國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
1
第一章 緒論
社區林業(Community Forestry）計畫的執行，行政院農業委員會林務局（以 下簡稱林務局）各林區管理處（以下簡稱林管處）與地方社區發展協會之參與、
協力關係息息相關。林務局從 2002 年開始推行社區林業計畫，雖然執行機制有 所更迭1，但仍以社區民眾參與地方森林資源經營為主軸，與林業機關共同分擔 發展和維護管理責任、分享執行成果。透過地方社區參與，執行過程融入資源保 育與永續發展概念，不僅提升民眾對自然保育的相關知能，也強化社區資源的經 營能力，凝聚居民的共識及培養自主能力 (林務局，2008)。在這樣的發展脈絡 下，此種偏向自願性（或自主性）計畫的執行過程如何進行，為本研究欲瞭解執 行方式，擬以林務局「社區林業計畫」為主要研究標的，分述研究背景、研究動 機以及研究目的與問題，並概略提出本研究初步之流程圖。
第一節 研究背景與動機
林務局的工作任務隨著時代轉變，產生階段性地轉變。從民國光復後的經濟 復建、積極開發山林，拓展高級木材外銷等，創造收入；60、70 年代工業發展 帶動經濟起飛後的限制伐木、提倡森林遊樂，並重視治山防災與國土保安；近年 則由於自然保育的風潮興起，開始全面禁止天然林的商業性採伐，向民眾提倡造 林、永續發展利用等精神，林業經營開始邁入以保育資源、永續發展為優先階段。
林務局在歷經多次轉型後，現階段採取的是「森林生態系經營體系」，強調生物 多樣性保育、森林永續生產及森林資源多目標利用等三大目標（修改自林務局，
1 自 2004 年開始，初步階段轉由 8 個林管處自行審核處理，可參考林務局「社區林業計畫申辦 網」http://communityforestry.forest.gov.tw/。
‧
林資源使用者的權利多被忽略（Means＆Josayma，2002）。社區林業計畫的願景 「林業走出去、民眾走進來」，希望透過政策結合社 區居民與林業資源的保育和利用，自早期試辦的「居民參與保育共生計畫」，到
「台灣健康社區六星計畫」強調自然生態保育策略的環保生態政策等，皆以社區 主義（communitarianism）2的概念。政府公部門透過政策逐步培養並提升社區的 能力及自主性，以由下而上的提案方式，慢慢能與社區民眾建立夥伴關係，協力
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
3
造，計畫重點置於社區主體自下而上的執行力量，但計畫執行單位（林務局及各 林區管理處）是否有扮演適當之角色，或與各地方社區在計畫執行過程產生的問 題，是本文所欲探究之處，以下三點分述本文之研究動機。
壹、 社區及造林的觀點
林務局的「社區林業計畫」自 2002 年開始，以社區發展、總體營造為基礎，
欲建構政府和在地社區的溝通平台，進一步發展夥伴、協力關係（林務局，2002）。
透過生物多樣性保育、平地景觀造林及綠美化、水土保育等工作，將相關林業資 源與社區結合，希望藉此凝聚社區居民意識，共同參與計畫的推動，也增加林業 綠色資源的保育工作，達到資源的永續使用及發展。
從過去的「新故鄉社區營造計畫」，由各部會共同提出相關的社區營造子計 畫，到「台灣健康社區六星計畫」，希望增加社區的主體性及其自主性參與，利 用社區的力量，誘發民眾主動參與公共事務。林務局在 2002 年所制定的「社區 林業－居民參與保育共生計畫」為子計畫之一，目的在於鼓勵社區居民參與林業 活動，藉此凝聚彼此共識（林務局，2002）。社區林業計畫在名稱及外顯層面上 有些許變動，但在本質上仍具社造脈絡的承接性。經歷了幾年的政策執行過程，
社區林業計畫似乎未真正表現出預期的成果4，故本研究欲以政策執行觀點來進 行社區營造個案研究，此為研究動機一。
行政院自 2009 開始提出了「愛台 12 項建設」，為未來 8 年提出國家基礎建 設之施政綱領及方針。其中一項建設計畫為「綠色造林－讓環境永續發展」，將 透過獎勵造林、設置平地森林遊樂區、強化保護區經營管理等，增加國土綠地面 積，營造綠境生活空間，活絡平地休閒產業，建立生物多樣性生態系，維護完整 綠色資源為目標（行政院，2010）。行政院也曾經在施政藍圖中「保障能源與糧 食安全」工作要點提及為使產業與能源結構改善、發展永續造林植草，發揮吸碳
4 社區林業計畫規劃為三階段，至今卻仍未有社區進入第三階段。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
4
及蓄水功能，並維護綠資源（行政院，2010），皆與本研究主題相關。社區林業 為政府施政方針下之子計畫，應如何有效推動並逐漸配合完成施政目標，為研究 動機之二。
貳、 自願性政策執行
公共政策的執行研究歷經了幾個不同研究途徑：學者 Sabatier（1986）歸納 為三種主要的途徑，第一代為由上而下的研究途徑（top-down approach），政策 決策與執行是相互分離；第二代為由下而上的研究途徑（bottom-up approach），
強調基層執行者的反動及如何與政策制訂者共同協商目標的互動關係；第三代為 整合途徑，將整體的政策執行環境脈絡納如其中討論。本文延續上述政策執行研 究不同的觀點，自早期的階段論到非階段論延伸討論到「自願性與非自願性」的 執行。
早期的階段論研究（Jones，1977；Dye，1972；Weimer＆Vining，1992；
Dunn，1994）認為政策執行是一個黑箱過程，執行階段主要發生在行政程序，
而政治與行政是一種分離、上下的命令結構關係，並無強調政策執行的重要性。
學者 T. B. Smith（1975）也曾指出：「政策一旦制定即被執行，而政策的結果將 與政策制定者所預期的相差無幾」，代表早期政策執行研究的重心所在；非階段 論的執行研究則衍生了許多概念，如垃圾桶決策模式（Garbage Can Model）、
多元流程決策模式（multiple streams model）、政策工具與政策設計等，顛覆早 期觀點來分析執行過程。
綜上，本研究將欲政策執行區分為自願性與非自願性參與途徑兩大類
（Borkey,Glachant＆Levesque，1998；Mzoughi＆Grolleau，2003；丘昌泰，2008）。
總括來說，自願性參與執行較具有自由選擇意願的政策型態，民眾可以考量自 身利益決定是否參與政策，亦可因需求隨時退出參與或做相關修正；非自願性 參與則偏屬強制性、敵對性的政策，民眾無法自主選擇參與政策，執行內容及 方式通常由高層制定，不易解除，管制者與受制者間則易呈產生緊張關係，容 易遭致反對或抗拒（Borkey,Glachant ＆ Leveque，1998；劉佳雯，2005）。