第二章 文獻回顧與理論探討
第二節 影響政策執行的因素
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團體的自主性，政府機關希望藉參與行動來改變社區民眾的行為模式。在此前提 下，如何配合有效的政策內容設計（如政策工具的選擇）以及適當的政策執行網 絡（如組織間的利益衝突）形成有效的政策執行。
本文將研究焦點置於自願性參與型態政策於執行過程中將具備何種特性，脫 離政府主要公權力的管制束縛，法律也僅就原則性規範而已，政府與社區間或社 區與社區當更容易協商和溝通。然而，在自我管制上如何能夠有效的推動政策，
降低無法強制執行所生之抗拒或不順服情形，本文後續將結合社會行銷理念以及 往執行力模式中影響政策執行的因素，提出可能影響自願性參與型態政策執行的 變項為何。
第二節 影響政策執行的因素
公共政策能否切合目標並有效執行影響變數眾多，如溝通協調、繁雜的層級 節制體系、標的團體的意向或行政裁量權的濫用等。（江偉平，1997）考量納入 這些影響因素並非意謂著計畫執行的成功，而僅在增加政策執行順服的可能性。
推動自願性參與型態的政策有其特點：以標的團體的意向為重—是否自主參與政 策，在執行的一般層面，雖然又與非自願參與的政策執行有許多共通點，但自願 性參與型態的政策在某些執行工具或執行力影響因素上更具有強度及重要性。
本文為求於個案訪談前，對於自願型參與型態執行過程中的影響因素有更多 的瞭解，試圖先從各執行力影響因素進行整理及分類（江偉平，1997；陳愷，1991；
施能傑，1991；林水波等，1993；余世昌，2007），再進一步闡述可能影響自願 性參與型態政策的原因；並配合本文社區林業計畫執行研究，提出研究影響變項 及架構。
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壹、 各種政策執行力影響因素
政策執行是一套系統的流程，確認權責分明與追蹤進度，過程中的把策略、
營運以及預定執行策略的人力資源連結起來，執行就是以有系統的方式，瞭解實 際狀況並據以採取行動（李明譯，2003）。執行的過程常是影響政策成敗之重要 因素，雖然政策計畫範圍廣泛，但影響失敗的因素眾多，如執行者對於計畫內容 的理解程度、與標的團體間溝通協調的障礙等影響。若能依政策屬性特別著重其 執行力應用，執行結果當能與政策目標接近，公共政策在本質上雖無法滿足全體 大眾，但求公共利益能夠展現而已。
政策執行力研究應用至公共政策，就是將影響政策執行成敗的各項重要變數，
及其彼此間的互動結果做分析探討（吳定，2003）。研究政策執行影響因素的學 者眾多（Edward III，1980；Grindle，1980；Goggin et al.，1990；Meter & Van Horn，
1975；Sabatier & Mazmanian，1979 等），學者們本著研究這些因素的互動關係，
希望更深入地瞭解政策執行的過程，也可藉此避免政策執行遠離目標而至失敗。
不論立意或設計完美之政策，都端靠「執行者」加以推動以及「標的團體」表示 順服，學者雖然並未對自願性參與型態的政策執行過程進行研究，但執行過程中 仍有許多獨有的影響因素。本研究以自願性參與的角度分析社區林業計畫的執行，
在執行模式中偏屬整合型態：計畫初始由林務局制定政策目標後，交由各林管處 辦理執行及審查工作，以計畫補助及辦理各類型活動與社區逐漸培養夥伴及合作 關係轉化實踐目標的價值理念，社區在技術許可及爭取發展資源的環境下將會提 出申請，希望爭取資源補助活化社區。不同的環境有各種的影響因素被提出，以 下將初步介紹及並整理與本文相關之觀點以供研究架構變項參考（修改自李允傑、
丘昌泰，2003；余世昌，2007）。
一、 政策執行力的相關研究
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國內學者柯三吉教授認為「任何公共政策的設計或規劃，無論就理論或實務 而言，缺乏對執行因素的考量，則立意甚佳的良法或方案，都將徒具形式」（1991 : 373）。政策執行是一種極度複雜的動態過程，加上外環境因素的影響，更顯得執 行問題的多元複雜性增加，無法僅以一套理論涵蓋詮釋所有瞬息萬變的執行動態。
自願性參與型態政策的執行雖因其假設而有其特殊性，但仍與一般或非自願參與 型態政策有共同處。以下先透過不同的執行力相關研究，分析比較自願性型態政 策執行應有特性，並勾勒該影響因素於自願性參與政策中的重要性。
提出政策執行影響因素的學者眾多，不同的環境係絡則有不同影響因素，政 策若要能夠達到預先所設定的目標，就必須要找出影響執行的關鍵因素。推動自 願型參與型態的政策，焦點應置於標的團體和執行者兩端。價值理念接受與否，
必須透過溝通與認知傳遞，將意思、訊息傳播讓兩者能夠認知並產生有效的互動，
從而建立互信互動、遵守規範等信任關係。例如學者 Edwards Ⅲ（1980）認為 有四項主要變數的互動會直接或間接的影響政策的執行狀況，包括溝通、資源、
執行者意向、機關結構。其中認為溝通是政策執行的首要條件，執行命令若傳達 的越清晰，則政策的阻礙越少，越能收到預期的效果（劉怡君等，2011：21）。
政府機關（或政策執行者）可利用社會行銷「自願改變」的特性，透過溝通 傳達政策目標的理念價值，讓社區（標的團體）改變過去的認知進一步想要參與 政策。Edwards Ⅲ（1980）所提出的執行觀點，除了在執行者與標的間強調溝通 的重要性，也點出充分的資源不論在何種型態的政策中都是成功執行之必要條件 之一。值得進一步說明的，在於其所提出「溝通因素」對一般性的政策執行是為 重要，但在自願性型態政策中標的團體提升了參與自主性，更應重視溝通及資訊 傳遞使標的能夠轉化並改變認知，自願性接受改變達到該政策的目標。
M.Lipsky（1980）最早指出基層官僚之決定才是政策執行的關鍵因素，若欲 使政府規劃的政策獲得落實，應充分掌握第一線執行人員的態度、意向與行為。
S. Barrett（2004）則認為執行才是將政策推展的關鍵問題並歸納影響執行的四項
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的結果（Hjern and Porter，1981）。S. Winter（1990）則以宏觀的角度提出一個整合的政策執行過程，透過組 織間的執行行為、基層官僚行為、標的團體行為等三因素之互動分析執行結果。
S. Winter（1990）認為執行往往涉及許多機關間的配合，機關與標的團體的特 性均會影響執行的成敗，透過該模式中的影響變項中探討自願性參與型態政策，
以一個較宏觀且強調標的團體和執行機關互動過程為重點。S. Winter（1990）
同時強調政策規劃的與政策執行的重要性與連續性，執行結果也會間接受到規
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其目的只在於透過行銷改變標的或民眾對政策目標所設定的價值觀，以追求公共 利益。回顧自願性參與型態政策之特性，本文欲以「政策目標與認知、執行人員 的意向、資源、組織間溝通與協調的能力」四者，以及政策目標之特性（應用社 造以及保育等知識）輔以「技術與能力」五項作為本文的研究變項，結合自願性 參與政策之特性，分析本文所提出對社區林業計畫執行所產生的影響因素。對於
「資源」及「技術與能力」兩者在先前整理部分並無多加著墨，容後續予以分述 之。
大部分的執行相關研究（張文釋，1990；葉芷嫻，2000；姜祖華，2000；魏 武盛，2003）甚少以自願性參與的角度及特性來分析，雖與一般政策執行相較仍 有許多共同之處，但部分執行影響因素卻在性卻在自願性政策中顯得重要，以下 論述會更深入指出其重要性與特性。
貳、 自願性參與途徑下的執行過程
本文根據標的團體「能否自行決定參與政策執行過程」，將政策分為自願性 與非自願性參與兩大類型。自願性參與型態的政策，標的團體具備相對自主性可 選擇表達意願，在整體面略帶有市場組織的意味，政府機關不太用法令或強制的 公權力手段來要求或禁止標的團體從事政策的行為，而是透過理念及價值認知的 傳遞，由該標的自行決定活動方式執行政策，希望結果可契合政策目標。自願性 參與型態的政策因其特殊性而有多種執行工具可選擇，在改變標的認知、達成目 標的原則下，民眾除了與政府機關的地位較處於一種平行的關係外，也可以依自 己的意願或所擁有的資源來決定參與執行與否，或用什麼樣的方式來參與政策。
本文以下接續先前文獻探討部分，試以「政策目標與認知」、「執行人員意向」、
「溝通與協調能力」、「資源」四者為主軸，輔以「技術與能力」對研究變項進一 步作分析闡述。而為何「將技術與能力」納入本研究探討變項，一來主要係本文
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以林務局的社區林業計畫為個案研究標的，該計畫就政策立意上著重社區營造及 生態保育等知識方法，故在實證研究中應納入分析；二來國內學者林水波等（1993）
也將技術及能力納入探討政策執行力成為重要影響要素之一，執行者若不具備適 當的技術和專業，部分政策將無法順利推展。以下本文變個別分述之：
一、 政策目標與認知
參與計畫標的對政策意向的不同，其處理訊息的方式也會不同；當接受相同 的外來訊息時，卻不一定會有相同的行為反應。自願性參與型態的政策，也會因 個人不同的意向而對政策內容、執行方式及執行過程有不同的看法或行為表現。
若仍以既有的政策意向來理解、整合政策所傳達的訊息，有可能產生對政策訊息
若仍以既有的政策意向來理解、整合政策所傳達的訊息，有可能產生對政策訊息