自願性參與計畫的執行研究：林務局社區林業計畫個案分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 自願性參與計畫的執行研究：. 政治大林務局社區林業計畫個案分析立. ‧ 國. 學. A Case Study on Policy Implementation of Voluntary Approach. ‧. for Community Forestry,Taiwan Forestry Bureau. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：施能傑博士研究生：張耀仁撰. 中華民國九十九年十月.

(2) 謝誌這本論文能夠完成，首先要感謝我的父親和母親，沒有他們的一路栽培，耀仁應該沒有辦法攻讀到研究所，父母親總在脆弱的時候給我力量；在迷失方向的時候給我指標，雖然拖延了一些時間才終於取的碩士文憑，但這是給爸媽也是給自己人生的一個交代、一個負責任的表現，謝謝我親愛的爸媽。感謝我的指導教授：施能傑老師，在求學過程中，可以感受到施師是一位聰明且思考快速的老師，在與老師溝通互動、meeting 的過程中，總是要多用好幾倍的腦力才能夠解讀老師的意思，因為老師已經把程序和眼光放在後面的好幾個步驟了。撰寫論文研究過程中，施師偏好用演繹式的邏輯思考來刺激耀仁，. 政治大. 社會科學如此才能迸出新的火花。很感謝老師一路以來的指導，讓我能夠完成. 立. 碩士學位，未來不知道還有沒有機會成為老師的學生 again…感謝劉坤億老師及. ‧ 國. 學. 莊文忠老師對於論文的指導以及指點，讓耀仁在口試時獲益良多。也要感謝呂育誠老師、王信賢老師，當時在大四沒有老師們的指點和教導，耀仁也沒有辦. ‧. 法順利考上政大的研究所。. Nat. sit. y. 在撰寫論文的過程中，謝謝林務局羅東林管處以及花蓮林管處同仁的協助，. al. er. io. 也要感謝林美社區、牛犁社區、明興社區、奇岩社區、泉源社區的理事長、總. v. n. 幹事給予研究資料蒐集時的協助與配合，感謝台大森林系盧道杰老師對於社區. Ch. 林業相關專業給予的指導與建議。. engchi. i n U. 還有一位我要特別感謝的就是俐禛，從求學路上一直以來的陪伴、砥礪，沒有妳的協助我沒有辦法完成這篇論文，不論是內容的構思或是一些內文結構的問題，都給我相當的幫助，很謝謝有妳在！最後，求學路上一直陪伴著我的台北大學好朋友、政治大學好朋友，特別是政大公行系辦公室的漢琪和怡瑩學姐，協助耀仁將碩士論文的行政程序走完，以及渡過學生時光的熱血籃球好朋友，真的是太多了我沒有辦法一一感謝，但是有你們的陪伴讓我的學生生涯過得很精彩。因為這本論文產出的時間也在我工作時候完成，憲兵時期的夥伴以及在新北市政府服務的期間，很多人都給我各方面的協助，謝謝你們：感謝淡水區巫宗仁區長給我很多工作上的指導；感.

(3) 謝紅樹林電視台許端驛讓我能常常上電視；感謝新竹縣六家高級中學黃玠文老師，修正我的英文摘要；也謝謝一直以來的好朋友朱柏誠，過了那麼久你還是記得我沒有辦離校。要感謝的人真的太多了，謝謝你們一路上幫忙，讓耀仁把論文完成，謝謝。. 耀仁謹誌. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(4) 摘要. 行政院農業委員會林務局的社區林業（Community Forestry）計畫自 2002 年開始推動，希望藉全國社區的參與來實踐生物多樣性保育與永續發展等目標，並藉此化解林業機關與原鄉社區存在的緊張關係，讓地方能與林業機關共同分擔森林資源的經營發展和維護管理，並透過社區總體營造的方式以自願性的參與拉近政府與民眾間的距離。然而，過去的政策執行大都以「管制」或「法規限制」等手段以非自願性參與方式實踐政策目標，民眾或地方社區在政策執行. 政治大論整理政策執行的自願性參與途徑（Voluntary Approach），以社區林業計畫為立上較缺乏自主與參與性。因此，本研究以社會行銷及政策類型與工具等相關理. ‧ 國. 學. 例蒐集實證資料，分析該政策執行特點為何。. 本文採質性研究方式針對初步建構的自願性參與架構進行分析，以個案訪. ‧. 談及文獻歸納方式進行資料整理蒐集，結論針對自願性參與執行架構下的社區. y. Nat. 林業計畫提出研究發現與建議，發現執行過程中政府與社區間的溝通協調、政. io. sit. 府和社區應具備的資源、技術與能力、雙方對政策目標的認知及意向及兩者間. n. al. er. 的權責、法律關係、社區組織與地方派系的互動等因素，都會影響到政策執行。. i n U. v. 因此，未來當政府要推行類似自願性參與型態的政策時，應先釐清政府與參與. Ch. engchi. 者的權責規範，在符合參與及審核的基礎門檻下，給予參與者適當的教育訓練授能（empowerment）後，逐漸提升參與誘因，實踐政策所欲完成的目標。. 關鍵字：社區林業、政策執行、社會行銷、政策工具、自願性參與. i.

(5) Abstract. Community Forestry of Taiwan Forestry Bureau ,which has been carried out since 2002,aims to achieve biodiversity and sustainable development ,through community participation to reduce the tension between the forestry authorities and aboriginal communities, and to encourage local forestry authorities to share forest resources with locals .Through community building of sharing forest resources,it hopes to bring local forestry authorities and people closer.However, most of the implementation of past policies adopted non-voluntary approach policy tools,such as. 政治大 the locals.Therefore, this study takes social marketing;policy tools and policy 立 types to organize voluntary approach for Community Forestry by empirical research.. "control" or "regulatory restrictions" to attain policy goals without the participation of. ‧ 國. 學. Qualitative research methods are adopted in this study to analyze the. ‧. organization of voluntary approach through case studies and literature review.The meaning of findings and suggestions of this study of voluntary approach for. Nat. sit. y. Community Forestry are put forward.It is found that communication;resources;skills. io. er. and capacities;the cognition policy goals, and the intention between the government and the community are factors which impact participation.Besides, rights and. n. al. Ch. i n U. v. obligations;lawful;interactive community organizations,and local factions in. engchi. Community Forestry are also main factors in this study.Theresore it is necessary to clarify the responsibilities and obligations of the government and the participants in voluntary approach policies in the future and giving participants the appropriate education and training increasing incentives to reach the policy goals.. Keywords：Community Forestry、Policy Implementation、 Social Marketing、Policy tools、Voluntary approach. ii.

(6) 次. 目第一章. 緒論 ............................................ 1. 第一節研究背景與動機 ..................................1 第二節社區林業計畫執行的相關研究 .......................5 第三節研究目的及研究問題..............................11 第二章. 文獻回顧與理論探討 ............................ 14. 第一節自願性參與途徑 .................................14 第二節影響政策執行的因素..............................30 第三章. 林務局社區林業計畫個案檢視 .................... 44. 第四章. 研究方法與架構 ................................ 50. 治政第一節社區林業的起源與定義............................ 44 大立第二節社區林業計畫的執行現況..........................46 ‧ 國. 學. ‧. 第一節執行參與模式建構................................50 第二節研究方法 .......................................53. y. Nat. 社區林業計畫執行狀況分析 ...................... 58. sit. 第五章. er. io. 第一節影響執行的各項因素..............................58. n. al 第二節理論外的執行影響因素 ............................ 71 iv 第三節第六章. n U engchi 小結 ........................................... 75. Ch. 結論 .......................................... 80. 第一節實證分析整理 ...................................80 第二節政策建議 .......................................89 第三節研究限制與後續研究建議..........................94 第四節個人研究再發現 .................................96 參考書目 .............................................. 98 附錄一. 訪談大綱 ..................................... 110. iii.

(7) 表目次表 1-1：相關文獻整理 ................................... 111 表 2-1：自願性參與和非自願性途徑之比較 ................... 18 表 2-2：各執行影響因素簡易整理表 ......................... 33 表 3-1：91-97 年度各林管處社區林業計畫申請之統計 ......... 48 表 3-2：本研究之抽樣代表................................. 55 表 3-3：本研究訪談對象之挑選狀況 ......................... 56. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(8) 圖目次圖 1-1：本文研究過程圖................................... 13 圖 2-1：政策工具光譜圖................................... 27 圖 2-2：政策工具選擇模式................................. 28 圖 3-1：本研究架構圖 .................................... 52 圖 6-1：執行參與模式架構圖............................... 81. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(9) 第一章緒論社區林業(Community Forestry）計畫的執行，行政院農業委員會林務局（以下簡稱林務局）各林區管理處（以下簡稱林管處）與地方社區發展協會之參與、協力關係息息相關。林務局從 2002 年開始推行社區林業計畫，雖然執行機制有所更迭1，但仍以社區民眾參與地方森林資源經營為主軸，與林業機關共同分擔發展和維護管理責任、分享執行成果。透過地方社區參與，執行過程融入資源保育與永續發展概念，不僅提升民眾對自然保育的相關知能，也強化社區資源的經營能力，凝聚居民的共識及培養自主能力 (林務局，2008)。在這樣的發展脈絡. 治政行方式，擬以林務局「社區林業計畫」為主要研究標的，分述研究背景、研究動大立機以及研究目的與問題，並概略提出本研究初步之流程圖。下，此種偏向自願性（或自主性）計畫的執行過程如何進行，為本研究欲瞭解執. ‧. ‧ 國. 學. 第一節研究背景與動機. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 林務局的工作任務隨著時代轉變，產生階段性地轉變。從民國光復後的經濟. Ch. engchi. 復建、積極開發山林，拓展高級木材外銷等，創造收入；60、70 年代工業發展帶動經濟起飛後的限制伐木、提倡森林遊樂，並重視治山防災與國土保安；近年則由於自然保育的風潮興起，開始全面禁止天然林的商業性採伐，向民眾提倡造林、永續發展利用等精神，林業經營開始邁入以保育資源、永續發展為優先階段。林務局在歷經多次轉型後，現階段採取的是「森林生態系經營體系」，強調生物多樣性保育、森林永續生產及森林資源多目標利用等三大目標（修改自林務局，. 1. 自 2004 年開始，初步階段轉由 8 個林管處自行審核處理，可參考林務局「社區林業計畫申辦網」http://communityforestry.forest.gov.tw/。 1.

(10) 2008），並鼓勵政府單位與民間合作，發展適當方法以達成生物資源之永續利用，社區林業計畫依此上位概念逐步推動執行。森林資源使用牽涉到多元利害關係人，我國以往的國有林地經營，注重國家與森林資源間的關係，無形中忽略了社會上其他行動者不同的詮釋方式(鄭欽龍、古曉燕，1998)。過去的森林經營是以專業官僚為主軸，在經濟、科學、規畫的準則下，納入具影響力的利益團體協商而形成。在此種過程中，經營決策排除了依賴社區森林資源的民眾涉入，再加上全球化及環境保育趨勢並未普及，當地森林資源使用者的權利多被忽略（Means＆Josayma，2002）。社區林業計畫的願景「林業走出去、民眾走進來」，希望透過政策結合社. 政治大「台灣健康社區六星計畫」強調自然生態保育策略的環保生態政策等，皆以社區立. 區居民與林業資源的保育和利用，自早期試辦的「居民參與保育共生計畫」，到. ‧ 國. 學. 主義（communitarianism）2的概念。政府公部門透過政策逐步培養並提升社區的能力及自主性，以由下而上的提案方式，慢慢能與社區民眾建立夥伴關係，協力. ‧. 推動生物多樣性保育、永續森林生態旅遊及林業經營管理等政策目標，並讓林業經營逐漸由專業走入基層。. sit. y. Nat. io. er. 林務局在 2002 年開始推展社區林業計畫，依林務局官方所設置的「社區林業申辦資訊網」3資料顯示，規劃成三階段的操作方式，讓民眾主動參與社區總. n. al. Ch. i n U. v. 體營造活動，並導入保育生態相關之經營理念，企圖與各社區民眾建立夥伴關係，. engchi. 推動社區林業計畫（蘇文信，2006；陳美惠，2003；盧道杰，2002、2004）。另一方面，進而也提出適當的誘因鼓勵社區民眾參與林務局相關計畫及活動，並培養社區自主能力使其能夠參與保育自然資源、維護多樣生態系等工作，完成與社區民眾共同經營、管理之社區林業目標。社區林業計畫迄今已推行將近十來個年頭，雖然中間歷經政黨輪替、政院更迭，但政策目標本質並未大幅變動。社區林業計畫綜合了林業資源維護及社區營. 2. 在此強調的是社區民眾能與政府部門互動且形成共同意識，參與公共事務，培養關懷公共事務的精神與情懷。 3 「社區林業申辦資訊網」，為主要社區林業申辦網路平台及統計數據、審核結果等資料庫。 2.

(11) 造，計畫重點置於社區主體自下而上的執行力量，但計畫執行單位（林務局及各林區管理處）是否有扮演適當之角色，或與各地方社區在計畫執行過程產生的問題，是本文所欲探究之處，以下三點分述本文之研究動機。. 壹、社區及造林的觀點林務局的「社區林業計畫」自 2002 年開始，以社區發展、總體營造為基礎，欲建構政府和在地社區的溝通平台，進一步發展夥伴、協力關係（林務局，2002）。透過生物多樣性保育、平地景觀造林及綠美化、水土保育等工作，將相關林業資. 政治大綠色資源的保育工作，達到資源的永續使用及發展。立. 源與社區結合，希望藉此凝聚社區居民意識，共同參與計畫的推動，也增加林業. ‧ 國. 學. 從過去的「新故鄉社區營造計畫」，由各部會共同提出相關的社區營造子計畫，到「台灣健康社區六星計畫」，希望增加社區的主體性及其自主性參與，利. ‧. 用社區的力量，誘發民眾主動參與公共事務。林務局在 2002 年所制定的「社區. y. Nat. 林業－居民參與保育共生計畫」為子計畫之一，目的在於鼓勵社區居民參與林業. io. sit. 活動，藉此凝聚彼此共識（林務局，2002）。社區林業計畫在名稱及外顯層面上. n. al. er. 有些許變動，但在本質上仍具社造脈絡的承接性。經歷了幾年的政策執行過程，. i n U. v. 社區林業計畫似乎未真正表現出預期的成果4，故本研究欲以政策執行觀點來進. Ch. engchi. 行社區營造個案研究，此為研究動機一。. 行政院自 2009 開始提出了「愛台 12 項建設」，為未來 8 年提出國家基礎建設之施政綱領及方針。其中一項建設計畫為「綠色造林－讓環境永續發展」，將透過獎勵造林、設置平地森林遊樂區、強化保護區經營管理等，增加國土綠地面積，營造綠境生活空間，活絡平地休閒產業，建立生物多樣性生態系，維護完整綠色資源為目標（行政院，2010）。行政院也曾經在施政藍圖中「保障能源與糧食安全」工作要點提及為使產業與能源結構改善、發展永續造林植草，發揮吸碳. 4. 社區林業計畫規劃為三階段，至今卻仍未有社區進入第三階段。 3.

(12) 及蓄水功能，並維護綠資源（行政院，2010），皆與本研究主題相關。社區林業為政府施政方針下之子計畫，應如何有效推動並逐漸配合完成施政目標，為研究動機之二。. 貳、自願性政策執行公共政策的執行研究歷經了幾個不同研究途徑：學者 Sabatier（1986）歸納為三種主要的途徑，第一代為由上而下的研究途徑（top-down approach），政策決策與執行是相互分離；第二代為由下而上的研究途徑（bottom-up approach），. 政治大整合途徑，將整體的政策執行環境脈絡納如其中討論。本文延續上述政策執行研立. 強調基層執行者的反動及如何與政策制訂者共同協商目標的互動關係；第三代為. 究不同的觀點，自早期的階段論到非階段論延伸討論到「自願性與非自願性」的. ‧ 國. 學. 執行。. ‧. 早期的階段論研究（Jones，1977；Dye，1972；Weimer＆Vining，1992；. y. Nat. Dunn，1994）認為政策執行是一個黑箱過程，執行階段主要發生在行政程序，. io. sit. 而政治與行政是一種分離、上下的命令結構關係，並無強調政策執行的重要性。. n. al. er. 學者 T. B. Smith（1975）也曾指出：「政策一旦制定即被執行，而政策的結果將. i n U. v. 與政策制定者所預期的相差無幾」，代表早期政策執行研究的重心所在；非階段. Ch. engchi. 論的執行研究則衍生了許多概念，如垃圾桶決策模式（Garbage Can Model）、多元流程決策模式（multiple streams model）、政策工具與政策設計等，顛覆早期觀點來分析執行過程。綜上，本研究將欲政策執行區分為自願性與非自願性參與途徑兩大類（Borkey,Glachant＆Levesque，1998；Mzoughi＆Grolleau，2003；丘昌泰，2008）。總括來說，自願性參與執行較具有自由選擇意願的政策型態，民眾可以考量自身利益決定是否參與政策，亦可因需求隨時退出參與或做相關修正；非自願性參與則偏屬強制性、敵對性的政策，民眾無法自主選擇參與政策，執行內容及方式通常由高層制定，不易解除，管制者與受制者間則易呈產生緊張關係，容易遭致反對或抗拒（Borkey,Glachant ＆ Leveque，1998；劉佳雯，2005）。 4.

(13) 林務局社區林業政策在自願性與非自願性參與的區分範疇下，應是屬於自願性的執行類型5，係透過民眾組成的社區發展協會組織向各林管處申請計畫執行。在自願性參與型態下的執行會產生何種影響因素，與過去的執行研究相關理論有何不同，此為本研究動機之三。. 參、個人經驗研究者曾接觸林務局所委託之研究計畫，在與各巡山員進行深度訪談的過程中，間接得知社區林業計畫的立意與參與方式，初步瞭解社區林業計畫融入了林務單位近幾年轉型強調的生態保育觀念與社區總體營造活動，將社區帶入. 政治大. 林業經營的領域，對於向來給人較封閉印象的林務局將以何種方式來推展社區. 立. 營造讓「林業單位走出去」，另外社區林業計畫衍生何種效益能促進林務單位. ‧ 國. 學. 工作上執行或與社區合作參與的執行方式，如何突顯「自願性參與」。本研究欲結合政策執行理論的探討，在眾多政府推動社區營造政策，政府是如何和與. ‧. 社區或地方藉由不同的主題（如林業），透過對話瞭解實際計畫內容並發現其. er. io. sit. y. Nat. 中可能產生的問題，為本研究動機之四。. al. n. v i n 第二節社區林業計畫執行的相關研究 Ch engchi U 社區林業的執行，包含了社區林業計畫本身的計畫研究（陳瑩達，2004；陳美惠，2008），也有針對政策參與或執行的部分（余世昌，2007；蔣宗祐，2007）各有不同的研究面向，並針對不同層次、主題提出相關的建議與評述（陳瑩達， 2004；蘇文信，2006；黃書娟，2007）。本節依自願性「參與」的層面分類，由不同執行過程與社區林業計畫連結，分為：計畫形成階段、運作執行階段、運作評量階段（可評估性評估）三種，初步聚焦本研究欲探究之問題：. 5. 詳細請參閱第二章文獻回顧與理論探討。 5.

(14) 壹、計畫形成階段早期的公共政策研究偏屬自上而下（top-down）的決策邏輯，顯讓民眾參與進入政策過程，當政府逐漸轉變控制地位改採參與（participation）或吸納（co-optation）的方式，「自願性參與」型態的政策應先將參與執行的能力賦予民眾，如盧道杰（2002）點出林業（或其他自然資源）管理方法去中心化演變，改採以社區為基礎參與式之取向。管理取向的轉變係執行重要的影響要素，改變過去轉以社區參與、合作夥伴關係來推動政策。以本研究主題為例，林務單位在社區林業計畫的角色著重在授能（empowerment）即權力的移轉，而非管理上的效益。. 立. 政治大. 陳瑩達（2004）也利用充權理論（empowerment theory），以量化研究的方式. ‧ 國. 學. 針對社區進行問卷調查，瞭解社區組織參與之動機、組織運作的過程等。統計分析 141 個回卷社區的組織運作，得到社區組織參與動機主要係「加強居民對社區. ‧. 的認同感與分享自然資源」，且社區居民參與的頻率確實有助於提升計畫執行績. Nat. sit. y. 效。提升參與程度能使社區發展更為順利，透過計畫參與過程，社區組織希望能. n. al. er. io. 逐漸爭取更多補助並和林務局共享成果。. i n U. v. 楊宏志（2003）則本著社區人力資源發展觀點，指出執行社區林業計畫除應. Ch. engchi. 有效利用社區人力資源外，同時也要建立「森林發展委員會」讓地方民眾有意參與森林經營、分享知識與工作經驗，並藉此化解部分林地衝突及爭議。提出「公民參與」的林業經營模式，改變舊有的機械模式（machine model）轉換為有機模式（organic model）的經營，亦認為應成立社區林業工作推行團隊，營造解決問題的對話平台。該研究係產於初期社區林業發展，盼改變傳統的林業經營模式轉以強調「參與的重要性」。除透過授能與授權（delegation）、轉變經營角度來分析社區林業執行外，余世昌（2006）則選擇以學者 Nakamura 與 Smallwood、Winter 之政策執行模式為基礎，歸納出社區林業計畫執行可能的影響因子，以「政策形成環境」與「政策執行過程」為影響因素，透過質化和量化並行蒐集資料，研究社區林業計畫從制 6.

(15) 定到實施整體連續動態過程，指出政府與社區在參與計畫執行的大環境所面臨的各項問題，其中社區林業計畫在制定過程中民眾參與程度不足的問題，使得政策缺乏正當性及較少考量到社區自主性的當地需要；以及申請政府計畫排擠效應和經費競爭，反而忽視了社區發展自願性參與的意義等，皆為本研究分析「參與」時可再延伸者。綜上所述，當「自願性參與」型態的政策形成之際，要能夠考量居民對社區參與的認同感及分享自然資源。在林業經營模式的轉變之下，社區人力資源的多元化改變了過去公民參與的模式，除持續地授能社區組織與能力分享外，讓組織可真正加入「參與」計畫執行，競逐政府補助計畫，逐步強化社區自願性參與的誘因。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 貳、計畫運作階段. ‧. 自願性參與型態政策在執行過程中，可分為參與機制和主體兩方面。就參與. y. Nat. 主體而言，王鴻濬（2003）認為森林工作者對社區林業經營，在社區發展. io. sit. （community development）之策略上，要能扮演協調溝通的角色，讓社區居民可. n. al. er. 逐漸掌握社區林業計畫，使居民有更高的環境歸屬感，而願意付出社區發展更多. i n U. v. 的關懷與行動來參與。「歸屬-認同-發展-經營」可作為認養經營或委託經營的基. Ch. engchi. 本進階想法，利用資源經營權的轉移和取得，讓社區資源為社區居民所經營使用。陳美惠（2008）亦透過問卷調查的方式研究社區領導人在社區林業第一階段計畫執行的滿意度，供林務單位推動社區林業計畫之參考。而重點在提出社區林業計畫的執行，對於強化社區與林務單位之間的互動合作乃有所助益，可化解林務單位與民眾部分之緊張關係。從個人延伸至團體層面，王鴻濬、吳俊賢（2005）認為社區林業的執行首重在於建立關鍵性組織，藉社區林業推動策略促成社區群體關係尋求新的定位、發展社區文明演化的過程等。關鍵性組織（可以是社區協會或行政編組等組合）的建構，在於其是否瞭解森林生態資源對社區發展的重要性；產生組織更新的誘因，. 7.

(16) 讓社區居民透過社區林業的實施，學習如何發展市民社會（civil society）的民主歷程，培養居民與林業機關的互信與合作機會。推動社區林業計畫係藉社區和民眾的參與，而自願性參與型態的政策除在計畫形成前觀察執行環境、授能社區外，進一步探討則轉向社區林業計畫運作機制面：包括盧道杰（2003）認為社區（部落）組織的確在自然資源經營管理扮演重要的角色，透過參與由下而上的決策邏輯，讓民眾表達他們需要什麼樣的策略行動與方法，特別要展現過程中是主動與有意義的（meaningful）參與。但後續以國內個案為反思啟示：社區為基礎的參與途徑當然不可能是萬靈丹，尚須納入法規與利益分配公平性的問題，政府在此方面便得扮演積極的角色；處在多元複雜. 治政出林務單位藉由第一階段社區林業計畫的推動與建立、改善過去與在地社區（特大立別是原住民部落）的關係，增加了聯繫與溝通的管道。林務局在第一階段社區林. 的社會中，憑藉單方力量是無法做好自然資源經營管理的。張慧嫻（2005）則指. ‧ 國. 學. 業計畫上，不僅以保育為核心，更企圖透過計畫發展生態產業以活絡地方經濟。在合作經營管理森林資源之際，讓社區培養能夠自我發展的能力。. ‧. 依照「政府主導的程度和社區參與影響的程度」，可將社區居民參與區分為. y. Nat. sit. 不同的層級模式，廖學誠等（2004）則引用學者 Walker 等（2001）說法，認為. er. io. 參與是一種合作的過程，經由共同地分享，由參與者分享決策權力且須共同對決. al. n. v i n C h Hoverman（2000）等提出社區參與層級的相 Arnstein（1969）、Burke（1979）和 engchi U 策之後的結果負責；而社區參與程度的差別、與政府單位的互動關係，則以學者. 關說法，區分為六個層級：「通告模式、操控模式、諮詢模式、合夥模式、委託. 模式以及公民權力模式」。該研究認為社區林業計畫處於初期發展階段，對林務局和居民間參與關係應以何種模式互動，並無一確定之結果。透過逐步參與過程，培養社區居民與林業機關間的互信與合作，蘇文信（2006）以協力的觀點與社區林業計畫做結合，歸納出 7 點影響協力關係之因素，透過這些關鍵因素探討社區林業計畫執行。而研究發現社區林業計畫裡之所以很多社區無法進入第二階段，是因為此計畫執行的過程產生了以下的問題：如政府內部對於社區林業計畫的各項計畫內容與政策目標並不存有共識，且各項計畫的配套措施與細節沒有制定的很完整；有些社區能夠進入到第二階段原因之一是社區所想 8.

(17) 要發展的目標與林務局所訂定的目標一致，反而使得有些執行很好的社區被忽略掉了，也代表林務機關在動態的過程中增加了控制的空間。計畫執行後期，王鴻濬、蔡佳男（2007）也從公私協力（Public Private Partnership）的觀點對社區林業的階段經營進行分析與提出建議，並認為社區林業的發展有助於提升台灣人民參與環境保護的經驗，藉民間自理的力量減輕政府的負擔。而協力關係是要在明確規則、信任、互動合作、長期培養的環境中產生，並非理所當然的存在，也不是一夕間就可以建立起來。其中也有對社區林業計畫提出反思，例如當林務局於執行社區林業計畫第三階段的共管計畫時，將與社區簽訂一年一期之協同管理或託管契約，究應適用法律優位原則或法律保留原則，適法性的明確性與疑異將會影響計畫之推動等。. 治政綜合而言，當自願性型態的計畫執行時，除了有適當的參與、溝通和培養適大立度的信任機制，尚須有關鍵性組織－即健全組織的社區發展協會並結合良好的溝 ‧ 國. 學. 通管道。雖然林務機關在自願性參與互動過程中仍顯現主要控制參與地位，但藉由不斷的互動、合作在長期的發展空間之下，合作經營管理森林資源，並培養社. ‧. 區自我發展的能力。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 參、計畫運作評量階段. Ch. engchi. i n U. v. 社區林業計畫係屬於政府社區政策的一環，除了對政策計畫本身的研究外，從較廣泛的社區整體觀察評估，例如黃源協（2003）對於政府推展的社區發展與營造工作進行反思，當社區認為只要有經費補助就去申請的情況下，已喪失各計畫所欲達到的真正內涵。對於社區參與認為：社區利益團體的衝突、「由上而下、由下而上」的混淆、少數人利益的社區營造、明星社區的迷思、社區營造與社區發展的迷惑等，是社區工作可能產生的病徵，並提出：社區充權（empowerment）、社區生活品質等概念以達到全面性的社區發展，回應了先前自願性參與型態計畫形成階段的內涵要素。社區參與政府計畫推行仍有部分潛在性問題存在，藉由社區林業計畫的概念與實作，當林業經營管理面臨轉型之際，係進一步瞭解社區參與執行的內容。. 9.

(18) 歷經 2 至 3 年的計畫執行期間，開始有對社區林業計畫執行提出評估，鍾龍治等（2005）以個案的方式對羅東林區民眾參與社區林業計畫作了初步地研究，並分析該區國有林週邊林地社區沒有參與社區林業計畫的原因在於：組織未健全、缺乏人才以及不瞭解社區林業意涵等；另對不完全參與（曾間斷過），該文也提出：動機消失、派系問題、外界協助結束或中斷、計畫競合及時間衝突等因素所造成。藉此可逐步認知參與較大的困難為何，並從反面瞭解民眾無法參與的因素，以及未來應該可透過什麼途徑或方法來加強社區林業計畫的執行效果。陳美惠、林晉戎（2006）參照世界社區林業政策的施行概況後，對台灣社區林業計畫之執行內容與經營方向提出分析，發現許多林務工作者將社區林業計畫僅視為社區補助案，作為經費補助及執行成果考評而已，且人力因素的不足也造成該政策少見. 政治大. 林務單位依本身管理需要主動與社區合作。. 立. 關於社區林業計畫執行成果作整體面的分析，以王鴻濬、康文尚（2006）對. ‧ 國. 學. 社區林業計畫的執行提出階段性評量的論述較為完整，除了反思計畫的執行尚須著重之面向：例如林務局在推動社區林業計畫時，除了希望社區居民能分擔多少. ‧. 行政機關之工作外，更應去發覺社區與社區居民之社會問題需求與利益，如此才. sit. y. Nat. 能使社區林業發揮更大經濟、社會效益；當社區居民不是林地（土地）所有人或. io. er. 經營人之前提下，除非制度設計上可對社區居民產生相當利益或誘因，否則林務局推動之社區林業計畫，終將難免因社區缺乏誘因而無以為繼等。透過反向角度. n. al. Ch. i n U. v. 觀察影響計畫參與的誘因，重點似乎在於林務單位的制度設計上有無清楚且明確. engchi. 的利益或互動規範讓參與者可循，並提出參與之計畫。綜合以上論述可發現，社區林業計畫的本質似乎與預設的目標有些許落差，礙於現實因素的考量，社區組織人力未健全且缺乏真正的全體參與，申請補助經費卻不一定符合計畫目標。自願性參與型態的政策，因政府管制介入力較低，除制度上應有更明確的「遊戲規則」外，應讓民眾更清楚參與活化社區所增加的效益，並在執行過程中透過政府的力量培育執行人力資本，真正提升民眾生活品質，降低實際與計畫理想的差距。. 10.

(19) 第三節研究目的及研究問題壹、研究目的林務局為國有林地主要目的事業主管機關，過去政府為了龐大的森林資源採行集權管制的制度，與民眾欠缺溝通和協調，以「由上而下」的體制性約束進行控制。歷經時代演變，森林管理自集中管制逐漸轉化以授權或非法律約束性文書界定政府與人民的權利與義務關係，相關研究也指出過去的林業經營管理模式「…除了社區缺乏自主性無力與林務單位對等溝通之外，林務單位也忽略與社區雙向溝通的重要性」(陳瑩達，2004：76；吳俊賢、王鴻濬，2005)。. 政治大本研究根據標的團體能否自行決定參與政策內容，將政策類型區分為自願性立與非自願性參與途徑。社區林業計畫將歸類為自願性參與型態的政策，自社區發. ‧ 國. 學. 展協會向林務局申請執行計畫，各社區可自行決定執行經營，並有效納入居民意見以促進社區發展，管理機關也可與社區民眾分享知識和資源，並且共同承擔執. ‧. 行森林經營的責任和義務（楊宏志，2003）。. y. Nat. sit. 本研究以社區林業計畫執行過程為例，初步探究在自願性參與政策類型下對. n. al. er. io. 執行產生影響的因素；另外在執行過程中，自願性參與類型政策呈現的特質，需. i n U. v. 要透過實證資料及各類型文獻加以累積、建構。本研究試以探索性的觀點，透過. Ch. engchi. 政策執行及行銷、社區營造等相關文獻整理、歸納，列出各項可能影響執行參與的因素。因自願性參與類型政策在相關理論中，尚未出現較固定且具實證性的模式，較無法用驗證性的方式來檢閱實證資料。根據上一節相關文獻的整理，研究者初步整理影響社區林業執行的相關因素如表 1-1，連結後續本研究問題回應的聚焦性。表 1-1：相關文獻整理影響社區林業執行因素計畫形成階段計畫運作階段計畫運作評量階段. 參與計畫的機制是否健全執行組織與人力是否有足夠能力、溝通管道是否暢通、法規利益是否具公平性參與的品質、土地所有權歸屬、參與爭取 11.

(20) 補助款的目標錯置資料來源：作者自行整理. 研究者希望以探索性的方式，分析各項要素於參與過程中所產生之影響，藉由社區林業計畫研究分析，瞭解其中幾項關鍵因素而對參與產生了不同的表現，提升或降低誘因；自願性政策類型中所使用的執行工具，於實際應用中應具有什麼樣的特色，才能夠有效完成既定目標。另一方面，亦希望藉由個案的經驗及實證資料分析過程，提出改善社區林業計畫參與機制等相關建議，以利整體社區林業計畫的持續執行。. 貳、研究問題. 政治大. 立. 基於上述的研究動機及目的，研究者進一步歸納出本文的研究問題，包括以. ‧ 國. 學. 下幾項：. 一、自願性參與型態的政策有何特色？根據理論的探討，有哪些因素會影響此. ‧. 種類型政策的執行成效？. sit. y. Nat. 二、社區林業計畫屬自願性參與型態的政策，而在實務上，又有哪些因素對社. io. al. n. 素？. er. 區林業計畫的執行成效產生影響？是否尚有理論上未提及的其他影響因. Ch. i n U. v. 三、執行社區林業計畫帶來了什麼樣的功能和助益？在執行過程中又面臨了哪. engchi. 些問題？而在社區林業計畫中，相關的政府單位扮演何種角色？. 12.

(21) 參、研究過程根據以上本文的敘述，本研究預計之流程如圖 1-1 所示：. 研究動機與目的. 相關文獻檢閱. 政治大. 個案挑選. 學. ‧ 國. 立. 建立研究架構. ‧. 設計訪談大綱. n. engchi. 訪談資料分析. 研究發現. 結論與建議圖 1-1：本文研究過程圖資料來源：作者自繪. 13. er. io. Ch. sit. y. Nat. al. 深度訪談. i n U. v.

(22) 第二章文獻回顧與理論探討. 第一節自願性參與途徑. 6. 公共政策是政府作為與不作為的活動，具有目的性、權威性與價值性；而政. 政治大. 策類型的範圍及內容廣泛，各有不同的特質。透過政策所具備的不同性質及標準. 立. 加以分析，以利吾人面對政策問題時，能將不同屬性的政策透過政策工具的連結. ‧ 國. 學. 確實執行達成政策目標。. ‧. 公共政策或政府服務能否有效產生預期效果，關鍵常繫於民眾是否願意接受並調整改變自己原有的行為或信念等（林水波等，1993）。自願性參與型態的政. Nat. sit. y. 策，可藉由發展與提供令民眾滿意的政策工具，要求民眾從事特定的行為，讓政. er. io. 府與民眾、社區皆能達到目的。政府過去習慣藉由「管制」與「法令」作為改變. al. v i n Ch 一定的效果外，但依法行政的方式卻較難激發民眾有更深層內化性的「自願性順 engchi U n. 民眾行為的主要的手段，此種「非自願性」的執行途徑，雖有明確規範並可產生. 服」行為。透過自願性參與類型的工具進行變革，可省下執行和推動政策之成本，並讓民眾能自願接受、調整及改變行為，以達政策目標並使公共服務產生具體的影響效果。. 6. 下述「自願性參與計畫、自願性參與途徑、自願性執行政策、自願性參與」等，所代表的皆為相同之概念。 14.

(23) 本節以下先就政策的「自願性參與」和「非自願性參與」特性進行分析，探究兩者在概念及執行過程的相異處，以利後續分析兩者採用之政策工具有何不同，突顯「自願性參與」將透過何種工具或方式與民眾及社區互動。. 壹、自願型執行政策自願性參與途徑（voluntary approaches），除在經濟學的文獻中有相關分類外，環境保護及環境研究領域常用「自發性途徑」、「自願性方案」表明其用法（堺瑞。自願性參與途徑在不同的領域中有不同的分類方式與術語用法，崇，2007：7）. 政治大. 但共同點即是考量「政府在政策中的介入成度」：是政府單獨的強制性公權力要. 立. 求，依法行政；或是透過各種溝通、激勵因素來促使標的團體改變行為，達到預. ‧ 國. 學. 期政策理想。本研究參酌整理相關文獻後（劉佳雯，2005：42；P. Bökey 等，1998： 4）以標的團體能否自由決定參與政策內容，將政策區分為自願性與非自願性參. ‧. 與政策。. Nat. sit. y. 任何政策領域都含有政府公權力的影子，只是依法管制裁量的程度高或低。. er. io. 自願性參與途徑下的政策執行，政府少會用法令或強制的公權力手段來要求或禁. al. 止標的團體從事政策的行為，而是透過原則性的規範，由該標的人口自行決定活. n. v i n Ch 動進行方式來執行政策。而在政策執行工具的選擇（Howlett＆Ramesh，1995； engchi U Linder＆ Peters，1989），如學者 Howlett＆Ramesh 所提出的自願型與混合型工具. ─政策本身並不具有強制性，標的團體較有選擇自主的空間且達到預期的政策目標；標的團體在自願性的基礎下，政府機關也會提供各種激勵因素或補助來促使標的團體改變行為以達成預期之目標─亦可成為自願參與途徑下的執行手段。. 一、何謂「自願性參與計畫」. 15.

(24) 學者 Bökey、Glachant＆Lévêque（1998）曾對 OECD 國家環境政策中不同的自願性途徑分別介紹，總括而言，他們認為自願性途徑是指在立法的需求下，藉由私部門（公司或企業）於自願而非法制硬性規定下，承諾去改善環境而執行的計畫或方案。從公部門與私部門參與計畫執行程度的不同，可分為：公共自願性計畫（public voluntary programmes）、談判協議（negotiated agreements）與單方承諾（unilateral commitments）等。公共自願性計畫係指在政府有關單位合作發展下，由公部門決定其管理方式、績效等執行標準後，再交由私部門執行；談判協議則是公私部門間透過契約或協定的方式，確保在一定的時間及計畫下以自願參與的方式達成政策目標，否則公權力就會加以介入管制；單方承諾則是私部. 治政大服程度，公私部門有一空間依選擇參與的方式先擬定計畫，再依計畫內容個別執立行（Bökey、Glachant＆Lévêque，1998：4）. 門及其利害關係團體主導，政府單位不會加以介入執行，透過參與增加其政策順. ‧ 國. 學. 自願性參與型態的政策，在不同領域或有個別偏重之處，但最終之政策目標. ‧. 普遍都還是由政府公部門來界定，差別在於執行或參與的過程民間或私部門涉入多少而已。自願性參與的執行途徑，有學者認為是除了法令規範工具或經濟誘因. y. Nat. sit. 工具以外，目前新起的一種政策執行方式（Bökey、Glachant＆Lévêque，1998：. n. al. er. io. 8；OECD，1999：15）。也有學者進一步將自願性參與途徑與法律的關係，分為. i n U. v. 有法律束縛與沒有法律束縛兩類，沒有法律束縛的自願性途徑通常較容易協商與. Ch. engchi. 溝通，但該政策目標若要修正是無法加以強制執行的（Barth＆Dette，2001：18）。在 OECD 國家，自願性參與型態途徑的使用常和其他政策工具混合，可能配合部分之誘因或管制型態的工具，在標的團體可以自由選擇參與的情況下，增加了政策執行的彈性。學者（Bökey、Glachant＆Lévêque，1998：6）歸納幾項自願性參與途徑的優點，與社區林業計畫較相關者，如：節省潛在的行政成本，降低過去林務單位以管制型態出面所產生的不順服；有較清楚定義的標的團體，可得知哪些社區欲參與或不欲參與；資訊流通為導向，透過計畫推行促進林務單位與社會接觸的範圍與機會。自願性參與的方式如何能有效地達到政策目標，主 16.

(25) 要還是在於標的團體有選擇的自主性，以「自由選擇」作為參與的依據。自願性參與之途徑，偏向市場自由選擇的機能，較少受法令公權力的限制，具有多重選擇性的政策推行方式；標的團體能自主地將意見融入政策執行當中，與政府機關的地位處於一種平行且合作的關係，依自己的意願或所擁有的資源來決定參與之程度。歸納上述文獻，多數自願性途徑透過公部門與私部門協力合作而成，只是兩者涉入程度的不同將產生動態的變化而已。自願性參與計畫提供了某種政策上的彈性，並非如傳統一般由上而下的執行方式而已，透過培養合作、參與的關係實現政策目標，民間參與主體有選擇進場或退出的自主權。在當今政府撙節成本開. 政治大. 銷的情況下，希望政策面上利用夥伴關係的建立以大幅減少潛在的行政成本，以. 立. 雙贏、協定的方式來完成所欲之政策目標。. ‧ 國. 學. 二、自願性參與計畫與非自願性之比較. ‧. 本文以自願性參與途徑對林務局社區林業計畫進行個案研究，經由上述文獻. y. Nat. 整理分析，可先對「自願性參與」之定位與特點有一初步的理解。以下再和「非. io. sit. 自願性參與」或是「強制型態」的政策途徑合併比較，突顯自願型參與型態的政. n. al. er. 策之特性，以及作為後續推動自願型參與類型的政策或計畫時，可能使用的政策. i n U. v. 工具和其特點、與非自願性參與途徑的不同之處等。最後，本文僅將研究焦點置. Ch. engchi. 於自願性參與型態的政策，非自願或強制性的政策並無多處著墨，合先述明。根據前述對於自願性參與執行的界定，非自願性參與型態的政策係標的團體無法自由決定參與政策內容，只能依政府機關所設定好的方式進行政策干預。政府或管制者在非自願性政策中，居於主動地位並以法令規範或是賦稅誘因等工具，向民間被管制者要求順服，使得標的團體僅能處於被動的地位接受公權力所制定的目標。非自願性參與途徑本身就具強制性的政策特質，標的團體僅有稀少的裁量空間，此外政府或管制者會藉由公權力的介入，對於不遵從者進行程度上的懲罰。為了讓標的團體遵守以達到預期的政策目標，需消耗不少管制、資源及執行 17.

(26) 成本，加重政府負擔。非自願性參與可視為一種零和賽局，政策實行不僅容易遭受到抗拒，也會造成龐大的政府支出（劉佳雯，2005：45）。反觀自願性參與途徑於公部門與私部門間的合作策略，利用最低限度的的管理與控制，採取不同程度的自願性計畫來調適執行的方式與成本。非自願性與自願性兩者在政策工具的選擇上，前者通常以權威性的工具禁止或干預標的團體，適用政策類型偏屬管制性政策之性質；自願性參與則是在分配性或自我管制型態下以非強制性的執行，讓標的團體能處於相對自主的地位，在實踐政策目標的大原則下因人、事、時、地、物調整，依不同的特殊性來選擇政策執行的方式。非自願性參與型態的政策，需做好事前分析準備的工作，才能有. 政治大. 效減少反的聲浪以利政策執行；自願性參與型態的政策雖說有多種的參與方式，. 立. 但標的團體能在執行中自由地選擇退出或加入，藉由參與來理解政策內容並帶有. ‧ 國. 學. 教育或宣傳的功能。. 自願性參與型態的政策並不代表政府對於執行完全放任，僅是介入影響力的. ‧. 多寡；相較之下非自願性參與途徑則採強制性的執行方式，政府機關對標的團體. sit. y. Nat. 的控制較多，標的團體是依照預先設定的偏好的方式執行。自願性參與途徑下標. io. er. 的團體的自主性佔有相當重要的地位，政策工具的使用也是以自願性或混合性的工具為主（Howlett and Ramesh，1995），利用非管制性誘因及彼此合作夥伴關係. n. al. Ch. i n U. v. 來促使標的團體採行特定行為，國家機關僅對原則性的控管。以下表 2-1 整理兩種類型政策之差異。. engchi. 表 2-1：自願性參與和非自願性途徑之比較項目. 性質. 自願性參與途徑. 非強制性. 18. 非自願性途徑. 強制性.

(27) 標的團體的地位. 主動. 被動. 國家監控. 較少. 較多. 自主裁量空間. 視政策而定. 幾乎沒有. 團體的參與狀況. 可自由選擇參與或退出政策. 不可參與，除非政策有所變動. 政策的執行方式. 標的團體有較多元選擇方式. 較固定方式進行. 立. 政府財政. 政治大具有彈性. 財政負擔較大. 自願型工具混合型工具. 資料來源：修改自劉佳雯（2005：47）。. 管制型工具權威型工具. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 政策工具. sit. 自願性參與途徑較具彈性執行的特質，政府可透過與標的團體的協商和合作、. er. io. 建立夥伴關係等方式以達政策目標，除了可降低政府在管制措施所消耗之成本，. al. n. v i n Ch 力管制，所以政府單位與標的團體對政策目標所形成的共識，以及雙方互動協商 engchi U. 並增加民眾對機關的友善態度。自願性參與途徑下的執行並非本於法規或是公權. 與溝通的過程，意味著政策「價值」是否能夠理解而廣泛傳遞。. 價值或物質的「交換」是行銷的核心概念，行銷不僅適用於私部門，政府部門亦有適用之餘地。政府部門的行銷是聚焦於公共利益來銷售所謂的「公共服務」以達政策目標，民眾若能接受政府的行銷並調整固有的行為與價值信念，以教育、宣導或溝通等工具，或可激發民眾更進一步內化性的行為，而非只能依恃管制與「依法行政」來執行。自願性參與類型的政策，在標的團體能順服並自主參與的基礎範圍內輔以推行社會行銷之政策工具，爭取更多的支持與共識外，最重還是 19.

(28) 希望能有效達到政策目標。將自願型參與型態的政策與社會行銷下之執行工具做連結，是政府部門在耗費更少成本且更能掌握民眾需求下的新型態執行方式，以民眾為中心來改變他們的感受並提升政府單位的表現。本文在此先將自願性參與途徑或其政策之特點之整理敘述，後續將先對社會行銷的概念進行探討，從而再引入政策工具的相關文獻並綜合論述，逐段鋪陳。. 貳、公部門與社會行銷一、行銷的理念. 治政大也是重點之一，「對於那些想要滿足民眾需求以及傳遞真正價值的政府機構來說，立行銷是最佳的計畫平台」（郭思妤譯，2007：74）一般而言，多數人認為行銷理政府的行政改革除了推動本身組織再造外，強調以民眾為出發點的施政目標. ‧ 國. 學. 念可能只是公關、廣告或甚至是作秀，並不了解行銷真正的內容。其實「社會行銷」的概念，係以教育、宣導或溝通等軟性的執行方式（工具），將政策目標所. ‧. 欲傳遞的理念轉化為各標的團體或民眾之活動，形成一價值交換的社會過程。在. sit. y. Nat. 標的團體可自由決定參與政策內容的前提下，藉由社會行銷理念的執行工具來加. io. er. 強或改變其認知、行為與價值，並增加參與的機會，實現自願性參與途徑政策目標。本文在此段落並無大幅介紹社會行銷或是行銷之理論基礎，僅引介社會行銷. n. al. Ch. i n U. v. 中政府與民眾價值「交換」的概念，及其所採行的執行工具或可為執行自願性參與型態之政策所用。. engchi. 社區林業計畫較不類似「酒後不開車」、垃圾隨袋徵收費用等政策標語直接影響民眾日常生活行為，參與或實施範圍也相對有所限制。但仍以促成公共利益為目以達政策目標，例如透過社區林業計畫促成生態永續的理念、垃圾隨袋徵收費用以增加民眾分類習慣，促進資源回收再利用等，都是一致希望社會能更美好的公共利益滿足。透過自願性參與的轉換，使用行銷的原理和技巧來影響目標對象，讓他們為了個人、團體或是社會整體的利益自願接受、拒絕、或修正一項行. 20.

(29) 。行為的改為，目的是要改善大家共有的生活品質（郭思妤譯，2007：311-312）變與持續性是社會行銷的焦點之一，如同自願性參與中的「參與」機制，如何讓標的團體持續的參與社區林業計畫，配合有效的行銷工具來補充執行的概念。社會行銷的目標是希望造成社會改變，活動發起的主要目的與任務在於：（Kotler ＆Roberto，1989）（一）促成「認知改變」，目的在於爭取大眾的認同。（二）促成「行動改變」，為了造成在短期間內行動的改變。（三）促成「行為改變」，企圖改變人們長期固定的行為模式。（四）促成「價值改變」，改變人們的信仰或價值觀。. 二、. 政治大自願性參與政策與行銷立. ‧ 國. 學. 自願性參與型態的政策，在標的團體能自主決定參與的條件下，以行銷理念作為政府與民眾的連結並進一步追求目標的達成，提供民眾除了「墨守成規」外. ‧. 更有意義的認識公共的生活。學者有針對社會行銷的理念做出幾項歸納（林博文，. y. Nat. ，包括：社會行銷的目的在於透過行為的改變（特別是積習的改變）； 2009：78）. io. sit. 社會行銷也是在於喚起自願性的行為，成果在於促進社會的公益而非行銷者本身. n. al. er. 等。學者並認為社會行銷是行銷類型中最困難的，係基於公共利益要求人民或標. i n U. v. 的團體改變舊有的習慣，養成新的觀念甚至成為生活行為的一部分，重點還是置. Ch. engchi. 於標的是否會藉由種種的行銷交換，「自願」順服來改變其行為。本研究引介社會行銷主要理念來加強解釋社區林業計畫的推動，藉由促成民眾在行為、認知以及價值觀上的改變，利用意見溝通、理念認知、改變習性等以及資源補助等執行工具提升民眾「參與」的行為，為公共領域之永續發展努力，達到政策目標。此外，在實際執行層面透過社區林業的推動的確有助於轉化林務機關過去形象，加強了政府單位與民眾溝通和接觸之範圍，既有的公眾關係也逐漸獲得改善（陳美惠，2008）；政策目標層面，林務局或各林區管理處透過社區. 21.

(30) 這個目標市場，在政策執行中以金錢性的誘因與非金錢性的行動來給予社區肯定及鼓勵，希望社區能夠持續參與計畫。透過社會行銷的概念，說明意見溝通、理念認知、改變習性等無形的觀念改變，以及有形資源、技術運用等軟性執行工具（相較於法規管制偏屬硬性之政策工具）來提升民眾參與的行為。利用社會行銷之理念結合政策執行、政策工具之理論概念，歸納影響變數，對於自願性參與類型的政策執行提出初步探討。社會行銷是以價值理念為產品，要能夠有效地傳遞與散播「林業走出去，民眾走進來」及相關生態保育、永續發展等理念，非不能以強制性的手段來予以規範，但若能藉由適當的溝通、協調或者是認知意向上的改變，或可節省政府的施政成本，讓. 政治大. 民眾或社區標的自願參與計畫、改善公共生活品質。. 立. 參、政策執行與工具. ‧ 國. 學. 政府透過政策提供民眾產品與服務，政策接受者相對於政策產出也會有所反. ‧. 饋，藉由溝通及互動試圖發揮影響力。適當的政策類型建構可以協助制定者掌握. y. Nat. 不同類型的政策特質，設計正確的政策藍圖提升執行的效率和品質（丘昌泰，2008：. io. sit. 351-367）。本文以自願性參與型態的政策為研究主體，以標的團體可否自行決定. n. al. er. 加入計畫內容，將政策分為自願性與非自願性參與政策，並探討此自願性參與型. i n U. v. 的政策應適合何種屬性的執行工具。以下先闡述政策工具的基礎理論意涵，再從. Ch. engchi. 而歸納較適合自願性參與型態者，配合社會行銷概念合併論述，初步引導出本文所建構之執行影響變項。. 政策工具的意涵政府依據不同的政策型態可使用不同的工具以達到政策目標，學者 Linder ＆Peters（1990）指出政策工具為公共政策基礎的建築材料，沒有政策工具公共政策就無法形成；Hood（1983）也表示政府是運用一組行政工具，在不同的場合以許多不同的組合方式，追求實踐政策目標的過程。政策工具是政府所擁有的 22.

(31) 。一套手段組合，能夠將政策目標轉化為具體政策行動的機制（丘昌泰，2008：353）學者對政策工具的使用有不同的分類，以下將先以 Howlett＆Ramesh（1995）「政策工具光譜」（a spectrum of policy instruments）的分類架構為基礎，再輔以 Linder&Peters（1990）對政策工具的選擇標準，引導出適合自願性參與型態政策執行的因素或工具之特性（一） Howlett＆Ramesh 對政策工具的分類學者 Howlett 與 Ramesh 是依據國家涉政策工具的程度，利用「政策工具光譜」（a spectrum of policy instruments）的分類架構，依程度將一般政策工具區分. 治政大十類的政策工具，計有：直接提供、公營事業、管制；課稅與使用者付費、財產立權銷售、財政補助、資訊與勸誡；市場、自發性組織、家庭與社區（丘昌泰，2008：. 成三大類：強制型(Compulsory)、混合型(Mixed)與自願型(Voluntary)，總共涵蓋. ‧ 國. 學. 355）。茲將該架構所指涉的政策工具類別分別說明如下（以下修改自余昭俊，2003；吳得源，2006；丘昌泰，2008）：. ‧. 1、自願型政策工具（Voluntary instruments）. sit. y. Nat. io. er. 自願型政策工具指的是沒有或極少由國家機關介入，完全由民間社會在自願性的基礎下所採取的工具類型，而政策過程所涉及的貨品與服務均委交由家庭、. n. al. Ch. i n U. v. 社區、自發性組織（包括非營利組織或非政府組織）或市場來提供，過去強調政. engchi. 府應積極介入的領域，現今可以部分轉由民間提供。這一大類政策工具即區分成：家庭與社區、自發性組織與市場。（1）家庭與社區在分配性政策類型中，這是最具成效且成本最低的自願性工具，政府可藉由刪減原先法定提供的服務設施，轉而間接託付家庭與社區來承擔責任，或直接提升兩者參與執行社會等相關政策的整個或部分過程。政府鼓勵將相關服務交由家庭或社區來執行，並以補貼方式適度予以資助。 23.

(32) 運用家庭及社區類型的政策工具，碰到較複雜的經濟問題，訴諸家庭或社區可能就比較不適合；有些服務或設施由政府提供，比較合乎經濟規模與效率要求；另外，對某些資源較缺乏的家庭或社區來說，完全託付個人可能不公平。（2）自願性組織自願性組織所從事的活動較不受制於政府，也不像私人企業以追求利潤為目標，自願性組織提供醫療服務、教育、住屋和食物予窮人等均歸屬於這一類作法。自願性組織提供服務或設施在某些程度上較政府更富有彈性、機動性且涉及代價較少，但仍須注意「志願服務失靈」的問題（Salamon，1995）。（3）市場. 立. 政治大. 市場機制做為政策工具，是將政策涉及的服務與設施交由私人或企業經營；. ‧ 國. 學. 透過市場機能與競爭，來提供服務設施。執行時也要注意市場失靈的問題，例如搭便車的現象，私人企業往往難以有效提供公共財的服務。此外，就資源分配上，. ‧. 由市場決定可能會造成社會不公平分配，私人廠商只會提供服務予有能力支付服. y. sit. io. n. al. i n U. 2、強制型政策工具（Compulsory instruments）. Ch. engchi. er. 或干預。. Nat. 務費用的消費者。所以，有效的政策服務遞送，常需伴隨者國家程度不同的介入. v. 國家機關採取由上而下的統治途徑，以強制性或單方面的對標的團體採取直接的管制或干預行動，可分為以下三類。（1）管制政府利用管制設置法令，要求或禁止標的團體或個人從事某些行為或活動。政府也會針對議題範疇分別制訂相關法律、行政命令或建立許可制度，或交由管制專責機構，針對人民從事相關活動進行強制性管制。管制的類型通常包含兩類：經濟管制與社會管制。 24.

(33) 運用這一類型政策工具的優點是：政策制訂者毋須事先花長時間蒐集標的人口的喜好等訊息，甚至可直接立法禁止擁有某些不健康物品，在行政作業上較具效率或付出代價較少。然而，管制措施極易扭曲市場功能與私部門的活動，有時阻礙科技創新與比較沒有彈性。（2）建立公營事業建立公營事業係由政府訂定規則涵蓋所有相關活動並直接涉入這些活動的組織與經營。政府可以藉由對某一事業擁有經營權，而大規模介入相關政策活動，此一政策工具的運用涉及產品或服務的銷售而不是像有些公共財一樣由政府無償提供。. 立. （3）直接提供. 政治大. ‧ 國. 學. 政府機關運用財政稅收，直接提供公共財相關的產品與服務，如：國防、外交、教育、警政消防、社會安全等方面。但此一政策工具所帶來的風險可能涉及. ‧. 龐大官僚體系的層級運作產生彈性較低、資源運用的效率不彰以及機關相互間的. n. al. Ch. er. io. 3、混合型政策工具（Mixed instruments）. sit. y. Nat. 推諉或衝突等。. i n U. v. 介於前述自發型與強制型政策工具的是混合型政策工具，主要是指國家機關. engchi. 對於工具應用的涉入程度並不一樣。一般而言，這種類型政策工具的運用使得政府機關可以積極影響標的團體或個人的態度與決定，但最終是否順服仍由他們決定。這一類型政策工具可以進一步依政府涉入程度作區分：從消極提供資訊、進行柔性勸導，到比較接近強制型政策工具的對標的人口的某些活動進行課稅。（1）訊息與勸導政府機關提供政策資訊屬於較被動的政策工具。就此而言，政府可以提供一般性或特殊性予民眾，至於民眾接不接受則完全依自己而定。大部分的勸導通常 25.

(34) 不太涉及誘因結構的改變，常進一步提供獎勵或懲罰措施，來達成改變標的人口行為的政策目標。（2）補貼補貼是運用不同形式財務上的移轉，企圖藉由受影響者誘因結構的改變來影響計算不同行動的成本效益，進而獎勵特定行為或承認從事特定活動的正當性包括：補助款、減免稅優惠、抵用券等。（3）財產權拍賣. 治政大式。例如，環保局將污染排放權拍賣給廠商，讓產商可以生產某種污染性較低的立產品。實質上，此一政策工具的運用主要用意在提升相關廠商污染防治的技術。政府可以將某些能移轉的財產權進行買賣，使其可以固定消耗某項資源的方. ‧ 國. 學. 畢竟，當廠商如果開發新技術而能轉而使用成本較低的替代物、降低污染數量時，通常會選擇使用新替代物或技術，並可將原先標得資源使用權轉讓予其他業者。. ‧. （4）課稅與使用者付費. sit. y. Nat. io. er. 課稅除了可增加政府歲收外，也可用以鼓勵或不鼓勵某些行為，例如：菸酒稅、彩券樂透稅等。許多國家也利用薪資定額扣稅方式來協助推動社會安全政策. n. al. Ch. i n U. v. 方案。至於使用者付費，則是由政府對使用某項服務設施課以特定費用，最明顯. engchi. 的例子是高速公路實施過路收費措施。. 根據上述的分類，可繪製成如下之光譜圖：. 自願型工具. 混合型工具圖：2-1. 26. 強制型工具.

(35) 圖 2-1：政策工具光譜圖資料來源：修改自丘昌泰（2008：356）。. 對於自願性參與途徑中分析執行所產生影響的文獻並不多（劉佳雯，2005），若以此處政策工具光譜的角度分析，自願性參與途徑應結合了「自願性工具」與「混合型工具」的使用操作執行，例如自願型工具中的「自願性組織」、「家庭及社區」；混合型工具中的「補貼」、「訊息與勸導」等，皆並非需政府機關透過法令及強制力的運用，才能夠讓政策順利地執行。在自願性參與的概念之下，透過與標的團體（社區與民眾）合作，以適當的資源補助、宣導和溝通，與社區、非營利協會組織、或家庭建立起夥伴關係（蘇文信，2006），甚至透過參與來教育. 治政大在自願性參與途徑下所設定的目標更是希望藉由與民眾透過參與、建立良好的夥立伴關係來推行計畫，並非是要利用強制或管制性的工具限制人民。民眾，整合有效的政策工具來達成政策目標。此類型的政策國家涉入程度不高，. ‧ 國. 學. （二）政策工具的選擇. ‧. 政府可藉選擇適當的執行工具使政策達到欲完成的目標，選擇政策工具的途. sit. y. Nat. 徑有多種方式如經濟、政治、或是後續論及的整合模式（丘昌泰，2008：357-358）。. io. er. 如何選擇適當的執行方式與工具，除了當考量政策目標與價值面上的判斷，也應盡可能顧及大眾的公共利益。在當前民主治理社會中，政府政策的傳遞已經無法. n. al. Ch. i n U. v. 侷限於傳統單向式的宣導模式（賴沅暉，2011：1）。對於自願性參與型態的政. engchi. 策，主要應用理念宣導、教育和價值傳遞等而有別於早期「依法行政與管制」型態的工具，具備柔性執行的意味。在自願性執行型態政策與管制屬性政策相較之外，本文後續將介紹政策工具之「整合途徑」，以政府機關執行政策對標的團體複雜性程度的瞭解，及其本身影響標的團體的能力兩者作分類指標形成四種針對不同指標合適的工具，可作為執行本研究自願性參與型態政策執行參考（轉引自丘昌泰，2008：358）。. 27.

(36) 自願性參與執行透過「政策工具選擇」概念，可加強該自願性「參與」的特性及瞭解何種執行工具在該途徑下將對執行產生影響。在執行工具的選擇中，與本研究較相關之分析屬於學者 Linder and Peters（1989）所提出整合途徑中的「自願工具」和「混合工具」二者：在低度國家能力和高度複雜的政策次級體系中，政府對於標的團體的管制程度降低且政策次級體系複雜，政府的管理能力無法有效發揮，則採用「自願性工具」，例如早期所推動的「社區總體營造」政策。社區林業計畫屬於社區營造政策的一環，其執行過程似可配合「自願性工具」來達成政策目標；或當執行脈絡介於政府對標的團體的管制能力低且政策次級體系複雜性低時，採用「混合型工具」因時因地制宜以利政策目標之完成。（Linder and. 政治大. Peters，1989：35-58；丘昌泰，2008：358）。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. 圖 2-2：政策工具選擇模式. Ch. engchi. v. 資料來源：轉引自丘昌泰（2008：359）。自願性參與型態的政策，政府對標的團體的管制能力會降低，可自行決定是否參與政策計畫的推行。如同學者 Howlett＆Ramesh（1995）對自願性工具的敘述：國家機關幾乎不介入並鼓勵民間的參與，在自願性的基礎下所採取的工具類型，透過政府傳遞、宣傳理念使民眾自主形成以生態保育共識為主體的組織，甚至和政府機關形成夥伴關係、提升參與的程度。自願性參與型態的政策次級體系中互動複雜（如地方政府、社區組織等），政府應如何有效執行達到政策目標，除適當的公權力介入，重點仍置於民間組織的特色，使地方形成凝聚力。是以， 28.

(37) 自願性參與在執行的過程當中，必須適時的調整工具，配合政策次級體系所處之環境，應可採「自願型工具」以及「混合型工具」配合來執行政策。（三）自願性參與和政策工具自願性參與政策下之標的團體能自由決定是否加入執行，在政府機關僅就原則規範下享有較大的運作空間，改變過往由上而下充滿管制意味的執行方式，略帶點市場自治機能意味。在執行方式的多種選擇下，標的團體都具有一定的自主性，並可將自身的觀點與意見藉由參與融入政策執行當中，透過參與導致社區和夥伴關係發展，也促使標的團體行為漸漸改變，逐步形成一長期、慣常性之社會. 治政大的外部性改變，因為自主意識的提升和參與決策及執行的機會，讓標的團體或所立謂的社區肯任自己的存在價值，能為社會帶來公共利益。. 改變。看似單一的政策目標，但在自願性參與的執行過程中，卻可產生許多正向. ‧ 國. 學. 政府機關主要係透過與標的團體相互的承諾以實現政策目標，並藉不同的介. ‧. 入程度影響政策的執行，以最低限度管制程度型態輔導或影響標的。而自願性參與型態政策之執行，有人認為是法令與經濟誘因工具的第三種選擇（堺瑞崇，2007：. y. Nat. sit. 7），或是從不同層次分析政策類型的區別（劉佳雯，2005）等。本文歸納相關文. n. al. er. io. 獻後，綜合上述對自願性參與途徑（voluntary approaches）的敘述，區分自願性. i n U. v. 參與和非自願性參與類型之政策，並引介社會行銷理論中目標價值、行為改變等. Ch. engchi. 理念傳遞方式，將行銷視為一種政策工具，以達到政策目標及維護公共利益（郭思妤譯，2007；林博文，2009）。政府的政策執行成效，通常繫於組織的管理作為，希望執行結果與政策目標能有效連結（劉宜君等，2011）。自願性參與途徑的政策，除了使用自願型或混合型的政策工具，結合社會行銷設計、執行與控制方案的過程，希望能使目標團。此外，影體接受社會的某些觀念、理想與措施（Kotler and Zaltman，1971：5）響政策執行力高低因素，學者歸納計有三大類（林水波等，1993），包括政策執行組織網絡、政策內容設計與標的團體。自願性參與型態的政策執行，首重標的 29.

(38) 團體的自主性，政府機關希望藉參與行動來改變社區民眾的行為模式。在此前提下，如何配合有效的政策內容設計（如政策工具的選擇）以及適當的政策執行網絡（如組織間的利益衝突）形成有效的政策執行。本文將研究焦點置於自願性參與型態政策於執行過程中將具備何種特性，脫離政府主要公權力的管制束縛，法律也僅就原則性規範而已，政府與社區間或社區與社區當更容易協商和溝通。然而，在自我管制上如何能夠有效的推動政策，降低無法強制執行所生之抗拒或不順服情形，本文後續將結合社會行銷理念以及往執行力模式中影響政策執行的因素，提出可能影響自願性參與型態政策執行的變項為何。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第二節影響政策執行的因素. sit. y. Nat. 公共政策能否切合目標並有效執行影響變數眾多，如溝通協調、繁雜的層級. io. er. 節制體系、標的團體的意向或行政裁量權的濫用等。（江偉平，1997）考量納入. al. 這些影響因素並非意謂著計畫執行的成功，而僅在增加政策執行順服的可能性。. n. v i n Ch 推動自願性參與型態的政策有其特點：以標的團體的意向為重—是否自主參與政 engchi U 策，在執行的一般層面，雖然又與非自願參與的政策執行有許多共通點，但自願性參與型態的政策在某些執行工具或執行力影響因素上更具有強度及重要性。本文為求於個案訪談前，對於自願型參與型態執行過程中的影響因素有更多的瞭解，試圖先從各執行力影響因素進行整理及分類（江偉平，1997；陳愷，1991；施能傑，1991；林水波等，1993；余世昌，2007），再進一步闡述可能影響自願性參與型態政策的原因；並配合本文社區林業計畫執行研究，提出研究影響變項及架構。. 30.

(39) 壹、各種政策執行力影響因素政策執行是一套系統的流程，確認權責分明與追蹤進度，過程中的把策略、營運以及預定執行策略的人力資源連結起來，執行就是以有系統的方式，瞭解實際狀況並據以採取行動（李明譯，2003）。執行的過程常是影響政策成敗之重要因素，雖然政策計畫範圍廣泛，但影響失敗的因素眾多，如執行者對於計畫內容的理解程度、與標的團體間溝通協調的障礙等影響。若能依政策屬性特別著重其執行力應用，執行結果當能與政策目標接近，公共政策在本質上雖無法滿足全體. 政治大. 大眾，但求公共利益能夠展現而已。. 立. 政策執行力研究應用至公共政策，就是將影響政策執行成敗的各項重要變數，. ‧ 國. 學. 及其彼此間的互動結果做分析探討（吳定，2003）。研究政策執行影響因素的學者眾多（Edward III，1980；Grindle，1980；Goggin et al.，1990；Meter & Van Horn，. ‧. 1975；Sabatier & Mazmanian，1979 等），學者們本著研究這些因素的互動關係，. y. Nat. 希望更深入地瞭解政策執行的過程，也可藉此避免政策執行遠離目標而至失敗。. io. sit. 不論立意或設計完美之政策，都端靠「執行者」加以推動以及「標的團體」表示. n. al. er. 順服，學者雖然並未對自願性參與型態的政策執行過程進行研究，但執行過程中. i n U. v. 仍有許多獨有的影響因素。本研究以自願性參與的角度分析社區林業計畫的執行，. Ch. engchi. 在執行模式中偏屬整合型態：計畫初始由林務局制定政策目標後，交由各林管處辦理執行及審查工作，以計畫補助及辦理各類型活動與社區逐漸培養夥伴及合作關係轉化實踐目標的價值理念，社區在技術許可及爭取發展資源的環境下將會提出申請，希望爭取資源補助活化社區。不同的環境有各種的影響因素被提出，以下將初步介紹及並整理與本文相關之觀點以供研究架構變項參考（修改自李允傑、丘昌泰，2003；余世昌，2007）。. 一、. 政策執行力的相關研究. 31.

自願性參與計畫的執行研究： 林務局社區林業計畫個案分析 - 政大學術集成

自願性參與計畫的執行研究：林務局社區林業計畫個案分析 - 政大學術集成