第二章 文獻回顧與理論探討
第一節 自願性參與途徑
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第二章 文獻回顧與理論探討
第一節 自願性參與途徑
6公共政策是政府作為與不作為的活動，具有目的性、權威性與價值性；而政 策類型的範圍及內容廣泛，各有不同的特質。透過政策所具備的不同性質及標準 加以分析，以利吾人面對政策問題時，能將不同屬性的政策透過政策工具的連結 確實執行達成政策目標。
公共政策或政府服務能否有效產生預期效果，關鍵常繫於民眾是否願意接受 並調整改變自己原有的行為或信念等（林水波等，1993）。自願性參與型態的政 策，可藉由發展與提供令民眾滿意的政策工具，要求民眾從事特定的行為，讓政 府與民眾、社區皆能達到目的。政府過去習慣藉由「管制」與「法令」作為改變 民眾行為的主要的手段，此種「非自願性」的執行途徑，雖有明確規範並可產生 一定的效果外，但依法行政的方式卻較難激發民眾有更深層內化性的「自願性順 服」行為。透過自願性參與類型的工具進行變革，可省下執行和推動政策之成本，
並讓民眾能自願接受、調整及改變行為，以達政策目標並使公共服務產生具體的 影響效果。
6 下述「自願性參與計畫、自願性參與途徑、自願性執行政策、自願性參與」等，所代表的皆為 相同之概念。
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本節以下先就政策的「自願性參與」和「非自願性參與」特性進行分析，探 究兩者在概念及執行過程的相異處，以利後續分析兩者採用之政策工具有何不同，
突顯「自願性參與」將透過何種工具或方式與民眾及社區互動。
壹、 自願型執行政策
自願性參與途徑（voluntary approaches），除在經濟學的文獻中有相關分類外，
環境保護及環境研究領域常用「自發性途徑」、「自願性方案」表明其用法（堺瑞 崇，2007：7）。自願性參與途徑在不同的領域中有不同的分類方式與術語用法，
但共同點即是考量「政府在政策中的介入成度」：是政府單獨的強制性公權力要 求，依法行政；或是透過各種溝通、激勵因素來促使標的團體改變行為，達到預 期政策理想。本研究參酌整理相關文獻後（劉佳雯，2005：42；P. Bökey 等，1998：
4）以標的團體能否自由決定參與政策內容，將政策區分為自願性與非自願性參 與政策。
任何政策領域都含有政府公權力的影子，只是依法管制裁量的程度高或低。
自願性參與途徑下的政策執行，政府少會用法令或強制的公權力手段來要求或禁 止標的團體從事政策的行為，而是透過原則性的規範，由該標的人口自行決定活 動進行方式來執行政策。而在政策執行工具的選擇（Howlett＆Ramesh，1995；
Linder＆ Peters，1989），如學者 Howlett＆Ramesh 所提出的自願型與混合型工具
─政策本身並不具有強制性，標的團體較有選擇自主的空間且達到預期的政策目 標；標的團體在自願性的基礎下，政府機關也會提供各種激勵因素或補助來促使 標的團體改變行為以達成預期之目標─亦可成為自願參與途徑下的執行手段。
一、 何謂「自願性參與計畫」
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學者 Bökey、Glachant＆Lévêque（1998）曾對 OECD 國家環境政策中不同 的自願性途徑分別介紹，總括而言，他們認為自願性途徑是指在立法的需求下，
藉由私部門（公司或企業）於自願而非法制硬性規定下，承諾去改善環境而執行 的計畫或方案。從公部門與私部門參與計畫執行程度的不同，可分為：公共自願 性計畫（public voluntary programmes）、談判協議（negotiated agreements）與單 方承諾（unilateral commitments）等。公共自願性計畫係指在政府有關單位合作 發展下，由公部門決定其管理方式、績效等執行標準後，再交由私部門執行；談 判協議則是公私部門間透過契約或協定的方式，確保在一定的時間及計畫下以自 願參與的方式達成政策目標，否則公權力就會加以介入管制；單方承諾則是私部 門及其利害關係團體主導，政府單位不會加以介入執行，透過參與增加其政策順 服程度，公私部門有一空間依選擇參與的方式先擬定計畫，再依計畫內容個別執 行（Bökey、Glachant＆Lévêque，1998：4）
自願性參與型態的政策，在不同領域或有個別偏重之處，但最終之政策目標 普遍都還是由政府公部門來界定，差別在於執行或參與的過程民間或私部門涉入 多少而已。自願性參與的執行途徑，有學者認為是除了法令規範工具或經濟誘因 工具以外，目前新起的一種政策執行方式（Bökey、Glachant＆Lévêque，1998：
8；OECD，1999：15）。也有學者進一步將自願性參與途徑與法律的關係，分為 有法律束縛與沒有法律束縛兩類，沒有法律束縛的自願性途徑通常較容易協商與 溝通，但該政策目標若要修正是無法加以強制執行的（Barth＆Dette，2001：18）。
在 OECD 國家，自願性參與型態途徑的使用常和其他政策工具混合，可能 配合部分之誘因或管制型態的工具，在標的團體可以自由選擇參與的情況下，增 加了政策執行的彈性。學者（Bökey、Glachant＆Lévêque，1998：6）歸納幾項 自願性參與途徑的優點，與社區林業計畫較相關者，如：節省潛在的行政成本，
降低過去林務單位以管制型態出面所產生的不順服；有較清楚定義的標的團體，
可得知哪些社區欲參與或不欲參與；資訊流通為導向，透過計畫推行促進林務單 位與社會接觸的範圍與機會。自願性參與的方式如何能有效地達到政策目標，主
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要還是在於標的團體有選擇的自主性，以「自由選擇」作為參與的依據。自願性 參與之途徑，偏向市場自由選擇的機能，較少受法令公權力的限制，具有多重選 擇性的政策推行方式；標的團體能自主地將意見融入政策執行當中，與政府機關 的地位處於一種平行且合作的關係，依自己的意願或所擁有的資源來決定參與之 程度。
歸納上述文獻，多數自願性途徑透過公部門與私部門協力合作而成，只是兩 者涉入程度的不同將產生動態的變化而已。自願性參與計畫提供了某種政策上的 彈性，並非如傳統一般由上而下的執行方式而已，透過培養合作、參與的關係實 現政策目標，民間參與主體有選擇進場或退出的自主權。在當今政府撙節成本開 銷的情況下，希望政策面上利用夥伴關係的建立以大幅減少潛在的行政成本，以 雙贏、協定的方式來完成所欲之政策目標。
二、 自願性參與計畫與非自願性之比較
本文以自願性參與途徑對林務局社區林業計畫進行個案研究，經由上述文獻 整理分析，可先對「自願性參與」之定位與特點有一初步的理解。以下再和「非 自願性參與」或是「強制型態」的政策途徑合併比較，突顯自願型參與型態的政 策之特性，以及作為後續推動自願型參與類型的政策或計畫時，可能使用的政策 工具和其特點、與非自願性參與途徑的不同之處等。最後，本文僅將研究焦點置 於自願性參與型態的政策，非自願或強制性的政策並無多處著墨，合先述明。
根據前述對於自願性參與執行的界定，非自願性參與型態的政策係標的團體 無法自由決定參與政策內容，只能依政府機關所設定好的方式進行政策干預。政 府或管制者在非自願性政策中，居於主動地位並以法令規範或是賦稅誘因等工具，
向民間被管制者要求順服，使得標的團體僅能處於被動的地位接受公權力所制定 的目標。非自願性參與途徑本身就具強制性的政策特質，標的團體僅有稀少的裁 量空間，此外政府或管制者會藉由公權力的介入，對於不遵從者進行程度上的懲 罰。為了讓標的團體遵守以達到預期的政策目標，需消耗不少管制、資源及執行
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成本，加重政府負擔。非自願性參與可視為一種零和賽局，政策實行不僅容易遭 受到抗拒，也會造成龐大的政府支出（劉佳雯，2005：45）。反觀自願性參與途 徑於公部門與私部門間的合作策略，利用最低限度的的管理與控制，採取不同程 度的自願性計畫來調適執行的方式與成本。
非自願性與自願性兩者在政策工具的選擇上，前者通常以權威性的工具禁止 或干預標的團體，適用政策類型偏屬管制性政策之性質；自願性參與則是在分配 性或自我管制型態下以非強制性的執行，讓標的團體能處於相對自主的地位，在 實踐政策目標的大原則下因人、事、時、地、物調整，依不同的特殊性來選擇政 策執行的方式。非自願性參與型態的政策，需做好事前分析準備的工作，才能有 效減少反的聲浪以利政策執行；自願性參與型態的政策雖說有多種的參與方式，
但標的團體能在執行中自由地選擇退出或加入，藉由參與來理解政策內容並帶有 教育或宣傳的功能。
自願性參與型態的政策並不代表政府對於執行完全放任，僅是介入影響力的 多寡；相較之下非自願性參與途徑則採強制性的執行方式，政府機關對標的團體 的控制較多，標的團體是依照預先設定的偏好的方式執行。自願性參與途徑下標 的團體的自主性佔有相當重要的地位，政策工具的使用也是以自願性或混合性的 工具為主（Howlett and Ramesh，1995），利用非管制性誘因及彼此合作夥伴關係 來促使標的團體採行特定行為，國家機關僅對原則性的控管。以下表 2-1 整理兩 種類型政策之差異。
表 2-1：自願性參與和非自願性途徑之比較
項目 自願性參與途徑 非自願性途徑
性質 非強制性 強制性
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標的團體的地位 主動 被動
國家監控 較少 較多
自主裁量空間 視政策而定 幾乎沒有
自主裁量空間 視政策而定 幾乎沒有