第五章 變電所再定位與民眾參與
第一節 變電所再定位—掙脫公共設施用地的枷鎖
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第五章 變電所再定位與民眾參與
「意見儘可不同，愛心卻應如一；承認異見的存在，但仍 竭誠相愛。」
—劉廷芳，荒漠甘泉。
為降低鄰避效應之衝擊，都會區尚未興建之變電所預定地或急待更新 改建之老舊既有變電所，除應滿足電業功能外，更應考量降低環境影響、
強化環境品質、帯動地區發展並兼顧民眾接受性。都市地區新建變電所採 取屋內式或地下式已成為發展趨勢，屋內式變電所多餘容積或地下變電所 之地面層應規劃多目標使用，以充分發揮土地效益。然而，從前述困境中 可以發現：都市計畫法令限制及民眾抗爭仍是目前變電所選址的障礙，如 何突破都市計畫法令限制及回應民眾抗爭，才是變電所能否順利興建的關 鍵課題。
第一節 變電所再定位—掙脫公共設施用地的枷鎖
土地是稀少性資源型的財貨，在高度工商業化社會發展下，已經跨越 早期單調且平面發展的使用模式，朝向複雜且多樣化的立體式發展模式。
隨著人們對環境品質要求的提昇及對自然環境過度開發後帶來的危機意識
，透過完善的土地利用計畫，以積極而有效的手段，達到最大社會福利，
乃是土地使用的終極目標（李泳龍，1994：32）。公共設施用地作多目標 使用，其目的在於透過平面多目標使用項目及立體多目標使用項目，使土 地使用多樣化、利用強度提高。然將原先不同目的、強度的項目「複合」
，是否使原先規劃的「目標」模糊？又各使用項目若可「與使用分區並存
」，則是否仍有必要劃設為「公共設施用地」？以下將以都市計畫公共設 施用地多目標使用辦法中變電所設置相關規定，對照土地使用分區管制之 精神及變電所之特性，以期解構變電所於都市計畫之定位。
一、由「公共設施用地」到「容許使用項目」
從重視均衡與接近負載中心的特性得知，變電所應分布在「每個需要 用電的地方」，與其他的公共設施用地（鄰避設施）略有不同。譬如說，
以台灣的都市規模而言，通常最多只需要一處航空站；停車場則視交通流 量及需要，來決定規模與位置。但沒有停車場，並不表示車輛就無法通行
。然而，變電所對每個需要用電的地方而言，都不可或缺；沒有變電所，
每個插座將形同虛設，絕對不來電！
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投票式分區管制（ballot-box zoning）便是這兩種權力下的產物，在土 地使用和開放空間決策之應用越來越普遍，包括決定都市成長範圍（
urban grouth boundaries）線、保留農地資源、留設開放空間、變更土 地使用分區等都可由公共投票來核准。投票式分區管制可說是市場式的分
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規範（蔡裕博，2004：7）。地下變電所免計容積且另有奬勵，則提高土 地所有權人與電力公司合作興建變電所的誘因。這些在日本已經實行的運 作模式，或許也可供我國設計變電所相關法令之參考。
變電所是生活設施，為了要讓生活過得更好，變電所在提昇生活品質 方面有它的社會責任。供電只是變電所的部分機能而已，賦予它融入社區 生活的附加價值才是正解（蔡增仲，2007：41）。因此，讓變電所興建樣 式與使用內容多樣化，與周遭環境結合，對民眾而言，不再是一個「貼著
『1高壓危險』標示的禁區」，而是一個「與日常生活環境結合的好厝邊
」，這對化解變電所興建抗爭，應有莫大的幫助。
二、由「公共設施用地多目標使用」回歸「土地使用分區管制」
土地使用分區管制的目的，在於引導都市發展邁向都市計畫之理想與 目標，維護良好的居住環境，及提供合宜的公共設施，並確保各分區之經 濟利益。而公共設施用地之計畫，主要在針對社會當時的特性，提出長期 方案，提供人民良好之生活環境，且依據都市計畫法第 45 條規定，公園
、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場，除特殊情況外，占用面積不得少 於全部計畫面積 10%，但符合此項規定之都市計畫區蓼蓼可數（趙弘靜，
2003：77-79）。變電所之興建雖係提供都市發展必要的動力來源，且依 目前法令可與其他公共設施共構，但其多目標使用是否未排擠其他公共設 施之功能，亦不乏檢討之聲。
近年來，幾乎每一位與環境保育業務有關的中央機關首長和地方 縣市長，一上任總會宣示「永續發展」、「打造生態都市」等施 政理念；實際上，你我居住的城市，水泥化面積比率卻持續增加
，即使連公園也不例外。...類似「公共設施多目標使用方案」這 種都市發展政策，從制定到實施，從未回頭檢討對環境的負面 衝擊，就註定我們的城市將愈來愈不適宜人居。（鄭朝陽，
2001a）
…把停車場、商場、天然瓦斯整壓站等公共設施都「塞」進公園
，長期下來不僅扼殺公園生態機能、提高都市發生洪患機率，更 可能讓公園與整體都市環境品質同步向下沈淪，…大的都市公園 則要肩負胃納停車需求、變電所、瓦斯整壓站等「鄰避性」公 共設施，公園的「目標」愈來愈模糊，綠地品質則逐漸走下坡。
…公園被當成特定人展現政績的工具，公共設施「多目標使用 方案」給了錯誤的指導方向。…公園綠地標榜「生態、景觀、
防災、遊憩」四大功能，主要目標在提升環境品質、增進民眾健 康，「多目標使用方案」卻把許多與公園綠地不相容的設施擺在 一起，「多目標」妨礙「主目標」，城市的災難才要開始。…
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地因此流失的保水性等生態機能。（鄭朝陽，2001b）46這樣的觀點是對「公園變電所化」的擔憂，但我們能否換個角度想，
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使用分區 核准條件
潛力低及很低之地區。但建築面積未達一六 五平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細 勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在 此限。
四、基地範圍內應維持百分之六○以上之原地貌
。 資料來源：本研究整理。
依據台北市土地使用分區管制規則，變電所得經台北市政府許可後，
在有關土地使用分區內興建，即「附條件允許使用」。但台北市政府因民 眾反對聲浪，則於「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」表示
，核准條件為「須辦理都市計畫變更」，但常因都市計畫委員會審議期間 冗長，可能影響變電所興建時效。若能參考日本模式，允許變電所以容許 使用項目方式，使其可興建於各種使用分區上，除地下變電所之建築量體 不計入容積外，與原分區使用強度相同或酌予適當容積獎勵，應不致影響 都市機能與規劃，且能配合市容創造變電所嶄新景觀，並提高土地利用價 值，應可有效改善變電所用地取得之困難（林青等，1993：7）。土地使 用分區管制要能融合市場協商機制，必須不僵硬、交由市場機制去決定變 動且不是由政府直接介入。改變制度需要成本，如果透過局部改變（微調
）使其效益大於成本，那才是好制度。土地使用分區管制應該設計融合各 種機制以使其更有彈性化、能因時因地制宜（邊泰明，2003：175），故 要使變電所選址更有彈性，就必須改變其於都市計畫規劃過程中的角色，
也就是要脫離公共設施用地的框架。讓民眾參與—市場機制—來決定變電 所的位址，而不僅是由政府直接劃設。因此，有關變電所設置的問題，若 能比照「其他公用事業」規定，由台北市政府有關主管機關視事業性質個 案審查並辦理社區參與，將可讓變電所選址過程更透明、更具民意基礎。
土地使用計畫常被賦予利益以及直接管制土地實質改變之功能，但對 於都市整體發展趨勢分析及策略卻缺乏關注。許多土地使用計畫僅是為了 將低價值之土地變更為高價值之可建築土地，不以都市整體發展之需求為 基礎。又因為土地的稀有性，以及不同使用分區造成不同的土地價值，形 成社會公平性的問題（賴美蓉，2004：217-218）。但現行變電所的規劃 方式，卻可能將原本可供利用的土地使用強度縮減，致使土地所有權人不 願提供自有土地配合都市發展，興建變電所。目前公共設施用地多目標使 用辦法雖是依據都市計畫法授權訂定，但就「變電所設置地點」而言，若 可採用「於各使用分區內附條件允許使用」方式，則變電所用地似可無須 歸類於公共設施用地，且可避免因劃設為公共設施用地帶來的負面觀感。