第五章 變電所再定位與民眾參與
第二節 民眾參與
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第二節 民眾參與48
變電所為生活不可或缺但具有鄰避特徵之公共設施，但變電所選址議 題缺乏完整的先期規劃或任其隨著都市發展而設置，致使配置結果常常無 法兼顧民眾感受，也造成民眾對於設置地點合理性的質疑，進而引發對設 置地點不滿的衝突（黃建友，2006：96）。歸納變電所設置過程中，民眾 抗爭主要包括「公共安全疑慮」、「健康影響」、「環境景觀影響」、「
地價下跌」等幾大因素，周遭鐵塔密佈、影響民眾健康及環境安全之觀感
，是設置變電所引發民眾抗爭的最主要原因（曹玲玲、張信生，2006：58
；陳于衛，2007：102）。
國人如何看待台電，其實不需多言，從民眾抗爭的訴求中不難發 現長久遠避民瘼的社會疏離反噬現象，簡言之，台電在過去社會 形成自求溫飽的封閉思想，到如今面臨普遍推崇共享、共榮的社 會價值中已呈現危殆。許多地方人士要求回饋的心態底層經過了 解卻比較像討債，這幾年更甚以往，好像台電到處負債，一種經 年累月欠下的社會債。諷刺的是，似乎應驗了取之社會還之社會 的因果說，回饋金幾乎成了唯一解決問題的萬靈丹，而為了規範 這種需索，最近更給了它部分資金來源正式的名目「電源開發基 金」。顯然，民眾抗爭的戲碼仍然會在全台灣各地電力工程的現 場上演著，而台電配合政府經濟建設的重擔不曾減輕過，也逼使 全公司的員工（尤其輸工處）整天背電力建設工程目標進度的數 值，更甭論花費精神去研究如何解決專業技術之外的民眾抗爭問 題（蔡增仲，2002：55）。
都市計畫由上而下的土地使用配置，是一種由國家和資本預先支配的 規劃。民眾的鄰避情結肇因於設施的負面外部性，產生反對或抗爭的集體 行動。民眾期望藉由「參與」「對抗」政府或開發單位，爭取自己的權利
（王俊隆，2003：5），但如果可以選擇，我們能不能試著從「共治」的 角度來「參與」，而不是只有不停地「對抗」。
一、民眾參與（Public Participation）概述
民眾參與乃直接民主（Direct Democracy）之表徵。遠在古希臘時期
，城市中便有市民決定公共事務之情形，並且有專責官員負責民眾參與之 事務。由於民眾參與之形成背景、原因不同，可能有不同名詞，例如：市
48 「民眾參與」一詞，在眾多文獻中均有出現，但因定義方式與對象不同而有不同的名 詞，如「市民參與」、「住民參與」、「公共參與」、「大眾參與」、「公民參與」
等，雖然各名詞所代表的意涵不盡相同，但本文旨在探討「參與」的實質內涵，故引 用相關文獻時，將盡量以「民眾參與」為用語，以求全文一致性與連貫。
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民參與（Citizen Participation）、公眾涉入（Public Involvement）
、或是社區參與（Community Involvement）等。雖然文字不同，但在某 種程度上意義是相通的，或可定義為「在決策過程中，給予民眾表達意見 的機會」（林英彥等，1999：399）。黃三榮（2001：30-31）則認為，所 謂民眾參與，應指「民眾對於國家或自治體之行政、立法、司法政策之形 成、制訂、執行過程，有權要求參與之謂」。
首先在規劃中有民眾參與的需求，係源於 1969 年的司凱非頓報告書
（Skeffington Report）中政府所作的背書，法律規定規劃過程中要有正 式的民眾參與。它企圖打破系統規劃的基本信念：規劃者是優越的、有科 學素養的專家（Peter Hall 著，張麗堂譯，1995：330）。都市計畫法中 唯一「似乎」有民眾參與的根據，是在都市計畫法第 19 條：
主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該 直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三 十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報 周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或 名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會 予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之
。
前項之審議，各級都市計畫委員會應於六十天內完成。但情形特 殊者，其審議期限得予延長，延長以六十天為限。
該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免 再公開展覽及舉行說明會。
從法條內容可清楚得知，都市計畫委員會握有全部的決策權，看似尊 重民眾的意見，實則「僅供參考」。而且政府沒有義務要向計畫影響所及 的民眾和議會告知計畫內容，更不要說是分享決策權或在計畫擬定過程中 參與意見（丁致成，2002：84-85）。雖然有些規劃單位以召開公聽會或 以問卷訪談之方式徵詢民眾意見，但也僅止於此，民眾仍然無法參與決策
（賴美蓉，2004：219）。
為了保持科技至上及經濟效率第一的價值觀能夠支配整個社會，
Edelstein（1986/1987）指出，政府技術官僚經常想出辦法來避免科技及 市場的運作遭到民眾參與的干擾，行政程序的設計是為了要避免民眾參與
，即使有些民眾被邀請來參加，他們也只是代表著象徵的意義罷了。
Freudenberg & Steinsapir（1992）也表示，政府及企業界通常把那些原 本是政治的事件轉變成科技的問題，因此解決問題的方法就是要仰賴專家 而不是民眾的民主參與。然而科技這個被工業及資本社會所肯定的中立物 質，其實隱藏著許多重要的價值選擇。技術官僚們通常根據一套僅能實現
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地點的選擇及內容的規劃，係在系統規劃（systematic planning）的理 論基礎下進行，將規劃活動視為整體，暗示它是合理的過程，掩蓋了規劃 過程的社會與政治衝突（張景森，1988：14-15）。菁英決策下的科技政 治，對於鄰避設施的設置地點，幾乎都忽略民眾的感受與聲音，只想用簡 單的調查數字，或是在資訊不豐富、案例不翔實的情況下，迫使民眾接受，造成空間的不正義及區位的不均衡（黃躍雯，2006：307）。
過去的都市規劃，往往按規劃師及都市計畫決策者的意志與喜好來設 劃者及決策者與服務對象間的互動（Lewis D. Hopkins 著，賴世剛譯，
2005：221、230），民眾若能經由有效的政策參與管道來表達意見，會建 立對政府政策的信任，進而幫助政府作出最有利與阻力最少的決策。雖然 民眾不見得具備針對專業事務作決定的能力，但受到影響的民眾應該被賦 予權力直接參與公共事務的可能。若是技術官僚不去理解當地居民為何抗 爭的原因，認為民眾只是無理取鬧，便會發生以精英主義為導向的規劃或 政策（王俊隆，2003：22），使得民眾抗爭不斷。
一般而言，民眾都想多瞭解都市規劃是什麼，也想知道如何參與規劃
，避免衝突、增加合作，使民眾支持政府政策（賴宗裕，1998：22）。
鄰避設施設置過程，一般皆強調「專業、技術、理性、客觀」的評估
，但多屬封閉程序，只有中央或上級政府具有決策權，民眾無法積極參與
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求更具有回應性（Frederickson 著，曾冠球、許世雨譯，2007：39），也可讓居民、政策官員及科技專家等利害闕係人，對問題的界定與解決方 芳筠，2004：52)。從 Davidoff 的辯護式規劃理論到 Friedmann 的接觸規 劃理論，都告訴我們與民眾接觸、讓民眾參與規劃過程的重要。政策本身
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式與文化（何明修，2006：1-3）。環境正義可從「分配」、「承認」及「參與」等三面向來分析。在分
（陳俊宏，1999：103）。
然而，利益追求與分配的過程中，難免與他人利益或是社會利益產生 Participatory Planning）之報告，推動民眾參與應注意下列之原則：參 與程序須經過參與者同意、應在決策過程初期開始、應清楚說明目標、民
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意代表並不如想像中代表他們的利益時（Lewis D. Hopkins 著，賴世剛 譯，2005：221），往往已面臨「切身之痛」，而非規劃或發起階段。民 眾參與較不適合大範圍的都市計畫，因為在大規模的計畫中，議題多而複 雜，要讓全體的市民都投入了解、溝通，是很困難的工作。故大規模的計 畫中，民眾參與可能只是象徵性地或以某種形式的代表有限地參與。越大 規模的民眾參與，所需的時間及金錢都是相當龐大的，可能形成冗長且無 效率的決策過程（丁致成，2002：88）。二、民眾參與變電所選址的意涵 場的來源49，但「風險評估（risk assessment）」與「釋疑」的工作卻是 政府相關部門應有的作為。在「風險評估」的作為方面，由於立法及行政
http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NAT5/4324188.shtml，查閱日期 2008 年 5 月 2 日。
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（一）有關變電所選定之基地條件（如基地規模、最小寬度 及深度、臨面道路寬度），應有更明確客觀具說服力 之勘選原則，並應公告週知。
（二）為達成計畫之可欲性，應針對工程技術、財務計畫（
包括購地成本、管線設施等）、政治及社會（民眾可 接受度）方面可行性綜合評估考量。
（三）應主動積極邀請民眾參觀相關變電所，經由實地設施 參觀，減少民眾對變電所易產生負面影響之疑慮。
（四）在評選變電所地點之過程中，應邀請○○鄉當地地方 意見領袖及社區居民代表共同參與，以使決策透明化
，並杜紛爭。
三、…。
四、建議事項：配合行政院核定之「第六輸變電計畫」，提供○
○鄉穩定供電量及供電品質，○○鄉公所對於該鄉未來發展 應有前瞻性之構想及規劃，以利未來都市之發展。
而該案決議如下：
一、有關本會九十一年十月八日第五四四次會議審決本案變電所 基地位置應予緩議之左列二項理由尚未釐清，且本案屬行政 院核定之「台電第六輸變電計畫」，為避免民眾抗爭造成社 會成本增加與資源浪費，仍請經濟部暨所屬台灣電力公司先 行就用地取得及都市計畫變更等評估其可行性，加強與○○
縣政府及當地民眾溝通協調後，重新公開甄選適當土地，如 經台電公司重新公開甄選及專業評估後，仍以本案基地為最
縣政府及當地民眾溝通協調後，重新公開甄選適當土地，如 經台電公司重新公開甄選及專業評估後，仍以本案基地為最