第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
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l C h engchi U ni ve rs it y 第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的 一、研究動機
工業革命以來，經濟發展使人類生活富庶，在我們享受富足生活的同 時，也感受到周遭環境及生活場所潛藏許多災害。這些災害包括水災、山 崩等自然災害，也包括可能致癌的食物添加物、殺蟲劑的毒性物質、核能 發電廠的意外事件等人為（科技）災害。無論是自然災害或是人為災害，
一旦爆發，均為生活中不可承受的夢魘；而人為災害的種類與數量快速增 長，更是讓人憂心。Carson（1962）所著的「寂靜的春天」引發民眾對科 技應用在生態及環境上的不信任，環境保護團體亦高度關切各類開發行為 的永續性，例如：濕地或環境敏感地區的開發、高污染或高危險性設施（
如核能發電廠、垃圾焚化爐）的選址，這些課題均有許多困境與爭議，也 產生了所謂鄰避（Not In My Back Yard，NIMBY）症候群（王靜儀，1999
：1）。
「鄰避設施」，一般而言是指「各項不要在我家後院的公共設施」。
為何鄰避現象特別容易發生在「公共設施」？這是因為私部門對於鄰避現 象可以用差異性補償、不公開的協議甚或刻意隱瞞等方式解決，公部門為 顧及公平正義及程序透明，雖亦可採取補償、協議等處理方式，但不若私 部門的作法具有彈性，故無法有效消弭鄰避現象（陳志杰，2002：24）。
部分鄰避設施可以輕易地在日常生活中被發現與辨識，但部分鄰避設施卻 無法被直接發現與觀察。例如埋藏在地下的油管平日雖無法目視，但油管 破裂會汙染地下水、土壤並衝擊環境品質，影響鄰近地區居民的身心健康
，可能降低繼續居住的意願，進而導致地價下跌。其他如電力設備所產生 的電磁場、焚化爐所排放的煙灰、核能發電廠的核安事故等情況，都可能 會直接或間接造成對生命、財產的損害（林俐婷，2003：10）。由此觀之
，鄰避設施似無一絲絲受到歡迎之可能！然而都市越發展、人口越密集，
各種公共設施需求必然隨之增加，鄰避設施亦不例外，如污水處理廠、垃 圾掩埋場、電力設施等，均可被視為都市發展過程中「必要之惡」。
興建輸電線路、變電所、電桿或相關電力設施，為提供電力的必要條 件。今日科技突飛猛進、生活品質提昇，全賴電力改變生產結構、提昇生 產效率，進而遍布在每個生活單元。電力資源之多寡不但是衡量物質文明 的指標（吳政憲，2005：138），電力設施更是國家的重要基礎建設。早 期的台灣民眾，每當遇到興闢電力設施的台灣電力公司（以下簡稱台電公 司）員工，無不歡欣鼓舞，因為那也代表著在黑暗中尋獲光明的日子不遠 了。但輸電線路及變電所產生的電磁場及爆炸可能對身家安全造成傷害等
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（uncertainty）2。一般對「風險」的概念，是將結果（consequence）及 機率（probability）視為「風險」中的兩個核心觀念，而常以公式「風 險＝結果×機率」來衡量風險的大小；但事實上，判斷風險是很困難的事
，因為大部分的人並沒有辦法超然地以「結果」×「機率」的方式來評估 風險，而常以「個人的價值觀」來判斷風險。上述對風險的定義，似乎強 調了風險的可計算性；然而當我們問：「要多安全才是真正的安全（how safe is safe enough）？」時，無論機率多麼低，總是無法消除民眾心 懷「萬一」的疑慮（黃柏鈞，2001：8-9）。風險研究的內容，許多是應
）之總用電量。陳文能，2000，「電力工程名詞辭典」，台北：文笙，P597。
2 「不確定性」是 Beck 主張的風險特性中最重要的一環。
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（林俐婷，2003：10-11）。Paul Davidoff（1965）指出，規劃者必須融 入外在的政治環境，重視民眾在規劃過程中的民主參與。他主張政策的制 訂通常是一種選擇，而不是事實的認定（a matter of choice,never of fact）；在民主社會裡，選擇的權力應該保留在民眾手中。因此他提出倡 導式規劃，建議規劃者必須幫助民眾參與，尤其是那些無法參與的弱小團 體。John Friedmann（1973）也提出接觸規劃的概念，他指出具有專業技 能的規劃者與擁有生活經驗的被規劃者之間存在著一條鴻溝，二者之間無 法溝通，但規劃工作往往僅由技術人員完成。因此，他認為規劃者與被規 劃者之間必須進行對話並互相學習。Leonie Sandercock & Ann Forsythu
（l992：5l-52）則主張知識是一種社會建構（knowledge is a social construction），它並不純然是由科學及技術的層次而來，人們日常生活 的經驗也充滿了知識。因此，透過人們彼此溝通，社會的意義可能就會被 建構出來，而在這溝通之中包含了政治與熱情。規劃研究者必須透過對話
、傾聽及仔細觀察，來獲取知識。Stephen Grabow & Allen Heskin（
1973）認為理性規劃模式是權力集中、菁英式及反對變遷的規劃型態，他 們並大力批評理性規劃模式所堅持的科技及客觀的理念，他們要求將規劃 權力交給權力分散且能促進人們發展的社區社會。而Robert Beauregard
（l978）認為規劃專家的專業技能及追求效率的考量，只是用來維持現有 的權力結構及保障特權。因此他主張以科技專家為主的意識型態及規劃者
3 龜山機組為台灣第一座水力發電廠，古亭庄變電所為台灣第一座變電所。引自吳政憲
，2005，「台灣來電」，台北：遠足文化，P53。
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8 El-limnawi（1985）在聯合國環保署文獻中為「環境難民」作了定義：由於顯著的環境 破壞（含天災與人禍）有礙其生存並（或）嚴重影響生活品質，人民被迫暫時或永遠 的搬離其原來居處。引自王俊秀，2001，「環境社會學的想像」，台北：巨流，P19
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二、研究目的
基於以上動機，本研究有以下目的：
（一）以風險社會中有關「科技風險」的視角，觀察以土地使用分區 管制及電力負載預測決定變電所位址的規劃方式，引發何種形 式之變電所設置困境。
（二）分析變電所用地多目標使用之法令9，比較我國與日本有關變 電所設置的法令限制與實施狀況，藉以探討是否得修改相關法 令，使變電所在都市計畫的定位由「公共設施用地10」轉變為
「容許使用項目」。11
（三）探討「變電所用地」轉變為各使用分區之容許使用項目後，民 眾參與變電所選址之意義、重要性與工具。
9 依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法規定，辦公處所、銀行等均能與變電所共存 共榮，則是否一定要堅持變電所須設置於「公共設施用地」？
10 都市計畫法第 42 條：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設 施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道 及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三
、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設 施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」
11 都市計畫法第 22 條：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：
一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及 財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。前項細部計畫圖 比例尺不得小於一千二百分之一。」按照都市計畫法之設計，當於細部計畫預先留設 變電所用地，而其範圍、面積、建築方式等，雖均為吾人關心之課題，惟本研究僅針 對變電所選址過程相關課題為探討內容。
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第二節 研究範圍與研究方法