠，2002）；唯台灣即使與其他國家的教育理念相似，但. ‧. 各國強調的重點或是影響的原因卻各有不同，如探討教育機會不均等的議題時，美國發現族群的差異是影響因素，在英國卻是因為階級而影響了教育機會的不均. y. Nat. sit. 等（陳信智，2009：37），因此，我們須回到台灣的背景脈絡來探討此些理念與. a. er. io. 台灣所面臨的問題，以符合台灣之現況，同時避免偏離主題。. n. v l 上述教育理念不僅希冀能透過設立完全中學達成，同時也是整個台灣在思索 ni Ch. i U. engch 未來教育應如何發展後，所體認到的改革方向，因此在教育部相關文獻（如教育改革總諮議報告書、教育施政理念與政策14、中華民國教育報告書、第七次全國教育會議等）中皆可看到相關的概念。教育的根本難題在於每個人的成長模式與學習模式各有差異，需要不同的教育與發展管道因應之15，適性教育（adaptive education）假設教育環境可以提供廣泛和多種教學方法和成功的機會，且依每個 13. 除了此兩項原因外，另還有其他因素造成完全中學之設立，如英國受民主思潮影響，使原先中學階段嚴格劃分三類學校的組織形式開始解體、取消十一歲考試制度，學生可不經考試進入各級學校等。 14 請參閱教育部全球資訊網，網址： http://www.edu.tw/userfiles/url/20140930143827/1030912%E7%AC%AC8%E5%B1%86%E7%AC% AC6%E6%9C%83%E6%9C%9F%E6%95%99%E8%82%B2%E9%83%A8%E6%A5%AD%E5%8B %99%E6%A6%82%E6%B3%81%E5%A0%B1%E5%91%8A(%E6%94%BE%E6%95%99%E8%82 %B2%E6%96%BD%E6%94%BF%E7%90%86%E5%BF%B5).pdf。 15 彭明輝（2012）。歷久彌新的老調：適性發展，2014 年 10 月 14 日，取自： http://mhperng.blogspot.tw/2012/06/blog-post_7184.html。 8.

(21) 人的背景、才能、興趣、以及過去表現而因材施教，藉由學習過程中評估個人的能力，並選擇特定的教育方向(Glaser, 1973: 21)；適性教育是追求教育機會均等（equality of educational opportunity，EEO）的理想之一（黃楸萍，2004：(24)1），其與充分運用教育資源是連帶相關的，Coleman& Marjoribanks(1975: 25)從五項定義來檢視教育機會均等與否，其中前兩項係根據投入學校的資源所界定，後三項則根據學校教育的影響來界定：（一）學校整體投入特徵的差異（global input characteristics）如每位學生的平均開支、設備、圖書館資源等。（二）學校學生之組成（student composition）是否有種族、社會階級的差異等。. 政治大教師的士氣（morale）、以及學生主要的學習興趣（interest of the student body in 立. （三）以學校抽象的特徵（intangible characteristics）如教師對學生的期望、. learning）等。. ‧ 國. 學. （四）學校對具有「相同」能力與背景學生的影響，是否獲致均等的結果。. ‧. （意即均等的結果與每位學生學習的潛能相關16）. （五）學校對具有「不同」能力與背景學生的影響，是否獲致均等的結果。. y. Nat. io. sit. （黃楸萍，2004：(24)5）. a. er. Hallinan(1988: 251)將教育機會均等分成兩個概念，一個係提及教育成果時. n. v l 機會的均等，另一個則是指人們獲得教育資源的均等。他指出，那些相信公平競 ni Ch. i U. engch 爭是不可行（或可能可行）的人將目標轉向將社會資源與報酬作為解決社會不平等的方法，因此，關注教育成果時的機會均等起源於包括權力、地位、財富、教. 育與在社會階層系統的個人地位之間的連結等均等分配社會報酬之利益；另外，關注教育資源均等的人認為，社會資源競爭被當成是向上流動的途徑，為了公平競爭及社會能真正地任人唯才，提供平等獲得成功的機制是必要的，亦即需提供所有人平等的競爭機會，因此平等地獲得教育資源反映了應該以公平準則管理社會資源競爭的看法。Coleman(1975)認為，如果以教育的結果來界定「均等」，則教育機會均等是個永遠無法實現的理想，因為環境對於不同兒童的影響是極不均等的，如從「就學機會均等」及「教育過程均等」來探討教育機會均等議題，可能比較具體且客觀（楊瀅，1995，引自廖年淼、劉孟珊，2004：42-43）。 16. Assembly of Behavioral and Social Sciences (U.S.)., & Weiss, C. (1981: 60) 9.

(22) 教育資源多寡不僅影響教育的發展，更影響了教育品質的良窳，甚至教育機會均等目標之達成（孫志麟，2004：62；張鈿富、鄧進權、林孟潔，2010：152；戴伯芬，2014：15），然而教育資源有限，如何讓教育資源分配能夠均等便是一個亟須重視的議題；教育資源係指在教育活動進行的過程中，所需的財力、物力及人力資源（黃政傑，1994；引自張鈿富、鄧進權、林孟潔，2010：154），一般可分為四項指標：校數資源、經費資源、教師資源、以及師生比例資源（孫志麟，1992：補頁數；林乾文，2003：37）。在台灣由於教育補助政策的偏頗、中央與地方政府的權責劃分、社會經濟資源分配等原因造成區域差距的形成，此為台灣教育資源分配的議題上較為人所關切的主要問題（孫志麟，2000：69）。台灣在設立完全中學之前面臨高中職多設. 政治大外，如同第二章第一節中對於台灣完全中學政策演變的討論中所提到，社會環境立. 置都會區，明顯有區位分布不均的問題，使得學子為了就讀學校而跋涉奔波；另. 之變遷，使得以往對於基層技術人力的需求已漸漸轉變成學生對於升學的需求，. ‧ 國. 學. 加上各界希望能尊重學生學習需要，調整高中容量（黃政傑，2000：38-39），. ‧. 完全中學因此成為當時教育部提高高中容量的解決方案之一；為了實現上述的教育理念，教育部除了規劃完全中學課程目標、方向與架構等規劃，研擬相關配合. y. Nat. sit. 措施之外，亦協助試辦學校依各校特色與需求，規劃並調整國、高中的課程，使. a. er. io. 整個完全中學的課程更具一貫性，希望透過課程結構的改革，使學生能因材施教. n. v l 與全面發展，並發展個性（黃政傑、張明輝、周愚文，1996：44；黃政傑、張明 ni Ch. i U. engch 輝，1997：1）；此外，在都會區以外的區域設立完全中學，則可均衡高中區位. 分布，增加教育機會（趙瀅君，2009：22），加以配合社區特色，以發揚當地文化與滿足就業需求。雖然設立完全中學政策有著遠大的改革理想，但在實際執行上卻僅解決了少部分的問題，由於現實與理想之間的執行落差，造成往後更多的困境產生，下文將討論設立完全中學之效益，並探討可能影響執行成效的因素。. 貳、台灣完全中學政策之演變完全中學又稱為一貫制中學，係指同時有國中部和高中部的高級中學（教育部統計處，2013），而其他學者（程景添，2002；吳清山、林天祐，2003：48； 10.

(23) 方雅漣，2004：19；曾玉麟，2010：13）對於完全中學之定義則為中等教育前後期（亦即現行國高中階段）學生同處一校而且在統一的行政系統下運作的中學。截至 102 學年度止，全國共有 197 所公、私立完全中學。高級中學法第 7 條給予縣市政府及私人設立完全中學之法條依據，但由於公、私立完全中學之運作模式、經費來源、人事招聘、課程規劃等各方面均有所差異，因此本研究將聚焦於公立完全中學；目前完全中學之類型，可大致分成原高中部附設國中部之學校、以及國中改制成完全中學，同時附設國中部與高中部兩種（楊英邦、蔡碧璉，1999： 32），本研究則以從國中改制成完全中學之學校作為研究焦點。完全中學之政策演進與台灣中等教育政策發展息息相關，而當代時光環境背景的演變亦影響了中等教育政策之方向，如同陳恆鈞（2001：iii）所言，欲充分. 政治大完全中學之發展背景開始談起，觀看台灣的中等教育政策發展如何促使完全中學立理解政策演進，則檢視實質政策如何隨時間變化是必要的；因此，下文即就台灣. 學制之誕生. ‧ 國. 學. 揆諸我國各級教育法令或是世界各國教育制度，均未見「完全中學」之相關. ‧. 名稱或明確界說，僅係學者方便分類說明，故而稱之（尤清編，1995：93）；然而若依其定義，完全中學之發展沿革似乎可追溯至早期中學教育政策發展。早期. y. Nat. sit. 台灣的中學教育學制承襲自清光緒 28 年管學大臣張百熙所擬的「欽定學堂章程」. a. er. io. 的學堂分制（尤清編，1995：81），將教育分三個階段：第一階段為初等教育，. n. v 17 l 第二階段為中等教育，第三階段為高等教育，實施中等教育的機構為中學校， ni Ch. i U. engch 因中學校並無前後階段之區別，因此便成為我國完全中學型態的開端。西元 1922 年，中等學校公布壬戌學制之後，中學型態才區分為初級中學、高級中學前後兩期，改變了原本中學校之完全中學型態；至 1932 年中學法與中學規程頒訂，完全中學才又納入我國中等教育的學制，以分段式為主要之型態，部分學校留存完全中學之制度（黃政傑、李隆盛，1995：1）。 1938 年因抗日戰爭爆發，教育部通令各省自行劃分為若干地區，每區內應有一所高中、初中合設的中學；教育部於 1939 年公布「六年制中學實驗方案」，辦理對象為國立中學及由省市教育廳局指定成績優良之公私立中學，自該年度開始實施，唯此一學制於抗戰勝利之後即中斷，未能持續辦理（黃政傑、李隆盛，. 17. 高梨平（2010）。壬寅學制的頒佈，取自： https://isp.moe.edu.tw/resources/search_content.jsp?related=y&rno=1660708。 11.

(24) 1995：7；尤清編，1997：23；余霖、湯志民，2005：18）。至 1960 年代後，由於台灣社會較以往穩定，當時的國民黨政府有多餘的心力注意台灣的教育發展，再加上小學畢業生就讀初級中學的需求大增，以及因計畫經濟之實施，使得父母在經濟富裕的情況下，有能力供子女就讀中學（鍾清漢， 1988：78-82，引自翁福元，1996：88），在此些因素影響之下，導致許多中等教育政策之頒布與實施，其中之一即為 1961 年「省辦高中、縣市辦初中」之政策。此政策使我國中等教育分為高中與初中兩階段，只有少數私立學校與實驗中學同時可以保有高中與國中部的形態（周祝瑛，2003：182）。高級中學法於 1979 年公布，其中高、初中學得依該法規之規定附設國中部18，形式上此類學校由於高、初中合一，屬於完全中學，唯師資登記、課程教材、學. 政治大來由於高中需求的增加，1991 至 1995 年完全中學學制再度興起，台北市在 1991 立生來源均分別獨立，且此種形式的完全中學數量不多（尤清編，1997：23）；後. 年初，即有設置完全中學之相關討論，至 1992 年依高級中學法將台北市立大同. ‧ 國. 學. 高級中學改制成完全中學型態。. ‧. 1995 年教育部召開第七次全國教育會議，其中提到「改革中等學校多元學制，設立完全中學．．．」（卓英豪，1997a：4），後教育部便依據高級中學規程. y. Nat. sit. 第 15 條、84 年 7 月 21 日台（84）中字第 035454 號函，修訂「完全中學試辦計. a. er. io. 畫」（邱錦昌、林邦傑，1996：54），並公布完全中學試辦學校實驗課程實施要點，. n. v l 讓縣（市）政府有辦理六年制中學的依據，並補助各校經費，自 86 學年度起實 ni Ch. i U. engch 施之（張梅雪，2003：33），至於縣設立高級中學之法源依據，則應該係依省縣. 自治法第 13 條之規定，「縣教育文化事業為縣自治事項之一」辦理（邱錦昌、林邦傑，1996：54）。此後，據此辦理的六年制中學在我國學制上稱為「完全中學」。而自「完全中學試辦計畫」公布後，各縣市陸續推動國中改制完全中學（李坤崇， 2006：159），唯此時期完全中學政策之法令與配套措施雖然已逐項訂定公布，且教育事業因權限移轉而成為地方政府事務，但部分地方政府財力無法給予完全中學適切組織員額與經費（張梅雪，2003：24；李坤崇，2006：159）。 1996 年，行政院教育改革總諮議報告書「打開新的『試』窗：暢通升學管道」一節中，認為要暢通升學管道，除了調整普通高中與高職人數比例之外，多 18. 當時高級中學法第 4 條規定：「高級中學為適應特殊地區之需要，得報經主管教育行政機關核准，附設國民中學部或職業類科」，取自國家教育研究院「雙語詞彙、學術名詞暨辭書資訊網」，網址：http://terms.naer.edu.tw/detail/1305576/?index=86。 12.

(25) 元入學管道也須搭配學制分流，才能使學生適才適所，而作法之一，是讓高級中等教育朝綜合高中19發展，其中完全中學高中部則採綜合高中之規劃，再配合綜合高中之普遍設置，做為未來採行學區制之基礎（行政院教育改革委員會，1996： 51）。研究者認為，由於行政院教改會的此項建議，或許造成往後完全中學的類型除了原先的國中部與高中部之外，又將高中部再度劃分為高中與高職並立之樣態，形成一個結合綜合高中與完全中學的新學制；唯當時中等教育的改革，似乎是以綜合高中的推動為最後目標，並確立綜合高中、普通高中與高職為後期中等教育的主要學型，並藉此達到適性發展之教育目標，和順應世界中等教育發展之改革潮流與趨勢（秦玲美、胡平夷，2004：38）。但若因此而想要辨別綜合高中與完. 政治大部為回應廣設高中大學所採取的方式之一，藉由兩種新學制之試辦，以達到調整立全中學政策孰輕孰重，則似乎有失焦點，因為綜合高中與完全中學政策僅是教育. 結構比例之目的（林生傳，1999：7），且兩者所欲達致之目標有所不同20，此處. ‧ 國. 學. 僅是點出造成完全中學有不同形態出現的可能原因；另外，完全中學與綜合高中. ‧. 皆為高級中學的類型之一，此處簡單列出兩者與普通高中之間的差異（表 1-1），. 法規依據. al. 高級中學法第六條第一項指研習基本學科為主. 之普通課程組織，以學制設計強化學生通識能力之學校21。 19. 完全中學. Ch. 高級中學法第七條 engchi U. y. sit er. 普通高中. 高級中學. n. 差異. io. 類型. Nat. 以供讀者釐清三者之間不同的概念：表 1 高級中學類型. v ni. 綜合高中高級中學法第六條第一項. 同時有國中部和高中部的高級中學22；唯完全中同時設置學術學程和專學係朝向社區化方向發門學程的高級中學24。展，因此，視各社區需求. 綜合高中係高中與高職課程混合的學制，為教育部針對當時高中職比例失衡，利用既有的高職資源，改變課程結構，用以擴張高中生比例（林凱衡，2012：1），其與完全中學、普通高中之定義與差異，請參見表 1。 20 如教育部公報（1995：33）曾提到，第七次全國教育會議結論建議，除了現有高中、高職及五專外，希望能遲緩分化，給予學生多元化之教育進路輔導，建議規劃「綜合中學」；而為增加高中入學機會，紓解國中畢業生升學壓力，擬試辦縣（市）國中增設高中部，以充分利用教育資源，因此建議台灣省教育廳自 84 學年度依實際情形核定部分縣（市）試辦完全中學。 21 請參閱高級中學法，2014 年 09 月 16 日，取自： http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=H0060001。 22 請參閱教育部統計處，2014 年 09 月 16 日，取自： http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?Node=1181&Page=5262&Index=3&wid=31D75A44-EFFF-4C4 13.

(26) 高級中學. 類型差異. 普通高中. 完全中學. 綜合高中. 不同，其性質又可分為升學性、綜合性（含職業學程）、或二種以上的整合 23 。提供學生和家長另一種提供學生普通高中課教育選擇機會，其課程與程、職業學校課程或兼跨教學強調一貫制與多樣兩種課程的機會，藉試. 身心健康，養成術德兼修、五育並重之現代公民為目的25。. 性，透過國、高中一併學探、輔導等歷程，協助學制的實施，期望促進教育生自由選讀，以達成適性發展的平衡26。發展目標。. 1. 以通識課程為主，銜接國民中小學九. 1. 課程設計一貫。 2. 修畢前三年課程的學. 同時設置普通科與職業類科課程：. 後三年課程。 3. 後三年課程可提供學. 1. 高一以高中課程為主軸，轉銜國中課程內容。. io. n. al. 生適性多元之選擇機 2. 高二課程可概分為以 28 會。升大學為主的學術學 4. 一年級至三年級採學程、以及以升四技二專時制，其中部分必修節為主的專門學程兩大數比一般國中少了約類，學生可依其性向、 60 節，學校可依其所需興趣及能力選修。 v i 3. 高三強化與提昇學生 n C h彈性安排課程；四年級 U engchi 至六年級則採學年學之專業能力，輔導學生 29 分制。往大學院校及技專校. y. sit. Nat. 績及格，始得畢業。課程設計 3. 選修學分：至少須修習 40 學分成績及格27。. ‧. ‧ 國. 立. 學. 年一貫課程與大學基礎教育課程 2. 須 120 必修學分成. 政治大生，可依志願繼續修習. er. 目標. 除延續國民教育階段之目的外，並以提昇普通教育素質，增進. 4-A075-15A9EB7AECDF。 24 請參閱教育部綜合高中資訊網，2014 年 09 月 16 日，取自： http://page.phsh.tyc.edu.tw/com/Q&A.htm。 23 請參閱教育 Wiki，2014 年 09 月 16 日，取自： http://content.edu.tw/wiki/index.php/%E5%AE%8C%E5%85%A8%E4%B8%AD%E5%AD%B8#.E5. AE.9A.E7.BE.A9；黃政傑、張明輝、周愚文，1996：131。 25 請參閱普通高級中學課程綱要總綱，2014 年 09 月 16 日，取自： http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?Node=3015&Page=8657&Index=3。 26 請參閱教育 Wiki，2014 年 09 月 16 日，取自： http://content.edu.tw/wiki/index.php/%E5%AE%8C%E5%85%A8%E4%B8%AD%E5%AD%B8#.E5. AE.9A.E7.BE.A9。 27 同註 26。 28 請參閱完全中學試辦計畫，引自教育部等（2006：134）。 29 請參閱台北市立圖書館－教育名詞 Q&A，2014 年 09 月 21 日，取自： http://www.tpml.edu.tw/ct.asp?xItem=667855&CtNode=62180&mp=104021。 14.

(27) 高級中學. 類型差異. 普通高中. 完全中學. 綜合高中院體系發展30。. 1. 高中部升一般大學 2. 高職部升科技大學、四技二專。 3. 就業。. 1. 升一般大學。未來方向 2. 就業。. 1. 升一般大學 2. 升科技大學、四技二專 3. 就業。. 資料來源：研究者自行整理 1998 年至 2000 年間，完全中學相關法規相繼修正與確立，教育部陸續訂定「完全中學辦理中四直升入學實施要點」、修訂公布「高級中學法」、「高級中學規程」、以及「完全中學設立辦法」等法規，使各縣市在設立完全中學時有法令之依據，並希望完全中學能與普通高中鼎足而立，同時輔導國民中學成為完全中. 政治大. 學，對教育資源不足的縣市地區高中，給予必要補助（李坤崇，2006：159）；自. 立. 此，完全中學的設立、變更或停辦將依高級中學法規定辦理，社區型中學特色係. ‧ 國. 學. 實施多元化入學重要之配套措施，並得依高級中等學校教育實驗辦法中的規定，. ‧. 辦理相關教育實驗課程31，給予完全中學基礎法源，結束試辦，至今已成為我國中等教育主要的教育改革政策之一（戈伯元，2001：205），而由於台北市與台北. y. Nat. sit. 縣將國民中學改制為高中與完全中學，加以縣市政府得依據修正後的高級中學法. er. io. 來設立高級中學，因此完全中學為多類型高級中學之一種（卓英豪，1997a：4）；. n. al 另外，「完全中學試辦計畫」亦於 1999 年廢止，90 學年度起完全中學之名稱則 iv C. Un. hengchi 依高級中學法更名為高級中學，組織員額則為配合六年一貫制度，採用單一行政結構，即以增設處室組長方式作為因應之道（曾玉麟，2011：14）。但其運作中所衍生出的問題似乎未因完全中學設立辦法之頒布而有所解決，設立完全中學之優點及推展政策後所遭遇之問題，將於下節討論之。. 參、設立完全中學之效益綜合多位學者（黃政傑、李隆盛，1995；梁金盛，1996；邱錦昌、林邦傑，. 30. 請參閱教育部生涯輔導全球資訊網－多元進路，2014 年 09 月 16 日，取自： http://bigbee.heart.net.tw/career_edu/multi.php?action=list_mud&study_kind=4&belong_mud=124779 9563。 31 陳揚盛（2000 年 8 月 31 日）。教育部昨通過完全中學設立辦法，台灣立報。取自： http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-51570。 15.

(28) 1996；邱錦昌、林邦傑，1997；黃政傑，1997；鄂昭男，1997；涂順安，2001；張梅雪，2003；周祝瑛，2003；張銘華，2004；余霖、湯志民，2005；柯雅菱， 2008：79；江書良，2010：14；全國教師會，2011；曾玉麟，2011：39；林志慎、吳佳真，2013）之研究與實際訪視結果，完全中學大致上有下列之成效：一、增加高中容量邱錦昌、林邦傑（1996：133）曾調查台北縣完全中學之發展情形，發現台北縣高中容量擴增，增加學子就讀高中之機會；余霖、湯志民（2005：121）亦認為完全中學利用既有校舍，大幅縮短改制時間，因此得以快速擴充公立高中之容量。唯張梅雪（2003：99-100）針對教育官員、校長、主任等相關利害關係人進. 政治大中容量確實增加，但亦有受訪者認為高中數量雖然增加了，但班級學生數卻全面立. 行訪談之後發現，受訪者對於增加高中容量之成效有褒有貶，部分受訪者認為高. 減少，在相互消長之下，公立高中容量反而是降低的。. ‧ 國. 學. 二、利於學校社區化之發展. ‧. 邱錦昌、林邦傑（1996：134）認為完全中學平衡了高中區位分布，並實現區域性高中之理想；張梅雪（2003：83）訪問多位教育部、廳、局人員和完全中. y. Nat. sit. 學教育人員，發現多數受訪者認為完全中學政策對升學機會與高中社區化有著正. a. er. io. 向影響；張銘華（2004）針對教師、教師兼任行政人員及家長等相關利害關係人. n. v l 進行問卷調查，結果發現有 62.6%的受訪者認為設立完全中學可促進高中職社區 ni Ch. i U. engch 化之推動，並具有協助學校社區化的功能；因此不論從高中區位分布、教育官員. 以及教師與家長等利害關係人之角度而言，完全中學之設立似乎的確有助於學校社區化之發展，進而提升學生就近入學之機會。三、減輕升學壓力邱錦昌、林邦傑（1996：133-134）檢視台北縣完全中學之現況，發現台北縣之高中數量擴增後，學子就讀高中的機會增加，因而能舒緩其升學壓力；但徐諶（1996：7）檢視台北市教育局設置完全中學之目的，其中一項為希望能有百分之三十的學生直升高中，以降低激烈的升學壓力。然當時完全中學之學生來源，仍以高中聯招方式為主，因此在降低升學壓力方面的效果似乎並不顯著；張梅雪（2003：100）之訪談結果與徐諶的說法不謀而合，其亦發現由於升學考試及明星高中光環仍在，因此學生和家長之目標仍以明星高中為主，設立完全中學對於 16.

(29) 減輕升學壓力似乎並無任何緩和作用；秦夢群（2006：98）亦認為完全中學實施近十年以來，對於降低學子壓力之效果並不顯著。四、減輕家長經濟負擔張梅雪（2003：87）訪問教育行政人員及學校人員後，發現，由於當時經濟況狀不佳，以往無法進入國立高中的學生，只能就讀私立高中，更是雪上加霜；而設立完全中學後，學生亦有就讀公立高中之機會，使家長之經濟負擔因而減輕；余霖、湯志民（2005：122）則有另一番解釋，其提到因完全中學使社區學生得以就近入學，比起需奔波至其他縣市就讀的學生而言，省下了交通往來以及住宿的開支，因此家長經濟負擔則相對減輕不少。五、均衡地方區域發展. 政治大全中學之所在地，發現在設置完全中學之前，該地均無公立高級中學，而學校之立梁金盛（1996：10）、鄂昭男（1997：18）兩者剖析 1997 年台灣省試辦完. 設置對於該地區人才之培育及地區發展均有正面效益，因此設立完全中學將有助. ‧ 國. 學. 於均衡地方區域發展。而新北市與桃園縣完全中學之設立，其原因之一即包括此. y er. io. sit. Nat. 肆、影響完全中學政策執行成效之因素. ‧. 項，唯下文將會提及，故此處略而不談。. 雖然完全中學實施後確實解決了原先高中容量需求、發展社區型學校等問題，. al. n. iv n C 唯不可否認的是，除解決原先之窘境之外，亦衍生出許多問題： hengchi U 一、員額編制不足. 梁金盛（1996：14）於完全中學試辦初期便指出，如何整合現有高、國中的特色與優點，尤其現有高級中學附設國中部缺點的改進（如師生互動、教師待遇、人員編制及調動...等）更為當務之急，為利完全中學之施行，應儘速完成共識；加以完全中學大多是由國中改制而成，各處室需同時兼辦國、高中之業務，部分學校甚至亦兼辦綜合高中，業務量多且繁雜，但行政員額仍維持國中編制，人手不足，且由於目前全國完全中學組織編制並未統一，在此情況下，造成完全中學之行政人員不堪負荷（邱錦昌、林邦傑，1996：135；全國教師會，2011）；另外，林志慎、吳佳真（2013：43）更提到，完全中學新設立高中部，由於總員額不變之前提下，為了分攤教務處暴增的業務量，因此將教務處資訊組的業務合併 17.

(30) 至圖書館技術服務組以及教務處設備組，但效果似乎僅是杯水車薪，並無太大助益。造成上述情形發生之原因在於，教育部雖頒訂「完全中學試辦學校行政處理暫行要點」，然因各主管機關基於經費之考量、各縣市財政情況不同、或是縣市長之重視程度等因素之影響，以至於員額方面之編制不同，甚至是未予編制（曾玉麟，2011：18）。二、法令依據不周延張芳全（2013：20）提到，擬定完整的施行細則、辦法、要點等相關法條及確定權責機關，係教育政策執行最重要之事項之一，教育法規是教育政策之法制基礎，且亦為教育政策執行之依據，省辦高中、市辦初中之政策造成當時縣市缺乏設立完全中學之法令依據，直至教育部修訂「完全中學試辦計畫」，並公布完. 政治大縣市均未對完全中學單獨訂定組織規程準則；至於因改制而衍生的校務問題如設立全中學試辦學校實驗課程實施要點，才賦予縣市設立完全中學之權利，唯大多數. 備基準、員額標準、教師進用等配套措施，亦欠缺法令之規定準則；柯雅菱（2008：. ‧ 國. 學. 78）則認為現今完全中學的法制面之落實仍然不足，原因在於完全中學設立辦法. ‧. 對於完全中學之界定或規範並不明確，導致「完全中學」與「附設國中部之高級中學」相差無幾，而此點也延伸出學校定位不明之缺點，唯下文將論及，故不再. a. er. io. 三、投入經費不足，造成教學、活動空間不足. sit. y. Nat. 贅述。. n. v l 邱錦昌、林邦傑（1996：136）認為完全中學由原先國中改制，能充分利用 ni Ch. i U. engch 現有教育資源與校舍建築，以較少經費及時間設立高中，符合經濟效益；但全國教師會（2011）則提到，大多數的完全中學為國中改制，其校地及教室均依原國中標準，且校舍改建需龐大經費，部分縣市政府財政無法負荷，造成教室與活動空間不足32。筆者認為，這兩者之說法看似矛盾，但並不一定相悖，由國中改制之方式的確能以較少經費設立高中，但往後之發展則可能因縣府財政不足，加以學生數逐年漸增，以至於整個完全中學之教學與活動空間越顯不足。而柯雅菱（2008：79）認為由於地方政府財政有限，收支短絀，但在設立完 32. 請參閱全國教師會新聞稿（2011 年 12 月 28 日）。「十二年國教上路完中資源還不補足嗎？」，取自全國教師會，網址： http://www.nftu.org.tw/FileStorage/files/%E5%A7%94%E5%93%A1%E6%9C%83/1001228%E5%8 D%81%E4%BA%8C%E5%B9%B4%E5%9C%8B%E6%95%99%E8%A6%81%E4%B8%8A%E8%B 7%AF%20%20%E5%AE%8C%E4%B8%AD%E8%B3%87%E6%BA%90%E9%82%84%E4%B8%8 D%E8%A3%9C%E8%B6%B3%E5%97%8E%EF%BC%9F_%E7%B6%B2%E8%B7%AF%E7%89 %88_.pdf。 18.

(31) 全中學以維護學子受教權之急切需求下，只要缺一便可能損及完全中學教育之效能，造成政府兩難之困境；余霖、湯志民（2005：124）則認為問題核心在於經費無法「持續」挹注，因為近年來新設立的完全中學透過教育部所核定的開辦經費、或各縣市政府所補助學校建築與教學設備經費，使得學校建築與教學設備水準得以提升，但由於從國中改制的完全中學對於場地之需求大增，不論是興建或是更新建築皆需龐大經費，縣市政府無法負擔，而教育部的經費並無補助建築此一項目，即便建築與設備已達至一定水準，營運維修經費之不足仍造成未來管理上的難處。四、學校定位欠缺共識邱錦昌、林邦傑（1996：136）提到，完全中學之國、高中部的發展方向不. 政治大校定位多元而模糊；黃政傑（1997：21）於八十五學年度實地訪視各完全中學後，立明確，尤其高中應走升學導向、職業導向或是綜合高中並無一致的標準，造成學. 點出當時實施之現況，認為其本身的定位不清，也是使完全中學之設立精神無法. ‧ 國. 學. 完全貫徹的原因之一，其根源係由於完全中學改制在先，相關的研究及行政配套. ‧. 措施在後，因此建議應儘速謀求各校之適宜定位，以加強師生、家長及社區的了解與認同；張梅雪（2003：165）亦建議完全中學的定位與目標皆應更明確。. sit. y. Nat. 五、課程問題. a. er. io. 此項包括完全中學的授課時數，目前完全中學授課時數仍無統一的標準，各. n. v l 校多自行因應，如余霖、湯志民（2005：125）提到高中上課時間為 50 分鐘，國 ni Ch. i U. engch 中則為 45 分鐘，時數不一易造成相互干擾的問題產生；另外，黃政傑、張明輝、周愚文（1996：119）檢視當時完全中學試辦學校之課程問題，發現國、高中教. 育目標不一，因此造成課程難以調和兼顧、完全中學課程完全遷就國、高中課程標準，缺乏六年一貫之課程規劃、課程難度落差太大或有重複、矛盾之處，造成教師教學之困擾與學生學習之不易。完全中學試辦至今，多數學校皆以國、高中課程分開辦理的方式作為因應，但觀看完全中學設立辦法對於完全中學之定義卻為六年一貫制之型態，唯就其實際施行層面上卻有不同之應對方式，如邱湘雲（1999：28）提到完全中學可分為兩者實施制度：一是國中、高中六年一貫制，另一種則為國中、高中分開的二級制，而我國則多採行國中、高中分開的二級制。但觀看完全中學試辦計畫對於完全中學之定義係朝向六年一貫之方式實施，至於實際運作上與原先法律規定出現 19.