第五章 變電所再定位與民眾參與
第三節 民眾參與變電所選址的風險
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第三節 民眾參與變電所選址的風險 一、民眾參與變電所選址的困難
雖然「開放與完全參與的決策過程為良善管理所奉行的圭臬」，所謂 新公共行政，也主張政策制定過程的民眾參與（Frederickson 著，曾冠 球、許世雨譯，2007：15），但民眾參與不是都市計畫追求公共利益的萬 靈丹，民眾參與在某些方面並不能解決問題，甚至某些時候可能扭曲決策 的理性（丁致成，2002：88），因此仍會產生諸如規劃時效難以掌握、資 訊未完全公開及參與流於形式等困難（柯佩如，2004：45-46）。對應於 民眾參與變電所選址的議題，則有以下困難：
（一）規劃時效難以掌握
民眾參與變電所選址必須折衝與協調，也需要時間。民眾若反 覆要求更動計畫或遲遲無法達成共識，則對變電所設置時程與其應 有的供電能力都將帶來風險。
（二）資訊未完全公開
電力公司的資訊公開程度與對象，或許會有選擇性。可能受到 影響的民眾只能得到片面的資訊，土地所有權人或投資者等可以從 規劃案中得到利益的人掌握更充分的資訊。建置地理資訊系統平台 仍有可能被質疑資訊不透明，或是資訊的公開只是為了應付法律規 定或滿足民眾的疑惑，如此一來便成為「假參與」，所作成的決策 也未必會對民眾有利。
（三）參與流於形式
雖然本研究建議於都市計畫與變電所供電計畫規劃階段嵌入民 眾參與程序，但規劃內容若在法定民眾參與程序後有所異動，或規 劃內容在民眾反映意見後未修正，或修正後未再踐行民眾參與程序
，則民眾參與極有可能流於形式。
（四）民眾過度依賴政治力介入
我國邁向民主政治的路上，民眾卻習於仰賴各級民意代表為其
「出頭」，認為民意代表真能代表他們的心聲，但這也往往造成部 分民意代表利用民眾心理以鞏固自己的政治前途，在選舉前藉題發 揮，而在選舉激情過後卻不聞不問。
（五）參與的民眾變成被反對的專家
民眾參與無法達到全數民意皆贊成時，部分贊成且參與決策的 民眾，會被其他民眾當成「不是同一國」的對立者，造成另一種撕 裂。
基於民眾參與變電所選址的困難，變電所有可能因而無法按照預定時 程設置，使區域供電品質無法提昇；也因為新設變電所無法及時加入系統 供電，可能要先增加既設變電所的變壓器容量來維持供電品質，使既設變
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電所的風險提高，進而引發風險分配不平均等困境，也是變電所選址嵌入 民眾參與程序後可能形成的新風險，加劇變電所選址的不確定性。況且變 電所選址始終無法脫離鄰避設施的魔咒，選址決策亦無法盡如人意，民眾 參與雖能達到減少部分抗爭的效果，卻可能在冗長又充斥多方利益角力的 參與過程中，陷入與現行都市計畫變更程序相同的困境，延宕適當的供電 期程。
二、如果大家都反對
民眾抗爭是最後的沈痛控訴，也應被視為參與的方式，卻常被視為是 不理性的行為（徐世榮、許紹峰，2001：127）。我們正邁向強調公共官 員應體察民眾有權平等分享公共服務的年代（Frederickson 著，曾冠球
、許世雨譯，2007：146），可能「被影響的人」有權力要求「開發者」
給予絕對的尊重(蕭新煌，1991：210)。但民眾也不能存有享用周到的公 共服務而不付出任何代價與義務的念頭，這將為我們帶來另一個負面的外 部性，成為另外一種「風險分配的不均衡」。
很多我們「知道」的事情是我們信以為真的事情。我們對資訊信任的 程度，取決於誰告訴我們（來源）及資訊呈現的方式（媒體、語言選擇、
脈絡）。資訊從來不是充分和公平地提供給每一位參與者，取得資訊須付 出代價，碰到複雜、高深或技術性的資訊尚須受過教育才能理解（教育也 非均等分配），而且關鍵資訊常被刻意保密（Stone 著，朱道凱譯，2007
：64-65）。台電公司與民眾在變電所設置議題上處於對立，所以民眾對 變電所的相關資訊，選擇相信一切與台電公司相反的論點。
在台灣，社區參與雖然逐漸形成風氣，但可惜的是，大多數的社 區市民往往只要求權利與權力，而忘了伴隨應盡的義務與責任。
大多數的社區運動仍停留在消極的「抗爭」層次，並未進入積極 的「創造」層次。從追求公共利益的精神來看，懂得均衡看待不 同群體間的「效益」與「成本」，才是真正成熟的社區參與運動
（丁致成，2002：88）。
民眾若是只強調以自我意識為依歸、將意見無限上綱，在永久對立的 情況下（王俊隆，2003：22-23），將無法與地方政府、台電公司在變電 所設置議題產生共識。如果沒有人願意支持興建變電所，如果民眾參與時 全數反對（或全數主張設置在另一個遠離自己的區域），則變電所將何去 何從？
那或許會是另外一個故事了！
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l C h engchi U ni ve rs it y 第六章 結論與建議
一切有為法，如夢幻泡影，如露亦如電，應作如是觀。
—金剛經
第一節 結論 一、從規劃的角度看變電所選址
（一）從都市規劃面
都市計畫是都市建設之藍圖。政府為謀求都市地區的健全、合 理發展，以及促進市、鎮、街有計畫之均衡發展，就有關都市生活 之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有 計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。都市計畫之目標在於改 善民眾的實質生活環境及增進生活福祉，其基本理念在於如何制定 一套有效的原則及方法，以提高都市資源之經濟效益與合理利用改 善土地使用模式、建設公共設施，使都市依據理想的發展過程，成 為一個適於居住、工作、遊憩的安全且愉悅的生活環境（趙弘靜，
2003：75）。
土地使用分區管制起源、實行甚久，如何留下優點、去除缺點
，真正達到解決都市問題的效果，必須繼續努力。創造更彈性的土 地使用分區管制，營造更繁榮與多樣的都市意象，將是都市發展的 重要願景。衡量都市永續發展時，民眾對都市的態度及意見便必須 納入。地方政府如何在形成過程中提供必要且完整的資訊，透過公 共的辯證過程，將都市願景交由民眾來型塑才是最重要的（李永展
，2004：147）。因此，地方政府應擺脫土地使用管制的窠臼，在 不影響都市機能與環境的條件下，真正以民眾需求為出發點，尋找 具有民意基礎的變電所設置位址。
在變電所必須隨電力負載範圍興建的前提下，現行都市計畫以 公共設施用地來規劃，似乎無法滿足電力負載的變動而機動調整，
而時間往往就消逝在都市計畫變更的冗長過程裡，抗爭、變更、再 抗爭、再變更……無止盡的循環，或許不應該是長遠的未來。地方 政府是否能依據規劃內容，與台電公司、民眾溝通，共同達到預期 目標及避免不必要的抗爭，當是地方政府面對變電所選址過程的重 要課題。
地方政府追求發展，但卻將電力建設的工作全數推給台電公司
，要求台電公司自力與民眾協商，而地方政府坐享「漁翁之利」，
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得認真思考，是否依然反對到底？反對的正當性何在？假設我們已 經知道夜晚的電源多來自於核能電廠，那會不會把電視、電腦關掉
，告訴自己早點睡？真正實踐環保精神的人實在不多，恐怕只有魯 賓遜一人吧！
當環保主張與實際作為有差距時，環保團體是否也應於有參與 的管道與窗口時，放下心中的憤慨與敵意，伸手把窗打開，看看這 個世界跟心裡的世界是否相同？民眾對興建變電所的議題，是否仍 然誓死抵抗（劉添財，2007）？是不是也應該好好面對變電所，不 再逃避。
二、從風險的角度看變電所選址
世 界 衛 生 組 織 編 撰 「 關 於 電 磁 場 與 健 康 風 險 的 對 話 手 冊 」 （ Establishing a Dialogue on Risks from Electromagnetic Fields）54
，以解答大眾對於電磁場的疑慮及其對人體健康產生負面影響的擔憂。人 們暴露在電磁場中，尤其是來自高壓電力輸配線（powerline）以及行動 電話基地台的電磁場，所面臨潛在健康的風險，而這些潛在的風險迫使決 策者面臨重大的環境衛生上的考驗。這裡所謂的考驗包含了：
（一）風險評估：要決定暴露在電磁場是否具有危險性，例如對健康 可能造成的危害如何？
（二）風險知覺：要調查為什麼民眾關心此議題，民眾對於電磁場的 主觀認定又是什麼？
（三）風險管理：要制訂相關政策以保障民眾之健康，並回應民眾對 這問題的關心。
台電公司、地方政府都應該正視這樣的呼籲，因為這不只是電磁場效 應相關議題，也是變電所選址過程中所必須面對的問題，這些問題最終還 是需要人的智慧與共同努力才能邁向未來、面對風險的不確定性。畢竟，
都市問題不是單純的技術運作可以預測及控制（李永展，2004：148），
相關人員或機構必須具備能整合相關學科的專業、溝通技巧、優秀的判斷 力才能迎接這些考驗（李俊信，2004：58）。
三、變電所選址的難解習題—時空因素的不確定性
（一）時間的難題
本研究探討民眾參與變電所選址的可行性，但對於民眾參與變 電所選址所形成「共識」之正當性與持續期間，則無法驟下定論（
Mouffe 著，林淑芬譯，2005：69）。原因在於民眾贊成的計畫和 政策雖可形成「具有共識的目標（公共利益）」，但隨時間經過，
54 本研究引用資料，係刊載於台灣電力公司委外研究計畫，「電磁場與人體健康效應」
之文獻整理與探討完成報告。由陳佩宜譯，李俊信教授審稿。
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這項「共識」可能會產生變化（Stone
這項「共識」可能會產生變化（Stone