第四章 變電所選址之困境
第二節 民眾抗爭之困境
強加給受影響的社區。這種「決定—宣布—保衛」（decide, announce, defend）的方式在許多情況下已證實會引起地方反對、而非支持，因而造 成選址決策失敗。秘密做出關鍵決定，且避免過早暴露提案，容易助長不 信任和反對（Matthew Bunn et al.，2001：xi）。當人們對社會的控制 力（如：政府的權力）產生質疑，覺得社會上的某些事情很不合理時，發 起集體行動的力量要求改變，衝突、抗爭因而發生，故抗爭即是對社會現 況的抗議（Turner 著、張君玫譯，1996：260；郭晁坤，2001：8）。
台灣民眾以往多採取體制外、非正式的參與行為來反對設置鄰避設施 最小抵抗路徑（the lease resistance path）原則設置，偏遠地區或弱 勢族群受到影響最多」，這些都是造成民眾反對鄰避設施的因素（王俊隆
，2003：7-16）。
變電所也被許多人認定是鄰避設施，在這個風險社會中，它所產生對
42 http://www.libertytimes.com.tw/2007/new/aug/29/today-north9.htm#，點閱日期：2007 年 8 月 29 日。
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在變電所選址過程中，實質導入民眾參與機制，讓民眾能充分了解變電所 的必要性，也讓民眾能有機會為自己的家園該如何呈現有所選擇，是否即 能避免許多抗爭？是否也能避免許多政客藉機炒作，頂著正義使者的頭銜
，但鎂光燈與鏡頭當前，卻僅是滿足政客本身的政治需求與曝光度？
若將民眾抗爭發動時點對應於變電所規劃流程，可發現變電所興建時 程延宕肇因於用地取得及施工階段與附近民眾的衝突。43因此，變電所是 否能按計畫時程興建，用地取得與施工階段是否順利為重要關鍵。台電公 司認為
社會民主及開放自由後，民眾自我意識高漲，近年更因社會環境 及政治生態之影響，計畫之執行，常因民代介入，地方政府配合 度低，使輸變電工程屢遭抗爭與阻難，本公司雖忍辱負重，努力 溝通，甚至陳報上級機關協助，仍經常無法如期完成預定目標（
台電公司，2008：3）。
面對輸變電工程執行過程所遭遇之困難問題，台電公司常歸因於民眾 抗爭與民意代表關切、地方政府配合度低，又因遭受抗爭，都市計畫變更 作業不順遂，致用地取得受阻。縣市政府為因應新開發地區用電需要，雖 已預留變電所用地，惟用地必須配合都市計畫通盤檢討或土地開發作業進 度，亦使用地取得時程延後（台電公司，2008：154-156），因此台電公 司於
計畫定案後即主動向地方政府、鄰近意見領袖及民眾說明輸變電 設施興建之必要性、選址理由及興建形式，以預防管理之觀念，
提前溝通、資訊透明、化被動為主動，以減少阻力、避免抗爭，
爭取地方政府、意見領袖及民眾之認同。
未來本公司將持續加強與地方政府、意見領袖及民眾之溝通，更 主動積極關懷、回饋社會，期能提昇本公司企業形象，進而促使 民眾支持電力建設。（台電公司，2008：129）
在用地取得階段，民眾基於鄰避概念、意識形態或經濟利益損失，而 阻撓變電所興建；在施工階段，可能因上述溝通協調未達成共識而衍生的 抗爭、或因施工造成附近環境污染而阻撓施工，致使工程無法順利進行（
郭晁坤，2001：8-9）。然本研究認為，以「興建變電所＝產生科技風險
43 根據郭晁坤（2001：2）的研究，廣州變電所、彰東變電所早在 1995 年就完成工程發 包（相關輸電線路已完成），然因附近居民抗爭無法興建完成；再如大鵬超高壓變電 所、路竹一次變電所亦完工於 1994 年，但由於相關輸電線路線下土地所有權人抗爭
，大鵬變電所遲至 2000 年 12 月才加入供電系統，路竹變電所亦遲至 2001 年才加入 系統。
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」的角度觀察變電所興建過程，則早在規劃階段之前便已種下抗爭的前因
，故等到「計畫定案後」才說明，加上不甚透明的規劃與設計階段，形同 讓民眾深藏在心中對電磁場的疑慮持續擴大，導致一發不可收拾的抗爭苦 果。況且對部分居民而言，既然變電所興建計畫已成定局，則只要抗爭成 功就可獲得補償，即便不成功也只是與現況相同（王俊隆，2003：19），
因此台電公司就各項條件綜合後規劃出的最適變電所興建地點，無論是否 為人口稠密的地區，均會造成民眾抗爭。對於變電所的重要性，民眾少有 認知與了解，亦無切身感受與支持興建的必要性。變電所的興建課題，已 形成「整體社會沒感覺，當地居民必抗爭」的獨特景象（曹玲玲、張信生
，2006：66）。變電所的抗爭帶來更多負面外部性，興建變電所產生的科 技風險，往往就在民眾控訴選址過程不公開、不透明的氛圍下悄悄蔓延。
抗爭 抗爭 抗爭 抗爭
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圖 11：台電公司變電所興建流程與易發生抗爭階段圖 資料來源：改編自曹玲玲、張信生，2006：21。
除了從變電所興建流程來觀察抗爭困境，我們也可以將興建變電所引 發 的 民 眾 抗 爭 與 土 地 使 用 分 區 管 制 面 向 連 結 。 所 謂 的 抗 爭 政 治 （ contentious politics）是來自於特定社會群體提出集體的、本質上與其 他群體相對立的宣稱，在這個過程中，政府並非置身事外，它往往是集體 宣稱訴求或是反對的對象（McAdam et al. 1997：143；何明修，2006：
14-16）。然而在變電所選址的過程中，地方政府或因民意代表介入而忽 略其肩負土地使用分區管制的責任與有效提供公共設施的重要工作（李泳 龍，1994：32）。對於民眾抗爭行為，地方政府反而可以「置身事外」且 似乎與民眾站在同一陣線，要求台電公司先滿足民眾的需求，再談都市發 展。在邏輯上，似乎有所矛盾。因為都市計畫的決策與實施是由地方政府 規劃，而台電公司配合都市計畫發展進程而設置變電所，地方政府非但不 思協調民眾的認知差距，反而要求台電公司單方面回應民眾訴求。倘若台 電公司因民眾抗爭而無法配合設置變電所，試問如何達成地方政府對於都 市發展的規劃？
因此，不論從變電所興建階段或土地使用管制面向，變電所附近的民 眾抗爭及其衍生的問題，的確是造成工程延宕的主因。探討抗爭背後的因 素，以消除在各計畫執行階段的抗爭，是當前最急迫的課題（郭晁坤，
2001：2）。
台電公司針對興建電力設施引發民眾抗爭的課題，擬訂許多不同的因 應策略。外部溝通因應對策部分，係拜訪地方政府首長、民意代表及意見 領袖等，主動說明工程興建之必要性及回饋措施，尋求支持。也請環保署 協助監測變電所電磁場強度及說明非游離輻射環境建議值及對人體健康之 影響，並安排民眾實地參觀變電所、實測電磁場強度，消除民眾疑慮。再 主動依「促進電力開發協助金」相關規定，協助地方辦理周邊地區建設；
對於當地活動或廟會慶典等，則提供小額睦鄰捐助，以建立良好關係。內 部管理因應對策部分，則訂定分年執行目標，將興建工程提前發包，以時 間換取空間，解決各項阻力所耽擱之進度；設立溝通課與「六輸溝通小組
」，建立溝通網絡與地方人脈，有效處理地區性及中央部會溝通協調任務
。亦從技術面設法降低電磁場對環境之影響，將變電所室內化、增加周圍 綠地，以減少電磁場對環境之影響（台電公司，2008：156-161）。且為 避免遭受變電所選址過程不夠透明、公開與未具一致性標準之質疑，台電 公司訂有「變電所用地勘選原則」，分為「公開徵求用地範圍之劃定」、
「用地需求條件」、「用地勘選考慮因素」、「適合用地之綜合評比項目
」等四部分。有關「適合用地之綜合評比項目」則考慮地價因素（即土地 總價）、輸電因素（即輸電線路成本）、配電因素（包括距負載中心距離
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及饋線出口難易度）及土地使用分區因素（用地是否需要辦理都市計畫變 更及其變更難易度）。而「電力供需專業評估報告內容綱要」則分電力供 需面、工程技術面、社會民情面、環境影響面、財務面等五部分來評估用 地是否適合興建變電所，其中「社會民情面」內容需考慮變電所與社區總 體營造或周邊景觀之相容性、地方政府與地區民意反應及處理情形，並邀 請當地意見領袖及社區居民代表會同勘查用地或辦理說明會及洽訪地方人 士。此外，台電公司函告各單位有關勘選變電所用地時應注意事項亦指出
：
二、各單位嗣後申辦變電所用地都市計畫變更時，除檢附變更都 市計畫說明書圖外，應另依旨述『電力供需專業評估報告內 容綱要』製作評估報告書，併送經濟部辦理。另為落實變電 所購地作業勘選條件公開透明化，應將旨述『變電所用地勘 選原則』納入公開徵求變電所用地之應徵須知內，而於徵求 土地公告函請地方政府協助張貼公告周知時，該勘選原則亦 應併附。
三、為加強擴大民眾參與44，杜絕黑箱作業之批評，嗣後公開徵 地前除知會當地鄉（鎮、市、區）公所及村（里）長外，應 於辦理公開徵地會勘土地階段，邀請上開人士或民意代表共 同參與，並將相關意見納入會勘紀錄，作為評選用地之參考
。…」
台電公司看似為民眾抗爭作了林林總總的努力，但所謂「擴大民眾參 與」或「社會民情面」所評估的內容與目標是否能落實？是否可以「充分
」「解決」「鄰避」問題？則留待時間考驗。而在溝通協調時，常以地方 政府首長與民意代表為主要溝通對象，但鄰避設施攸關民眾切身居家權益
，地方政府首長與民意代表則有自我政治利益考量，期望地方政府首長與 民意代表協助，會不會是「請鬼拿藥單」？譬如，某民意代表在某區域得
，地方政府首長與民意代表則有自我政治利益考量，期望地方政府首長與 民意代表協助，會不會是「請鬼拿藥單」？譬如，某民意代表在某區域得