研究緣起與問題意識

本研究將探討我國選舉罷免制度中之「罷免」部份的演變，並將以解嚴後之幾 大指標性之罷免運動：（1）1994 年第二屆台北縣立法委員林志嘉、洪秀柱、韓國 瑜、詹裕仁罷免案（2）2000 年及 2006 年陳水扁總統罷免案（3）2013 年立委吳育 昇罷免案（4）2014 年立委蔡正元罷免案暨「割闌尾計畫」運動等為例，另附帶提 及近期的立法委員黃國昌罷免運動，說明我國目前罷免制度的結構性問題，並探討 未來進一步之修法方向。

第一節 研究緣起與問題意識

壹、研究緣起

美國建國先賢麥迪遜曾於《聯邦黨人文集》云：「若人是天使，則毋需組織政 府；若由天使來統治人類，那政府既不需有外在的控制，也不需有內在的控制。於 建構一個由人來管理人的憲法時，最大的困難之處在於，你必須能夠控制統治者；

其次，你才能控制政府。」現代民主社會中，共和國之總統與君主國之元首不同，

總統的職位並非神聖而不可侵犯之，仍應負其相關的法律責任與政治責任。共和國 之總統，依憲法規定本賦有實權，且其權限來自於民主機制的選舉制度所授予，故 對於其違法之行為與錯誤的政策，自應課予政治責任與法律責任任（陳耀祥，2006）。

同樣的，英國 Lord Acton 爵士曾言：「權力使人腐化，絕對的權力，絕對的 腐化。」故於共和國的制度設計，避免掌權者權力慾望的無限擴張，遂透過對於掌 權者的權責監督(制衡機制)，以防憲政運作的腐化與沉淪。

那對於如何避免掌權者之腐敗？除歐美之三權分立之外，我國另創設有考試、

監察等行政體系，同時亦有彈劾等制度輔佐，而我國也有讓政治人物負起政治責任 的「罷免」制度，以期落實三民主義中，真正主權在民之精神。

罷免在英文為 Recall，乃撤回之意，係選舉之反面，與選舉相輔而行（鍾泰德，

1969）。因人民選舉議員或官吏辦理中央或地方事務，此議員及官吏即係受民眾委 任，故選舉權亦可稱為「委任權」，人民除具有此委任權外，仍有一種「撤回權」，

即人民對於所選舉之議員或官吏，如認為未能稱職，可任何時期予以罷免，使其不

得繼續任職。因為議員及官吏為人民之公僕，其與人民之間永保有主從關係，與私 人雇傭關係之經理或管家無異。

我國國父孫文先生，特將罷免權列為四種參政權之一，我國憲法第 133 條即規 定：「被選舉人得由原選舉區依法罷免之」。目前世界民主國家中，部分亦有罷免 之規定，雖其行使方式不一，然其立論根據可謂殊途同歸。美國目前以州級而言共 19 州有罷免制度，日本亦與我國相同具有首長的罷免制度，由此可見罷免制度在 先進民主國家雖然為數並不算多，但亦非罕見。

與我國憲政理論中，有關罷免權，往往與創制、以及複決權並行，彌補代議政 治的不足。尤其是選民極度不滿意民選首長、或是相關代表，可在任期屆滿前使用 選票將其拉下、或至少當頭棒喝。就政治哲學理論而言，罷免的用意在希望能督促 政客，希望他們能用心問政、對選民負責，以杜絕不檢、無能、無心、或是變節。

民主國家中有罷免制度的正如前述，然有國家領導人等級之罷免制度的就較 為稀少，因此本該是身為亞洲民主燈塔的我國所引以為傲的一項創舉，但卻因為立 國後的軍閥割據、內戰頻仍、日本侵華、國共內戰後遷臺等種種歷史脈絡之下，以 及國民兩黨所強勢主導的多次修憲與修法，導致本來的罷免制度早已被扭曲殆盡，

成為一個罷免門檻極高，「遠勝」於各國的「鳥籠罷免」制度。

除了罷免制度結構性問題之客觀因素，主觀因素方面，資訊之透明化與政治開 放也對罷免制度開始產生了催化效果。在解嚴之前，國民政府遷台，導致台灣成為 一黨獨大的威權國家，政府控制新聞媒體並限制人民集會結社自由，剝奪憲法上許 多應有之權利，因此民眾很難透過公開管道得知政府的實際施政作為。且當時政府 會透過各種公權力和黨營媒體、專家學者來為自己的施政辯護，所以在威權政府統 治下，許多政府利益輸送或是透過公權力來謀取不當利益及相關施政弊端之情事 常被掩蓋，報喜不報憂，故除非事情「鬧大」至難以掩蓋，自也難以產生人民因為 對於執政者的極度不滿而採取罷免行動之情形出現。

然自解嚴民主化後，開放了黨禁、報禁，各式各樣的社團成立、集會遊行活動 與抗爭如雨後春筍般地湧現，致使被壓抑許久的台灣社會遂爆發旺盛的社會力。而 此種現象也從社會層面蔓延到政治層面、媒體層面，透過媒體的關注和報導，也有 更多的民眾開始關心政治，政治中以往所不為人知的部分開始被一一揪出，並形成 台灣近一步民主深化，從威權國家轉型。

隨著萬年國代廢除、立委、縣市長及總統開放直選，人民得以頭一次嘗到人民 作主的滋味，各項公職人員選舉亦百花齊放，讓台灣往往每幾年就有一次選舉，選 舉與政治也變成台灣人民相當熱衷與茶餘飯後的話題。然而隨著一次次選舉，與國 民兩黨之間的競合、對立、惡鬥，產生了許多政治與憲政僵局；此外於經濟發展之 下，隨著生活水平之提升，更多人民願意投入關心社會與環保之發展，各種維護公 益之利益團體應運而生，也產生許多社會運動，甚而影響政治，例如 1994 年因為 反核團體所發起的反對擁核立委之罷免運動即是。

而於 2000 年總統大選，在國民黨大分裂的情況下，以及興票案的揭發，使台 灣提早進入了政黨輪替的階段。然因此政治發展太過突然，原來的執政黨無法習慣 在野的政治操作，而在野黨因猶未熟諳政治與行政治理的精髓，再加上行政官僚體 系早已浸染國民黨主政時代的行事作風，一時之間也對重大的政治不連續現象，表 達出生硬的配合情狀，以致國家機器並不能有效運營。（林水波，2002）而終因核 四之停建未能掌握相對性較佳的時機，終使國、親、新三在野黨順利結盟，積極醞 釀並提起了我國行憲以來首次的總統罷免案，雖最後送進立院議事處後擱置，為我 國憲政史上寫下重要的一頁。而在 2006 年，由於總統陳水扁的貪腐案件爆發，最 終形成了空前絕後的「百萬人民倒扁」運動，紅衫軍空前絕後的影響，最終雖未罷 免成功，但也開啟了第二次政黨輪替的契機。

而在 2014 年，因為兩岸服貿協議之重大爭議，遂爆發了「318 太陽花學運」，

並徹底扭轉了台灣的政治生態。而在運動結束後，相關團體由於認為服貿協議爭議 中，有某些立委已經徹底喪失民意代表的代議制精神，故發起了「割闌尾計畫」之 運動，雖然最後依然未罷免成功，但實則深深影響了 2014 年的縣市首長九合一大 選以及 2016 年的總統立委選舉之結果，亦值得探討。

而本研究就是由於筆者實際有參與 2016 年的總統立委選舉之競選活動，對於 上述之罷免運動造成的影響、以及為何罷免總是難以成案感到極大的興趣，便以我 國的罷免制度為研究主軸，輔以這三次重大的罷免運動事件為例，來探討目前罷免 制度的現狀與未來之改善方向。

貳、問題意識

本研究之問題意識為：為何我國舉行之公民直選民意代表之罷免，皆無法順利

罷免之，是否是制度面出了問題？抑或是罷免制度並不適用於我國？還是另有其 他原因？本文將試探討罷免制度之演變與實際運行之成效，找出問題所在。