從「台 26 線公路改建計畫」到「旭海觀音鼻自然保留區」73

「台 26 線公路改建計劃」及「核廢料處置場」兩項公共建設計畫，位於達 仁鄉境內，同時也在阿朗壹部落的傳統領域內。正當部落居民運用傳統文化知識 及自然資源推動部落觀光時，也面對著上述兩項公共建設。公共建設對部落觀光 的推動會造成哪些影響呢？本章針對田野議題的分析，分為三個小節，第一節及 第二節討論「台 26 線公路改建計劃」與「核廢料處置場」兩項公共建設及部落 居民觀點，第三節綜合前兩節之議題討論，進一步釐清公共建設議題對部落觀光 推動的影響。

第一節 議題討論：「台 26 線公路改建計畫」

一、 從「台 26 線公路改建計畫」到「旭海觀音鼻自然保留區」

台 26 線安朔至港口段公路，為全省濱海公路系統尚未貫通的路段，交通部 公路總局於 1995 年 2 月完成「台 26(原台 24 線)安朔至旭海段新闢工程細部規 劃報告」，並委託顧問公司辦理「台 26 線安朔至港口段公路整體改善計畫環境影 響說明書」。2002 年 3 月經行政院環保署同意備查「台 26 線安朔至港口段公路 整體改善計畫環境影響評估報告書」，並決議港仔至港口段的海岸公路不可開 發，由行政院核定 18.58 億，興建安朔至旭海全長約 11.9 公里的海岸公路。採分 期分段進行工程。

2006 年 1 月 14 日設立動工告示牌陸續動工，4 月交通部公路總局提出檢討，

其中南田至安朔的第五標及第六標工程，因應南田村部分村民的要求，由原訂的 海線內縮至村落之中，貫穿南田村直達塔瓦溪。同年，「台 26 線安朔~旭海段括 建工程新增景觀探討分析報告」以保留部分原始自然生態海岸景觀為由，改變了 原規劃，增加兩座隧道並縮減道路寬度。而根據環境影響評估法，對於新的規劃

路線要進行環境影響差異評估。此路段開通與否開始受到環保團體及地方民眾熱 烈的討論。

2006 年至 2010 年之間，屏東環盟與屏東縣教師會生態教育中心 積極倡議，多次北上召開記者會，也多次到行政院永續會報告，並促 成 2010 年 3 月 26 日，環評委員與永續會委員親自赴阿塱壹古道勘查，

多數永續會委員更認為興建台 26 線，明顯違背行政院所頒布之永續發 展政策綱領「自然海岸比例零損失」之精神，不應興建（屏東環保聯 盟，2010）。

環保團體認為，台 26 線安朔到港口段公路，此路段為台灣唯一未被開發的 海岸線，在環境影響差異分析報告書記錄中也提到，道路沿線有 15 種稀有種植 物，25 種特有種植物，18 種特有種動物，36 種特有亞種動物，包含 4 種一級保 育類、26 種二級保育類、19 種三級保育類。不論是舊方案的沿海公路或新規劃 的隧道，其公程進行時就會造成對環境嚴重的傷害，而開通後的傷害將會更劇 烈；另外因經建會已於 2011 年 6 月 27 日通過台 9 線南迴公路改善計畫。完工後 高雄到台東預計可節省五十分鐘車程。可以大幅改善台東對外的交通狀況，認為 如果再開台 26 線公路只是浪費公帑，重覆投資。

圖 5-1 台 26 線安朔至港口段計畫改善道路位置圖。 資料來源：（台 26 線 安朔至港口段公路整體改善計畫環境影響差異分析報告書，2009）

圖 5-2 台 26 線安朔至港口段公路改建計畫變更後路線圖（上）。 資料來 源：（台 26 線安朔至港口段公路整體改善計畫環境影響差異分析報告書，

2009）

圖 5-3 台 26 線安朔至港口段公路改建計畫變更後路線圖（下）。 資料來 源：（台 26 線安朔至港口段公路整體改善計畫環境影響差異分析報告書，

2009）

2009 年 12 月 8 日環差分析報告由專案小組第 3 次審查會議通過，在 2010 年 3 月 10 日行政院環保署召開第 190 次環境影響評估審查委員會審查，決議「本 案退回專案小組再審」，因此交通部公路局於 2010 年的 5~9 月分別召開第 4~6 次專案小組審查會議，會議結論為差異分析報告建議審核修正通過，修正計畫於 10 月 12 日報院審議，並依審議結果設計發包事宜。10 月 19 日行政院國家發展 永續會委員共 12 位聯署提案，建請永續會成立專案工作小組，針對阿朗壹古道 沿線台 26 線 1-4 線標案進行綜合評估與建議。雖然環保團體積極拜會屏東縣長，

並到總統府遞交陳情書，到監察院陳情提出糾舉，且在網路上發起聯署。但在 12 月 1 日環保署的環評會議，依舊通過環境影響差異分析。台 26 線安朔到港口 段公路改建第一標~第四標工程，隨時會開始動工的謠言四起。因此為了來一睹

「阿朗壹古道」最後的風采，越來越多的遊客前來此地。

2011 年 1 月 28 日屏東縣政府召集自然地景審議委員會審議，將「旭海至觀 音鼻段」指定為「暫定自然保留區」，暫時阻止了公路總局的開發。於 2 月 8 日 通過，並呈報農委會林務局及行政院環保署，要求暫停任何開發行為，此公告依 規定第一次效期為半年，得再延長一次半年，共計一年。自 2011 年 2 月 1 日到 2012 年 1 月 31 日止。

2012 年 1 月 18 日，屏東縣政府通過「旭海-觀音鼻自然保留區」審查，並於 1 月 20 日公告。同時，屏東縣政府訂立辦法，總量管制單日三百人次，並輔導 自然保留區屏東縣的鄰近社區/部落進行解說員培訓。遊客申請進入保留區需至 屏東縣政府網站填報相關資訊申請。辦法如下表 5-1：

表 5-1 「旭海觀音鼻自然保留區」許可辦法說明表

申請進入「旭海觀音鼻自然保留區」許可辦法說明

1 為避免民眾破壞保留區原始狀態，維護自然資源，凡欲申請進入自然保留 區團體，需由本府培訓之環境解說員帶領進入，進行環境教育解說，環境 教育解說員除帶領民眾進行環境教育任務外，並協助保留區內環境監測，

共同維護自然環境資源。

2 為使環境教育解說員能掌握帶領團體之安全及充分傳達環境教育目的，環 境教育解說員配置原則，團體每 20 人(及以下)，需配置 1 位解說員，以此 類推。

3 環境教育解說員需全程陪同團體旅客進行自然保留區之環境教育解說工 作，得與旅客協議酌收環境教育解說津貼 ，其收費基準，參照「軍公教 人員兼職費及講座鐘點費支給規定」辦理，每日/每次酌收新台幣$3,000 元 (徒步行走保留區全程平均需耗時 4～6 小時)。

4 為使環境教育解說員及申請團體行程規劃及時間安排配合得宜，請民眾填 寫申請資料前，能與欲選擇之環境教育解說員電話聯繫，確認行程與時間 皆能相互配合後，始進行線上申請作業。

資料來源：屏東縣政府網站，http://www.pthg.gov.tw/Syuhai/Application0.aspx?n

=16278

（中廣新聞網）在 2012 年 3 月 26 日刊登了關於「旭海觀音鼻自然保留區」

設置後的消息。內容如下：

屏東縣政府將阿朗壹古道畫設為自然生態保留區後，每天限三百人進 入，遊客須先申請，而且要繳三千元解說費雇用導覽員，如果有遊客 從未經管制的台東端進入，在兩縣交界處就會被屏東稽查人員攔阻，

但台東縣政府則認為，屏東縣將阿塱壹古道劃為保留區沒道理，明顯 是刻意要阻斷台 26 線的貫通，台東縣長黃健庭指出，當地地景和生態 跨越台東和屏東兩縣，但屏東縣政府未經協調就直接切割劃設有行政 瑕疵。台東縣政府陳金虎秘書長表示，保護古道和台二十六線的開通 絕對可以並行，針對兩地縣府態度不一，農委會可望在近期內邀集兩 縣相關人員展開協商。

屏東縣政府於 2012 年 3 月，派出稽查員，針對未經申請而闖入的遊客開出 勸導單並預計於 7 月開始罰款。從上篇報導來看，自然保留區皆於屏東縣境內，

由屏東縣政府畫設，但台東縣政府認為台 26 線公路有開通的必要。中國時報 4 月 8 日的報導也提到：

屏東縣滿州及牡丹鄉在地民眾感到無奈，今年元月三、四百人到屏東 縣府抗議，牡丹鄉代會主席潘壯志說，地方希望有一條方便的對外聯 絡道路，他的親人曾在送恆春就醫途中不幸過世，海棠颱風時旭海也 成了一座孤島，反對開路的人怎麼不想想交通不便，帶給當地居民的 苦？台東縣長黃健庭指出，這條路是台灣環島公路網的最後一段，也 是台九線的替代道路，更攸關南迴公路沿線居民及滿州、牡丹兩鄉的 醫療、教育、觀光發展，環境差異分析也認為對古道生態沒有影響。

對鄰近的阿朗壹部落居民來說，真的如台東縣縣長所說，可以透過台 26 線 公路的開通，而改善醫療、教育及促進地方的觀光發展嗎？部落居民是如何看「台 26 線安朔到港口段公路改建計畫」爭議呢？

二、 「台 26 線公路改建計畫」部落的觀點

台 26 線安朔到港口段公路改建計畫爭議，在多數的報章媒體或網路資訊 上，大多是認為應該開路的台東縣政府與部分旭海牡丹鄉居民的意見，以及認為 應該保育的屏東縣政府與各地環保團體的看法。研究者於 2011 年 6 月，一次與 部落住的 vuvu¹⁹閒聊時，vuvu 說：「年青時，會去觀音鼻附近狩獵，那邊有很多 野兔；觀音鼻附近是部落的傳統領域。」

因此，無論是「台 26 線公路改建計畫」或是「旭海觀音鼻自然保留區」，都

19 Vuvu ：排灣語，在此是指部落祖父母輩的長者

在準備要建設公路或劃設自然保留區之範圍，屬於原住民之傳統領域，根據《原 住民族基本法》第 21 條之規定：「政府或私人於原住民土地內從事土地開發、資 源利用、生態保育及學術研究，應諮詢並取得原住民族同意或參與，原住民得分 享相關利益。政府或法令限制原住民族利用原住民族之土地及自然資源時，應與 原住民族或原住民諮商，並取得其同意。」及第 22 條之規定：「政府於原住民族 地區劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資 源治理機關時，應徵得當地原住民族同意，並與原住民族建立共同管理機制。」

在準備要建設公路或劃設自然保留區之範圍，屬於原住民之傳統領域，根據《原 住民族基本法》第 21 條之規定：「政府或私人於原住民土地內從事土地開發、資 源利用、生態保育及學術研究，應諮詢並取得原住民族同意或參與，原住民得分 享相關利益。政府或法令限制原住民族利用原住民族之土地及自然資源時，應與 原住民族或原住民諮商，並取得其同意。」及第 22 條之規定：「政府於原住民族 地區劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資 源治理機關時，應徵得當地原住民族同意，並與原住民族建立共同管理機制。」