第二章 藥品上市許可審查制度與專利保護之關係
第二節 藥品上市許可申請與審查制度
一、 我國上市許可申請與審查制度
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
14
第二節 藥品上市許可申請與審查制度
依我國藥事法規，醫藥品須經中央衛生主管機關審查並核發許可證後，方 得製造或販賣。醫藥品發明專利之專利權人取得藥品許可證前，縱使享有專利 權，仍無法任意實施其發明。本文就我國藥品上市許可申請與審查制度、美國 與歐洲藥品上市許可申請制度進行研究，以進一步體認專利權期間延長制度就
「為取得上市許可而不能實施發明之期間」予以補償之精神。
一、 我國上市許可申請與審查制度
查登準則第 2 條明定：「藥品之查驗登記與許可證之變更、移轉、展延登 記及污損或遺失之換發或補發，依本準則之規定；本準則未規定者，依其他有 關法令及中央衛生主管機關公告事項之規定。」依前述條文，藥品查驗登記可 區分為「廣義」及「狹義」藥品查驗登記，狹義藥品查驗登記係指「申請藥品 上市許可」，即為取得中央衛生主管機關（衛福部）核發之藥品許可證的程序，
廣義藥品查驗登記程序除「申請藥品上市許可」外，尚涵蓋藥品許可證有效期 間之展延、許可證原核定事項之變更（如賦形劑、適應症、製造廠或包裝、儲 存條件變更等）等事項。如未特別指明，本文所稱「藥品查驗登記」一詞係指
「狹義」藥品查驗登記，特此敘明，以免混淆。
藥事法第 39 條第 1 項規定：「製造、輸入藥品，應將其成分、原料藥來 源、規格、性能、製法之要旨，檢驗規格與方法及有關資料或證件，連同原文 和中文標籤、原文和中文仿單及樣品，並繳納費用，申請中央衛生主管機關查 驗登記，經核准發給藥品許可證後，始得製造或輸入。」同條第 4 項明定申請 條件、審查程序、核准基準及其他應遵行事項由中央衛生主管機關以查登準則 定之29。藥事法所稱中央衛生主管機關為衛福部，其授權食藥署審核藥品行政
29 藥事法第 39 條第 4 項：「申請第一項藥品查驗登記、依第四十六條規定辦理藥品許可證變更、
移轉登記及依第四十七條規定辦理藥品許可證展延登記、換發及補發，其申請條件、審查程序、
核准基準及其他應遵行之事項，由中央衛生主管機關以藥品查驗登記審查準則定之。」
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
15
與技術性資料，實務上食藥署主要負責行政資料審核、核發與管理藥品許可 證，案內技術性資料則委託財團法人醫藥品查驗中心協助審查。由於查登準則 屬一般通則性規範，不同種類藥品依其性質適用不同之評估重點，中央衛生主 管機關遂依照各類藥品之審查需求進一步制定審查相關法規。我國現行藥品查 驗登記相關審查規範除查登準則外，尚包含罕見疾病藥物查驗登記審查準則、
藥品查驗登記審查準則─人用血漿製劑之查驗登記等。筆者彙整藥品查驗登記 相關法規如表 2-2 藥品查驗登記審查相關法規彙整表。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
16
表 2-2 藥品查驗登記審查相關法規彙整表（筆者自製）
我國藥品查驗登記申請程序歷經數次變革，以下簡要說明近年重大變革。
行政院衛生署（衛福部前身）參考國際醫藥法規協合會（International Council for Harmonisation of Technical Requirements for Pharmaceuticals for Human Use, ICH）之 Common Technical Document（CTD）格式，於民國 101 年 7 月 24 日 公告訂定「通用技術文件（CTD）格式」。自同年 11 月 1 日起，新成分新藥
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
17
查驗登記申請案須依通用技術文件格式檢送資料30，並於原料藥查驗登記、學 名藥查驗登記及新成分以外之新藥查驗登記申請案逐步實施通用技術文件格 式，實施時程如圖 2-2 我國通用技術文件格式公告與實施時程圖313233。申請藥 品查驗登記所需檢送之技術性資料種類繁多，通用技術文件格式可使申請人明 確了解所需檢附之資料項目與範圍，除能提升送件品質外，審查人員亦可依照 既定之編排格式迅速查找審查所需內容，加速案件審查並減少人力資源之勞 費。
圖 2-2 我國通用技術文件格式公告與實施時程圖 （筆者自製）
配合製藥科技發展，國際製藥品質法規要求逐年提升，為提升國內製藥品 質並增加國際競爭力，我國自民國 102 年 1 月 1 日加入國際醫藥品稽查協約組 織（Pharmaceutical Inspection Convention and Co-operation Scheme, PIC/S），並 改 採 與 國 際 法 規 協 和之 藥 品 優 良 製 造 規 範 （ Good Manufacturing Practice, GMP）。我國西藥製劑廠與原料藥製造廠已分別於 103 年 12 月 31 日前及 104 年 12 月 31 日前全面改採 PIC/S GMP 標準3435。現行藥品查驗登記制度下，各 類別案件均應檢送生產場所符合 PIC/S GMP 相關證明文件。
30 行政院衛生署民國 101 年 7 月 24 日署授食字第 1011405725 號公告。
31 行政院衛生署民國 102 年 2 月 21 日署授食字第 1021400426 號公告。
32 衛生福利部民國 102 年 10 月 18 日部授食字第 1021452529 號公告。
33 衛生福利部民國 102 年 10 月 25 日部授食字第 1021453148 號公告
34 參 PIC/S GMP 藥品形象標章使用要點，第一點(一)前言。
35 衛生福利部民國 102 年 9 月 25 日部授食字第 1021150475 號公告。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
18
自民國 101 年 10 月 15 日起，我國藥品查驗登記案件部分技術性資料得採 電子送件36，然此並非強制規定，藥品查驗登記（廣義）項目中藥品許可證之 展延案、上市後行政變更案及許可證自請註銷案件）自 109 年 7 月 1 日起全面 實施以藥品查驗登記審查暨線上申請作業平臺（ExPress）電子方式送件，至於 何時全面實施於所有類型之藥品查驗登記案仍有待衛生主管機關公告37。又為 加強藥品查驗登記申請案之送件品質，我國食藥署於 105 年 10 月 26 日制定「新 藥查驗登記退件機制（Refuse to File, RTF）」，並自 106 年 1 月 1 日起送件之 新藥查登申請案開始實施。食藥署自申請案收文日起 42 天內應判定廠商送審 文件是否齊備，如經該署判定為嚴重缺失者，將予以退件38。詳細查驗登記流 程及管控時間點，參見圖 2-3 新藥查驗登記審查流程及時間點管控39。
36 行政院衛生署民國 101 年 10 月 15 日署授食字第 1011408090 號公告。依此公告申請人得選 擇採用藥品查驗登記電子檔案產生器（簡稱 eCTD Builder）製作符合通用技術文件格式之電子 文件，惟仍須以紙本提出查驗登記所需行政文件原件。增加線上申請以簡化申請查驗登記之審 查流程。另參民國 108 年 2 月 14 日新修正之藥品查驗登記審查準則第 3 條第 4 項之規定：「以 藥品查驗登記審查暨線上申請作業平台為第一項書表或資料提交者，除許可證應於申請核准後 送交中央衛生主管機關登載核准事項外，其餘書表及資料之正本留存於許可證持有者處。」
37 108 年 6 月 6 日食品藥物管理署 FDA 藥字第 1081405550 號函。
38 查驗登記案收件後，資料未如齊備，食品藥物管理署將於 42 天內發文退件（Refuse to File）， 未接獲通知者，案件續審。參衛生福利部食品藥物管理署（2019）。新藥查驗登記審查流程及 時間點管控。檢自：https://www.fda.gov.tw/TC/siteListContent.aspx?sid=2984&id=30734(最後瀏 覽日：2020 年 5 月 11 日)
39 同前註。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
19
圖 2-3 新藥查驗登記審查流程及時間點管控（出自食品藥物管理署）40
由圖 2-3 可知藥品查驗登記審查流程具多種機制，除新成分新藥與生物藥 品之審查機制（一般程序審查），尚有「新藥查驗登記優先審查機制」、「新 藥查驗登記精簡審查機制」、「新藥查驗登記加速核准機制」、「小兒或少數 嚴重疾病審查認定要點」、「藥品突破性治療認定要點」等41。不同審查機制 所應檢送之審查資料具有差異，表定審查期間亦不相同，將直接影響延長核定 辦法第 4 條第 1 項第 2 款之「國內申請藥品查驗登記審查期間」。
藥品如符合「（1）屬於藥事法第 7 條所稱新藥；（2）『適應症為嚴重疾 病』或『具有優勢之臨床用途，能滿足我國醫療迫切需求且具醫療上主要優 勢』；（3）經我國政府核准優先輔導、補助研發，且具我國公共衛生或醫療
40 同註 38。
41 欲進一步了解各種查驗登記審查程序之差異，可參衛生福利部民國 108 年 11 月 18 日衛授食 字第 108141063 號公告；衛生福利部食品藥物管理署（2019）。新藥查驗登記各類審查機制重 點說明與比較。檢自：https://www.fda.gov.tw/TC/siteListContent.aspx?sid=2984&id=32228（最後 瀏覽日：2020 年 3 月 24 日）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
20
迫切需求者。」中任二要件，得於申請藥品查驗登記前提出適用「新藥查驗登 記優先審查機制」認定申請。優先審查機制之表定審查期間為 240 天，較一般 程序審查機制縮短三分之一的表定審查期間，其審查標準仍維持與一般程序審 查機制一致42。
「新藥查驗登記精簡審查機制」僅適用於美國食品藥物管理局（Food and Drug Administration, FDA）、歐盟歐洲藥物管理局（European Medicines Agency, EMA）或日本厚生勞働省（Ministry of Health, Labour and Welfare, MHLW）中 任二地區已核准上市之新成分新藥，且該新藥經評估未具族群差異。精簡審查 機制進一步細分為兩類型，兩者具有不同之審查重點。第一類精簡審查（於前 述 任 二 地 區 核 准 上 市 ） ， 食 藥 署 僅 就 臨 床 、 化 學 製 造 管 制 （ Chemistry, Manufacturing and Controls, CMC）、藥物動力學與藥效學等資料進行完整審 查，其餘如臨床前之藥理、毒理與統計等資料，原則上認可美國 FDA、歐盟 EMA、日本 MHLW 或日本醫藥品醫療機器綜合機構（Pharmaceuticals and Medical Devices Agency, PMDA）43之審查意見，必要時方加入審查，表定審查 期間縮短為 180 天。至於第二類精簡審查適用在美國、歐盟及日本三地區皆已 核准上市且化學製造管制資料皆相同者，以化學製造管制及臨床資料為主要審 查內容，表定審查期間縮短為 120 天44。新藥查驗登記精簡審查機制就部分技 術性資料雖直接參採他國衛生主管機關之審查意見，並不代表我國對藥品之審 查標準降低，但可由此推知我國中央衛生主管機關對於美國、歐盟國家以及日 本地區藥品查驗登記審查品質具有一定之信賴度，而得以其審查意見為我國核 發許可證之基礎45。
「新藥查驗登記精簡審查機制」僅適用於美國食品藥物管理局（Food and Drug Administration, FDA）、歐盟歐洲藥物管理局（European Medicines Agency, EMA）或日本厚生勞働省（Ministry of Health, Labour and Welfare, MHLW）中 任二地區已核准上市之新成分新藥，且該新藥經評估未具族群差異。精簡審查 機制進一步細分為兩類型，兩者具有不同之審查重點。第一類精簡審查（於前 述 任 二 地 區 核 准 上 市 ） ， 食 藥 署 僅 就 臨 床 、 化 學 製 造 管 制 （ Chemistry, Manufacturing and Controls, CMC）、藥物動力學與藥效學等資料進行完整審 查，其餘如臨床前之藥理、毒理與統計等資料，原則上認可美國 FDA、歐盟 EMA、日本 MHLW 或日本醫藥品醫療機器綜合機構（Pharmaceuticals and Medical Devices Agency, PMDA）43之審查意見，必要時方加入審查，表定審查 期間縮短為 180 天。至於第二類精簡審查適用在美國、歐盟及日本三地區皆已 核准上市且化學製造管制資料皆相同者，以化學製造管制及臨床資料為主要審 查內容，表定審查期間縮短為 120 天44。新藥查驗登記精簡審查機制就部分技 術性資料雖直接參採他國衛生主管機關之審查意見，並不代表我國對藥品之審 查標準降低，但可由此推知我國中央衛生主管機關對於美國、歐盟國家以及日 本地區藥品查驗登記審查品質具有一定之信賴度，而得以其審查意見為我國核 發許可證之基礎45。