何處是我家？—變電所選址之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 何處是我家？. —變電所選址之研究. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 指導老師：徐世榮教授研究生：黃宇賢. 中華民國九十八年七月. v.

(2) 謝誌五年的研究所歲月，終於走到寫謝誌的這一刻！回首這段時光，要感謝的人很多，本想效法陳之藩「謝天」即可，卻覺得不踏實又帶點不負責任；所以，該感謝的人物還是得一一介紹出場！首先，要感謝的是每位畢業生都會感謝的人物：指導老師—徐世榮教授。在搜尋參考文獻時，往往會看到畢業生感謝指導老師，當時都認為是八股情節而嗤之以鼻！到如今才深深覺得，一篇論文的誕生，研究生會被扒一層皮，指導老師也會被扒一層皮。在研究與授課之餘，還要抽出時間釐清學生不正確的論點、修正不成熟的文句，這需要很大的耐心與毅力。本論文進行期初、期末報告時，評論人竣翔、先智排除萬難、細心指教，且楊松齡教授、陳立夫教授、賴宗裕教授等與會老師均提供寶貴建議，讓學生據以重新思考並修正。也感謝口試委員顏愛靜教授、李承嘉教授切要針砭，方使論文得以付梓。而永沛對本論文英文摘要的大力指正，完全彌補我英文程度不足的缺憾，使我不致貽笑大方。求學期間，最辛苦也衷心感謝的人：蔡課長慧麗！我能就讀研究所，便是她極力鼓舞而促成的。不但分享豐富經驗與資料，又幾乎每星期都得抽出時間修正我的觀念與論述，還得忍受我個性使然的無理爭辯，終使這篇論文略有見地並增色不少！感謝徐家班（雲清、志明、彥熙及眾家兄弟姊妹）在學業上的砥礪；感謝飯友團（團長盈綾、理事長惠鈺與穎秀、千茹、宜璋、雯琪、榮茂、世富、巍霆、國樑、殷如、詩馨、國雄）在生活上的襄助；感謝每位曾經在路上不小心被我遇到問了一堆問題的同事、好友，使我獲益匪淺！感謝父母的養育；淑勤、淑屏、可愛又活潑的滋淳與睿寓，在我返鄉省親之餘還能重溫童年的歡樂。感謝佑親一路陪伴… 感謝…. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 要感謝的人真的太多，我想還是謝天吧！感謝老天爺給我的這一切！個人已盡最大努力避免拙著錯誤疏漏，惟因才疏學淺仍不乏謬誤，尚祈先進不吝賜教！. 於台電大樓.

(3) 摘要驅逐黑暗、迎來光明，是變電所最重要的任務，但它往往被歸類為鄰避設施，不為使用者所接受。變電所引發的風險疑慮，無論是環境、健康等，儘管尚無法以科學實證其因果關係，卻深深烙印人心；加上不甚透明且缺乏參與機制的規劃方式，致使變電所選址過程抗爭不斷。現代社會可說是充滿風險的社會，也就是德國學者貝克所謂的「風險社會」。風險不分階級、貧富，充斥在我們身旁，引發無聲且無形的恐懼。高科技雖然帶來生活便利，但也帶來前所未有的新風險—科技風險。既然風險是現代社會非常重要且切身的課題，如何以風險的視角來解構變電所選址過程，便成為本文的論述主軸。現行變電所用地之規劃方式，主要是依據都市計畫(土地使用管制)及電力負載預測結果來選擇變電所設置地點；變電所用地的使用項目與內容，則取決於是否辦理多目標使用。然而，土地使用管制之僵固性及電力負載預測結果的不確定性卻造成變電所選址過程必須面臨規劃方式、民眾抗爭、風險分配等三方面困境，使得變電所選址困難重重。規劃部門、電力公司與民眾能否「共同面對」變電所選址在規劃方式、民眾抗爭、風險分配等三方面的困境，尋求變電所土地使用管制內容再定位並融合民眾參與機制（儘管民眾參與並非萬能），使變電所選址過程掙脫規劃方式的枷鎖，將是降低變電所選址抗爭且形成風險分配共識的必要方向，也才是風險社會中變電所選址的最佳出路。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. 關鍵字：變電所、鄰避設施、風險、土地使用管制、民眾參與. Ch. engchi. i n U. v.

(4) Abstract The primary function of a substation is to expel the darkness and usher in light. However, it is usually classified as NIMBY facilities and not welcomed by public. People are constantly worried and even feared by nearby substations, although there is neither scientific evidence to prove that substations are harmful nor directly caused any disease. Moreover, substation siting procedure is less transparent and lack of participatory mechanisms during the planning stage, resulting in protests against substation during the siting process.. 政治大 Modern society is full of risks as described by German sociologist Dr. 立 Ulrich Beck in “Risk society.” Risks are around us all the times, regardless ‧. ‧ 國. 學. of class or wealth. It creates silent and invisible fears. Modern high-tech life style provides convenience but technology also brings unprecedented new risks - technological risks. Since technological risk is an important issue and it can affect anyone in modern society, this article will discuss the risks involved by deconstructing the substation siting procedure.. sit. y. Nat. n. al. er. io. The existing substation siting models are based on the designation of urban plan and the results of power load forecast; the land-use projects of substation are depended on the content of multi-objective land-use. The rigidity of zoning and the uncertainty of power load forecast results plight in substation siting procedure at three situations: approach to planning, public protests and risk allocation, also makes substation siting much difficult.. Ch. engchi. i n U. v. Although public participation is not the magic bullet, substation siting zoning restriction can be unlocked by combining public participation with land use re-position. The best approach to prevent protest against substation siting process and reach consensus in risk distribution is to have planning departments, power companies and the community seeking solution together. Keywords: substation, NIMBY facilities, risk, zoning, public participation.

(5) 目. 錄. 第一章緒論 ........................................................................................................1 第一節研究動機與研究目的 ....................................................................1 第二節研究範圍與研究方法 ....................................................................6 第三節預期成果與研究流程 ....................................................................7 第二章風險社會—科技風險之共受觀點 ........................................................9 第一節災害、風險與風險社會 ................................................................9 第二節鄰避設施：科技風險 ..................................................................23 第三節「共受風險」與「變電所選址」 ..............................................32. 政治大. 第三章變電所用地規劃方式 ..........................................................................37 第一節變電所用地規劃方式-都市計畫劃設 ........................................39 第二節變電所用地規劃方式-依電力負載預測結果設置 ....................41 第三節我國變電所用地多目標使用之探討 ..........................................45 第四節日本複合用途建物變電所之探討 ..............................................53. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第四章變電所選址之困境 ..............................................................................61 第一節規劃方式之困境 ..........................................................................62 第二節民眾抗爭之困境 ..........................................................................72 第三節風險分配之困境 ..........................................................................77. n. er. io. sit. y. Nat. al. v. 第五章變電所再定位與民眾參與 ..................................................................83 第一節變電所再定位—掙脫公共設施用地的枷鎖 ..............................83 第二節民眾參與 ......................................................................................89 第三節民眾參與變電所選址的風險 ....................................................106. Ch. engchi. i n U. 第六章結論與建議 ........................................................................................109 第一節結論 ............................................................................................109 第二節後續研究建議 ............................................................................ 115 參考文獻 .......................................................................................................... 117.

(6) 圖目錄 1：潛在災害、機率與風險關係圖 ............................................................12 2：鄰避現象概念圖 ....................................................................................24 3：台電公司輸變電系統簡介 ....................................................................38 4：台電公司輸變電計畫編擬作業流程 ....................................................43 5：台電公司輸變電計畫工程評估與實施流程圖 ....................................44 6：名城變電所斷面圖 ................................................................................56 7：名城變電所照片 ....................................................................................56 8：廣小路變電所建物配置圖 ....................................................................57 9：高輪變電所斷面圖 ................................................................................57 10：高輪變電所照片 ..................................................................................58 11：台電公司變電所興建流程與易發生抗爭階段圖 ..............................75 12：都市計畫民眾參與階段 ......................................................................99 13：變電所規劃階段結合都市計畫規劃階段（含民眾參與機制） ....102 14：變電所選址風險共受示意圖 ............................................................ 113. 立. 政治大. 學. ‧ 國. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. ‧ y. Nat. n. al. er. sit. 1：災害之定義 ............................................................................................ 11 2：風險之定義 ............................................................................................17 3：鄰避設施定義 ........................................................................................25 4：鄰避設施特性 ........................................................................................27 5：各種電力負載預測範圍與功能 ............................................................42 6：公共設施用地與變電所共構內容明細表 ............................................46 7：變電所用地多目標使用明細表 ............................................................49 8：複合用途建物變電所使用情形 ............................................................54 9：各種家電用品產生之磁場值（單位：毫高斯 mG） ...........................65 10：國際癌症研究協會（IARC）對人類致癌因子分類表 ......................65 11：變電所周遭建蔽率容積率一覽表 ......................................................67 12：台北市尚未興建之「變電所用地」一覽表 ......................................68 13：風險命題對照表 ..................................................................................79 14：變電所附近居民抗爭訴求彙整表 ......................................................81 15：台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準（變電所部分） ..86. io. 表表表表表表表表表表表表表表表. 表目錄. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 何處是我家？—變電所的自述我的名字是「變電所」，幾歲我已經忘記了，反正媽媽跟我說，我有很多兄弟姊妹分散在各處，也都叫變電所，所以年齡似乎也不是那麼重要。我問媽媽說，為什麼我們兄弟姊妹不能住在一起。媽媽說，爸爸認為大家分開住可以避免擁擠，也可以為這個世界多盡一分心力。爸爸說多盡一分心力，就是指我的工作。我是個轉運工人，每天把鄰居必需的「電」送到家，我的鄰居看到我送去的電都很開心，他們說「有電真好！」但我心裡明白，這只是讚美我送去的電罷了！. 立. 政治大. 打從我還沒出生，我的鄰居就已經開始嫌棄我。他們說，. ‧ 國. 學. 我可能會爆炸而讓他們受傷，我的電磁場可能會讓他們生病；總之，渾身充滿危險！所以他們非常討厭我，也不願意讓我當. ‧. 他們的鄰居。我很傷心…. 有一陣子，我幾乎得了憂鬱症。我跟爸爸說，我不想繼續. y. Nat. sit. 工作！至少，我想換個工作環境，因為這裡沒有人認同我。但. er. io. 是爸爸跟我說，孩子，這裡不能沒有你；鄰居需要你送的電，. n. al 點亮黑夜、帶來溫暖與歡笑。媽媽在一旁，也只能凝重又無奈 iv. n U engchi 地搖搖頭說：大家都想搭便車，卻沒有人真正停下來聽聽我們. Ch. 的聲音。. 我想問，何處是我家？. 虛擬角色一覽表：爸爸-電力公司媽媽-都市計畫兄弟姊妹-其他變電所鄰居-民眾.

(8) 第一章緒論第一節研究動機與研究目的一、研究動機工業革命以來，經濟發展使人類生活富庶，在我們享受富足生活的同時，也感受到周遭環境及生活場所潛藏許多災害。這些災害包括水災、山崩等自然災害，也包括可能致癌的食物添加物、殺蟲劑的毒性物質、核能發電廠的意外事件等人為（科技）災害。無論是自然災害或是人為災害，一旦爆發，均為生活中不可承受的夢魘；而人為災害的種類與數量快速增長，更是讓人憂心。Carson（1962）所著的「寂靜的春天」引發民眾對科技應用在生態及環境上的不信任，環境保護團體亦高度關切各類開發行為的永續性，例如：濕地或環境敏感地區的開發、高污染或高危險性設施（如核能發電廠、垃圾焚化爐）的選址，這些課題均有許多困境與爭議，也產生了所謂鄰避（Not In My Back Yard，NIMBY）症候群（王靜儀，1999 ：1）。「鄰避設施」，一般而言是指「各項不要在我家後院的公共設施」。為何鄰避現象特別容易發生在「公共設施」？這是因為私部門對於鄰避現象可以用差異性補償、不公開的協議甚或刻意隱瞞等方式解決，公部門為顧及公平正義及程序透明，雖亦可採取補償、協議等處理方式，但不若私部門的作法具有彈性，故無法有效消弭鄰避現象（陳志杰，2002：24）。部分鄰避設施可以輕易地在日常生活中被發現與辨識，但部分鄰避設施卻無法被直接發現與觀察。例如埋藏在地下的油管平日雖無法目視，但油管破裂會汙染地下水、土壤並衝擊環境品質，影響鄰近地區居民的身心健康，可能降低繼續居住的意願，進而導致地價下跌。其他如電力設備所產生的電磁場、焚化爐所排放的煙灰、核能發電廠的核安事故等情況，都可能會直接或間接造成對生命、財產的損害（林俐婷，2003：10）。由此觀之，鄰避設施似無一絲絲受到歡迎之可能！然而都市越發展、人口越密集，各種公共設施需求必然隨之增加，鄰避設施亦不例外，如污水處理廠、垃圾掩埋場、電力設施等，均可被視為都市發展過程中「必要之惡」。興建輸電線路、變電所、電桿或相關電力設施，為提供電力的必要條件。今日科技突飛猛進、生活品質提昇，全賴電力改變生產結構、提昇生產效率，進而遍布在每個生活單元。電力資源之多寡不但是衡量物質文明的指標（吳政憲，2005：138），電力設施更是國家的重要基礎建設。早期的台灣民眾，每當遇到興闢電力設施的台灣電力公司（以下簡稱台電公司）員工，無不歡欣鼓舞，因為那也代表著在黑暗中尋獲光明的日子不遠了。但輸電線路及變電所產生的電磁場及爆炸可能對身家安全造成傷害等. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(9) 種種疑慮，隨著民主意識擴張，鄰避現象也逐漸蔓延。儘管世界各國的醫療單位深入研究電磁場對人體健康影響，一直未有確切的答案，但世界醫療組織及日本醫療研究單位仍有研究指出電磁場使兒童罹患白血症及癌症的機率較一般兒童高。對電力設施可能引發疾病的恐懼，使得人們不願居住在變電所附近而造成地價下跌。故變電所除可能會對社區產生不寧適性外，還可能會影響民眾生命安全及財產價值（林俐婷，2003：10），因此民眾莫不希望電力設施離自家越遠越好。電力設施的抗爭，以興建變電所引發的規模與數量最為顯著。就目前我國電力系統結構與技術而言，唯一、無可避免地、必須於都市精華區域設置之鄰避設施為變電所。其理由為何？概因商業區、住宅區等人口活動頻繁的都市精華區域，用電量必然龐大，以專業術語來說，稱之為「負載1 中心」。而變電所設置地點越靠近負載中心，其供電品質及穩定性越佳。也因為變電所常隨著負載中心而設置，所以變電所興建與都市成長實密不可分。但變電所帶給民眾的刻板印象，便是電磁場對健康的「傷害」及爆炸的「危險」以及影響地價的「可能性」，綜合來說，「充滿了風險」。韋氏字典將「風險」定義為：會導致損失或傷害的意外事件，也就是指某一不利事件發生的可能性。所謂可能性，也可說是事務具有不確定性（uncertainty）2。一般對「風險」的概念，是將結果（consequence）及. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 機率（probability）視為「風險」中的兩個核心觀念，而常以公式「風險＝結果×機率」來衡量風險的大小；但事實上，判斷風險是很困難的事，因為大部分的人並沒有辦法超然地以「結果」×「機率」的方式來評估風險，而常以「個人的價值觀」來判斷風險。上述對風險的定義，似乎強調了風險的可計算性；然而當我們問：「要多安全才是真正的安全（how safe is safe enough）？」時，無論機率多麼低，總是無法消除民眾心懷「萬一」的疑慮（黃柏鈞，2001：8-9）。風險研究的內容，許多是應用於投資、理財與保險方面，而黃懿慧（1994）曾整理風險研究的趨勢，除了純技術及經濟面向之外，心理學與社會文化面向亦有探討。而本研究所謂的「風險」，主要是以風險社會中「科技—風險」的關係作為論述的主軸，檢視變電所用地的規劃方式及相關法令，以探討民眾抗爭的原因。變電所用地的規劃方式，多以土地使用分區管制及電力負載預測等兩種方式進行。都市計畫法將變電所用地歸類為公共設施用地，但在劃設過程中，似乎完全依據「規劃者專業判斷」來決定變電所用地的區位，民眾. n. er. io. sit. y. Nat. al. 1. 2. Ch. engchi. i n U. v. 所謂負載，係指一電路系統中耗電能的線路或器具。通常均以通過的電流量 I 來表示，若其電阻可知，則其耗電功率為 I2R。每一線路系統均有負載的最高限，若超過此限，其保護系統（如保險絲、斷路器等）將使電流中斷以防意外。一般電力變壓器次級所連接的設備（如電動機、電燈、電加熱器等）統統稱之為變壓器的負載。電力負載上，具有兩種不同意思，其一指需量（demand），意即各電力負載對於電力之需求量；其二指能量（energy），意即各電力負載於某特定時間內（如一天、一日或一年）之總用電量。陳文能，2000，「電力工程名詞辭典」，台北：文笙，P597。「不確定性」是 Beck 主張的風險特性中最重要的一環。 2.

(10) 若對規劃位址有異議，僅得於公開展覽階段之說明會陳述意見，並不一定能改變實質的規劃內容。而所謂電力負載預測，是指台電公司概估區域用電量成長程度與規模，據以判斷是否需新增變電所或機組之程序。電力負載預測程序，更是完全以「技術」與「專業」為唯一考量因素，並不預先考慮民眾觀感等課題。因此，以土地使用管制與電力負載預測為主的變電所選址方式，使民眾對風險毫無選擇，成為民眾抗爭的主要因素。 1905年，龜山機組輸電至50公里外的古亭庄變電所3，開啟台灣電力發展的扉頁。迄今，台灣電力發展走過百餘個年頭，民眾也默默承受台電公司所提供的獨占性服務品質（吳政憲，2005：136）數十年。然值此民意高漲之際，「我說了就算！」、「我認定的就可以！」這類早期醫病與警民間慣用的權威，已遭受極大挑戰（李宗勳，2004：25-26）。台電公司回應民眾訴求與處理抗爭的官方說法往往是：為了「公共利益」與「生活品質」，拜託鄉親全力支持。「公共利益」看似為普世價值，但卻無法對民眾提出的選址適宜性作妥適解答，也無法壓抑民眾對居住環境的自主權，更無法消滅民眾抗爭到底以遠離恐懼與風險的決心。許多學者認為，會發生這麼多的抗爭及激烈行動，是民眾的看法和部分學者專家的態度不同。所以必須考量並瞭解民眾的看法，以避免產生抗爭及耗費不必要的成本（林俐婷，2003：10-11）。Paul Davidoff（1965）指出，規劃者必須融入外在的政治環境，重視民眾在規劃過程中的民主參與。他主張政策的制訂通常是一種選擇，而不是事實的認定（a matter of choice,never of fact）；在民主社會裡，選擇的權力應該保留在民眾手中。因此他提出倡導式規劃，建議規劃者必須幫助民眾參與，尤其是那些無法參與的弱小團體。John Friedmann（1973）也提出接觸規劃的概念，他指出具有專業技能的規劃者與擁有生活經驗的被規劃者之間存在著一條鴻溝，二者之間無法溝通，但規劃工作往往僅由技術人員完成。因此，他認為規劃者與被規劃者之間必須進行對話並互相學習。Leonie Sandercock & Ann Forsythu （l992：5l-52）則主張知識是一種社會建構（knowledge is a social construction），它並不純然是由科學及技術的層次而來，人們日常生活的經驗也充滿了知識。因此，透過人們彼此溝通，社會的意義可能就會被建構出來，而在這溝通之中包含了政治與熱情。規劃研究者必須透過對話、傾聽及仔細觀察，來獲取知識。Stephen Grabow & Allen Heskin（ 1973）認為理性規劃模式是權力集中、菁英式及反對變遷的規劃型態，他們並大力批評理性規劃模式所堅持的科技及客觀的理念，他們要求將規劃權力交給權力分散且能促進人們發展的社區社會。而Robert Beauregard （l978）認為規劃專家的專業技能及追求效率的考量，只是用來維持現有的權力結構及保障特權。因此他主張以科技專家為主的意識型態及規劃者. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 3. Ch. engchi. i n U. v. 龜山機組為台灣第一座水力發電廠，古亭庄變電所為台灣第一座變電所。引自吳政憲，2005，「台灣來電」，台北：遠足文化，P53。 3.

(11) 與政府之間的關係都必須全面重組，公平及正義必須取代以效率為主的規劃理念（徐世榮，2001：22-23）。從這些學者的主張可以看出，民眾參與規劃事務並非不可行，而且似乎是必要的。然而，在變電所規劃過程中，變電所選址常被理解為單純的「技術問 4 題」，只要靠近負載中心或輸電線路規劃方便，就是變電所設置的最佳地點，加上現行土地使用分區管制相關規範似乎沒有給予民眾適當的發聲空間5與管道6，故早期民眾只能「默默承受」。時至今日，許多變電所「因抗爭而無法興建7」，規劃單位面對民眾質疑「為什麼要在我家隔壁？」「為什麼一定要設置在這裡？」的回應，仍然是：「專家意見」、「技術可行性考量」。但是再怎麼樣「確定」的科技論點，可能都無法解釋變電所用地劃設十餘年、甚或數十年後仍無法開工興建的事實！這讓我們不禁想到：變電所抗爭事件層出不窮，「變電所選址過程」出了什麼問題？以「土地使用分區管制」與「純技術性電力負載預測」為主的變電所用地規劃過程與內容是否有檢討的空間？設置變電所的溝通過程會不會只是「科學性的說服（黃懿慧，1994：313）」？專家能否以「面對」民眾抗爭來取代「逃避」？我們會不會變成「環境難民8」而不自知？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 社會科學研究充滿了價值與期望，而意識型態可以反映出我們如何來觀察及解釋事物，它為科學社群提供現實社會發展的基礎，使科學研究充滿動態及多元（徐世榮，2001：17）。在對變電所選址過程充滿疑慮的情況下，民眾對變電所既有的意識型態強烈左右了變電所興建的可能性與進度。而變電所對環境的影響（電磁場危害的風險）、對民眾心理層面的影響（鄰避情結）等，若無法取得共識（共受），則變電所選址過程引發的抗爭，將永無止盡。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 4. 5. 6. 7 8. Ch. engchi. i n U. v. 變電所相關文獻之探討內容，大多為變電所興建之「技術」層面，或有探討其「區位」問題者，但多為與饋線分布相關之綜合「技術」考量，或是著重於溝通「技巧」的推展。我國現行土地使用管制概分為「都市土地」「非都市土地」二元，本研究以都市計畫內容及面向為主要討論基礎。但若深究「非都市土地」的管制內容，將可發現與「都市土地」相較，民眾似亦無發聲之空間。都市計畫法第 19 條：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。前項之審議，各級都市計畫委員會應於六十天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以六十天為限。該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。」抗爭常被當作變電所無法興建的原罪。 El-limnawi（1985）在聯合國環保署文獻中為「環境難民」作了定義：由於顯著的環境破壞（含天災與人禍）有礙其生存並（或）嚴重影響生活品質，人民被迫暫時或永遠的搬離其原來居處。引自王俊秀，2001，「環境社會學的想像」，台北：巨流，P19 。 4.

(12) 二、研究目的基於以上動機，本研究有以下目的：（一）以風險社會中有關「科技風險」的視角，觀察以土地使用分區管制及電力負載預測決定變電所位址的規劃方式，引發何種形式之變電所設置困境。（二）分析變電所用地多目標使用之法令9，比較我國與日本有關變電所設置的法令限制與實施狀況，藉以探討是否得修改相關法令，使變電所在都市計畫的定位由「公共設施用地10」轉變為「容許使用項目」。11 （三）探討「變電所用地」轉變為各使用分區之容許使用項目後，民眾參與變電所選址之意義、重要性與工具。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v. 依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法規定，辦公處所、銀行等均能與變電所共存共榮，則是否一定要堅持變電所須設置於「公共設施用地」？ 10 都市計畫法第 42 條：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」 11 都市計畫法第 22 條：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。前項細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。」按照都市計畫法之設計，當於細部計畫預先留設變電所用地，而其範圍、面積、建築方式等，雖均為吾人關心之課題，惟本研究僅針對變電所選址過程相關課題為探討內容。 5.

(13) 第二節研究範圍與研究方法一、研究範圍（一）地理範圍台北市因人口與產業密集、用電量高，變電所設置需求也因而增加；而台北市土地寸土寸金，加上民眾對興建變電所不斷抗爭，已成為台北市電力供應的隱憂（陳芃，2004）。電力系統建構主要由變電所及輸電線路兩大部分組成，因台北市地狹人稠，變電所目前大部分改建為屋內式變電所，且輸電線路多已地下化，可排除或不考慮輸電線路配置問題，有利於探討變電所之選址過程及凸顯問題之所在，故本研究以台北市行政區為地理範圍。（二）相關法令研究範圍變電所選址與設置過程需考量之因素與應遵循之法令極為龐雜，本研究主要探討變電所選址過程中土地使用政策相關議題，興闢變電所尚涉及建築、消防等相關法規，不在本研究論述範圍12。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 又因我國土地使用分區管制採「都市土地」「非都市土地」二元方式，且台北市、高雄市及台灣省之土地使用分區管制內容並非一致，考量本研究以台北市行政區為地理範圍，有關土地使用分區管制法令，將以都市計畫法及台北市土地使用分區管制之相關規定為討論範疇。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 二、研究方法民眾抗爭，源自於民眾對變電所可能發生災害的恐懼，是變電所興建過程最大的變數。本研究將首先闡明風險社會中災害、風險的意義，並以科技風險之視角觀察變電所選址過程中產生的鄰避現象、現行規劃方式的侷限及變電所選址之困境。再以日本變電所設置法令及實務作法，採其優點並探討變電所再定位之可行性，以摒除非必要之限制。然而變電所於土地使用分區管制角色的轉變，亦可能使民眾產生科技風險無限延伸與擴散的疑慮，產生新的不確定性，故應藉由民眾參與來限制與預防變電所風險不當蔓延。因此本研究將以文獻分析法為研究方法，檢視相關文獻（如：郭晁坤，2001；林華羚，2004；簡浴沂，2005 等）中有關民眾抗爭的內容、訴求與民眾對設置變電所的態度，對照台電公司處理變電所抗爭事件之態度、方法，並就變電所選址過程中遭遇的困境，探討修改變電所用地規劃方式與流程的可行性，輔以相關文獻論述民眾參與公共事務的重要性，期使地方政府、台電公司及民眾真正面對變電所選址課題，尋求較具共識的規劃方式與內容，以平衡因興建變電所而產生的科技風險。 12. Ch. engchi. i n U. 變電所設計與興建內容仍須依照建築、消防等相關法規辦理。 6. v.

(14) 第三節預期成果與研究流程一、預期成果（一）由科技風險之視角分析變電所用地規劃方式與變電所選址之困境，以探究變電所由「公共設施用地」再定位為「容許使用項目」之意涵。（二）探討變電所興建規劃階段結合都市計畫規劃階段，並嵌入民眾參與機制之意義。（三）藉由變電所再定位及民眾參與變電所選址程序，平衡因興建變電所而產生的科技風險，讓地方政府、台電公司及民眾真正面對變電所選址的風險課題。二、研究流程. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(15) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(16) 第二章風險社會—科技風險之共受觀點現在真是方便，搭上捷運就可以到我想要去的地方，若是在從前，可能得花上幾個小時。不過，月台與軌道間沒有任何遮蔽，我有點怕…會摔下去。設置了月台閘門之後，我再也不必害怕會從月台上摔下去 …然而，我開始擔心，會不會被閘門夾到？. 第一節災害、風險與風險社會一、災害教育部國語辭典關於「災害」的解釋為「禍害」。13然而，身處在知識爆炸的現代社會中，這樣的解釋未免太過簡略。以下將以文獻回顧方式，試著探尋災害的定義。我國於 2000 年 7 月 19 日施行「災害防救法14」，對「災害15」的定義. 立. ‧. ‧ 國. 學. 如下：. 政治大. n. al. er. io. sit. y. Nat. 「…災害：指下列災難所造成之禍害：（一）風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。（二）火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。…」. Ch. engchi. i n U. v. 法條中出現了「災害」、「災難」、「禍害」等不同名詞，丘昌泰指出：中國自古即將「災害」與「災難」及「災變」視為同義，根據【辭源】與【辭海】之記載：「災字之義有二，其一指自然發生之火災，【左傳】（宣公十六年）『凡火者，人火曰火，天火曰災』，後泛指水、火、荒旱等自然現象所造成的損害，如【孝經】（孝治）『災害不生，禍亂不作 13. 14. 15. 教育部重編國語辭典修訂本，http://dict.revised.moe.edu.tw/index.html，查閱日期：2007 年 4 月 7 日。 921 大地震後，政府救災過程所呈現之中央地方權責紊亂、各級政府機關分工整合漏洞百出、消防救災人力與配備嚴重不足、鄉（鎮、市）及災害處理中心、社區與個人防災自救之能不足等弊病，更加速催生「災害防救法」的動力，在府院研商、討論數回合後，終於 2000 年 6 月 30 日經立法院三讀通過，7 月 19 日由總統公布頒行，並於 2001 年 8 月 24 日行政院函訂災害防救施行細則，使我國災害防救法工作正式法制化，也使緊急應變體系的建構有了法源依據。引自李小梅，2003，「自然災害型危機管理之研究--基隆『象神颱風』個案分析」，政治大學社會科學學院行政管理碩士學程碩士論文：台北，P2。災害防救法第 2 條。 9.

(17) 』當中之災害即作此解；其二指禍害、不幸之事，【晉書】（劉喬傳）『災難禍延于子孫』當中之災字則作此解。」至於什麼是災害呢？災害可以界定為由於自然或人為的災難，所導致對於生活、福利、物質與環境的危害，對於人類社會的影響主要表現在生活、福利、物質與環境方面（丘昌泰，2000；徐金山，2002：31-32）。 Smith（2001）指出：當人類因遭受某種方式而大量死亡、傷害或影響時，即稱之為災害，災害是真實發生的事件，因此災害被簡單的定義為「危險的真實呈現（the realization of hazard）」。經濟學家 Sorkin （1982）賦予天然災害更實際的定義：「天然災害是自然環境中那些藉由外在力量傷害人類的要素」。Sorkin 亦指出普遍的天然災害種類，分為：氣候與氣象的災害（如暴風雪與雪、乾旱、水災、霧、霜、雹、熱浪、颶風、閃電與龍捲風等）以及地理與地球的災害（如雪崩、地震、侵蝕、土石流、流沙、海嘯與火山爆發等）（王思樺，2002：20）。徐金山（2002：32）將災害分為兩大類，發生原因如下：（一）自然災害：自然界的異常現象危害到人類生命財產或經濟活動時，便形成自然災害。自然災害的發生，有著時空的差異：有些瞬間突發、受災面積廣，例如地震、山崩及火山爆發等；有些則影響時間長、範圍大，例如颱風、洪水。（二）人為災害：因人為疏失所造成的災害，如空難事件、工安事件、重大火災事件等。台灣發生的「八掌溪事件」、「澎湖華航空難事件」，均屬於人為災害。朱愛群（2002：25）認為，當危險發生後，造成生命或財產的損失，即可稱為「災害」。從社會經濟的角度來看危機所造成的災害問題，所謂的「災害」，不論其造成之原因是自然或人為，都迫使人類生命、社會或經濟受到損傷，進而引發社會失衡。包昇平（2004：2-1）則引用村上處直對災害的定義：「自然或人為事件發生，破壞到人或社會，導致人命受到傷害，人與社會的財產受到損失，或是社會原本均衡的狀態受到破壞。災害會隨著時代轉變、技術變革與地區特性等因素而產生不同的結果。」張建興（2004：42-43）也綜合行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處、美國聯邦緊急災變管理署等單位的看法，指出：「災害」係指其造成之原因是自然或人為的，且已經引起人命或社會受到損傷，並進而引發社會失去均衡。自然變異、人為因素或自然變異與人為因素相結合等原因所引發對人類生命財產和生存條件造成的危害，即為災害（行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處，1989）。美國聯邦緊急災變管理署（FEMA， 1996）認為「災害」係指天然大災禍、技術事故或人為事件，造成嚴重的財產損失、人員傷亡。他並引用其他學者的說法：Nudellg Antokol（ 1988）指出災害是對生態全面性的傷害，不同於緊急事件（Emergency）；災害是自然發生或意外事件所造成，並非人類「刻意」的行動所致。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(18) Kaspersong Pijawka（1985）認為災害包含洪水、地震、飢荒、疫癘、工業意外、火山爆發等。而我國國家科學委員會出版之防災科技研究報告則將天然災害分為：颱風災害、雨災、寒災、旱災及震災等五項都市災害。王淑婉（2005：18）將災害定義為「會造成生命或財產損失的事件，為人們所不樂見的。」陳麗娟（2006：25）對災害之定義則是「人類生命財產或環境資源因危害發生而導致大量損失之事件」，與其層次概念密切者有危害（ hazard ）、風險（ risk ）、危機（ crisis ）與災變（ emergency）等；並參考 Smith（1996）與 Godschalk（1999）的說法：危害乃指對於人類福祉的潛在威脅，風險則表示特定危害發生的可能性。因此危害係指威脅的因子，而風險意謂危害發生的機率；至於災害，乃為危害後果的具體實現。從而災害之意涵，係指危害發生的影響，嚴重破壞社會運作，造成大規模的人命、物質和環境損失，並超出受影響的社會僅憑自己的資源就能對付的能力（IDNDR/DHA，1992）。另外她也引用 Mileti （1999）的說法：災害之具體指稱，其構成要件必須有危害發生且造成人命、財產或資源的損失，兩者缺一不可。. 立. 政治大. ‧ 國. 出處. 定義. 下列災難所造成之禍害：（一）風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。（二）火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。. ‧. 災害防救法（2000）. 學. 表 1：災害之定義. n. al. er. io. sit. y. Nat 丘昌泰（2000）. Ch. i n U. v. 災害可以界定為，因自然或人為的災難所導致對於生活、福利、物質與環境的危害。. engchi. 徐金山（2002）. （一）自然災害：自然界的異常現象危害到人類生命財產或經濟活動時，便形成自然災害。（二）人為災害：因人為的疏失所造成的災害。. Smith（2001）（轉引自王思樺，2002）. 當人類因遭受某種方式而大量死亡、傷害或影響時，即稱之為災害，災害是真實發生的事件，因此災害被定義為「危險的真實呈現」（the realization of hazard）。. 朱愛群（2002）. 當危險發生後，造成生命或財產的損失時，即可稱之為「災害」。. 包昇平（2004）. 危害發生的影響，嚴重破壞社會運作，造成大規模的人命、物質和環境損失，並超出受影響的社會僅憑自己的資源就能應付的能力。 11.

(19) 出處. 定義. 張建興（2004）. 造成之原因是自然或人為的，且已經引起人命或社會受到損傷，並進而引發社會失去均衡。. 王淑婉（2005）. 會造成生命或財產損失的事件，為人們所不樂見的。. 陳麗娟（2006）. 係指人類生命財產或環境資源因危害發生而導致大量損失之事件。. 資料來源：本研究整理。如果將潛在災害、機率與風險的關係繪製成圖，即如圖 1 所示。由於災害對人類生活遠比起對經濟物質或環境所產生的傷害更嚴重，因此當災害涉及人類生活且發生機率越大時則稱為高風險；災害僅涉及環境且發生機率越小則稱之為低風險，因此災害與機率的集合就稱之為風險（Smith ，2001；王思樺，2002：32）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1：潛在災害、機率與風險關係圖資料來源：Smith，2001（王思樺，2002：33）。災害牽涉範圍極為廣泛，處理過程是否得當，除與政府信譽及公共管理績效、人民生命財產息息相關外，稍有差池，不但會擴大人民生命財產的損失，更將使人民對政府處理政務的能力喪失信心（李小梅，2003：2 ）。雖然論者對災害的定義並不一致16，但綜合以上定義，或可概略區分 16. 如李小梅（2003：54）引用詹中原的說法：「危機管理理論學者 Nudell & Antokol 將危機類型分為：自然災害（natural disasters）、交通意外事件（accidents）、科技意外事件（technological accidents）、人為誘發之災難（induced catastrophes）、戰爭對民眾所形成之危機（war-related emergency of civilians）等 5 種（詹中原，1990，「美國政府之危機處理-組織發展與政策架構」，『美國月刊』，5（5））。」，似亦可表示為災 12.

(20) 為天災（自然災害）與人禍（人為災害）。不管是哪一種，只要對人類生命、財產及安全造成一定程度的損失，都是「災害」。人們懼怕「損失」及其發生的「可能性（機率）」，便致力以「人為（科技）」方式降低或避免天然災害。然而這似乎也造成了環境不可逆的浩劫，產生更多的人為災害，也增加了天然災害發生的機率，換言之，提高了「風險」。二、風險西方在中世紀仍無「風險」的概念，最早是西方探險者在遠渡重洋時所發明的，在 16、17 世紀才廣為流傳。「風險」一詞似乎是由西班牙語或葡萄牙語傳到英語，意指駛入未標明的水域。換句話說，它本來指涉的是「空間」，後來用在銀行業務和投資時，轉而指涉「時間」，意指借貸雙方對投資可能結果的計算，之後又指其他的不確定狀況（Giddens， 1999；陳其邁譯，2001：26）。「風險」在每個專業領域都有它的專有定義，一個適合經濟學者或統計學者或決策理論專家的風險定義，可能無法適用於其他不同領域風險學者的分析。不論經濟學者、統計學者，決策理論專家及保險學者，長期以來都在討論風險與不確定性的概念，並試著就其領域建立風險的定義（蕭建和，2005：12）。風險實際上含有潛在災害17發生機率的特殊意義，為人類對於實際暴. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 露於潛在災害價值或損失的認定或可能性。我們不可能生存在沒有風險（ risk-free）的環境，因為風險是潛在災害發生和損失增加的機率（Smith ，2001；王思樺，2002：32-33）。周桂田（2003：8）指出所謂風險乃指涉事件或事務發展的不確定性。換言之，無論作什麼事，只要無法百分之百確定結果，就會隱含某種程度的風險。美國國家科學研究委員會（ National Research Council，NRC）將風險定義為「除了衡量危險本身的強度外，還要評估其發生不良後果的潛在機率（ National Research Council，1989：321；黃懿慧，1994：255）。」除此之外，W. Lowrance （1980）認為：「風險是指用來衡量不利效果的機率與強度；或是描述有害結果的可能性及後果（林俐婷，2003：17）。」Douglas & Wildavsky 則認為風險是社會建構的產物，涉及了對事物不確定和社會價值觀的整合過程（Douglas & Wildavsky，1982：4；孫曼蘋，2003；林忠毅，2007： 5）。吳保華（2001：22）則認為風險包含兩方面的意義：（一）危機（dangerous chance）：具有不確定性。（二）危險（hazard）：危險發生的條件或環境因素，即是其遠因或間接的因素。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 17. Ch. engchi. i n U. v. 害的類型。王思樺引用 Smith（2001）的說法：所謂潛在災害是生活中不可避免的一部份，潛在災害最常被認為是自然發生或人導致損失的過程或事件，因此可定義潛在災害是對人類和社會可能造成的損害威脅，包括死亡、傷害、疾病、壓力、財產損失、經濟損失、動植物損失、污染與環境舒適性損失等（王思樺，2002：32）。 13.

(21) 由以上論述可知，風險的觀念與機率、不確定性的觀念密不可分。假如結果已經百分之百確定了，就不能說一個人是在冒險行事（Giddens， 1999；陳其邁譯，2001：26）；也就是沒有不確定性，就沒有風險。王俊淦（2004：16-17）評析 Beck、Mary Douglas、Luhmann 等學者對「風險」的看法如下：（一）Beck 將「風險」定義為「處理因現代化本身所引起的危機（ hazards）與不安全（insecurities）之系統方法。與古老的危險對照起來，風險是與現代化的威脅力量有關的後果，並且是對這威脅力量全球化的質疑，具有政治上的反身性（ politically reflexive）」。風險也具有一種「不可見性」，增加了風險知識的可操縱性（Beck，1992：21-22）。（二）Mary Douglas 則從風險、譴責（blame）、正義（justice）和危險（danger）之間的關係來談論風險。在譴責方面，問題始於人們如何解釋不幸（misfortune）。原始民族依三個方向來解釋不幸：第一是道德的（moralistic），第二則是將不幸歸咎於敵手，第三是歸咎於不義者（traitor）。原始民族將危險和道德關連起來，其實不是因為缺乏知識；因為知識總是缺乏，曖昧模糊總是潛藏的。Douglas 認為，風險的觀念已成為「客製化（custom-made）」，它的普遍化術語、抽象性、凝結的力量、科學性、與客觀分析的連結，都使它成為支持現代工業社會文化之完美工具。Douglas 也認為對特定文化而言，「要多安全才是真正的安全？」，此一問題是選擇的問題，所以他認為風險總是與政治有關（ Risk are always political）（Douglas，1992：44）。（三）Luhmann 則是將人類社會的所有現象與問題，皆置於系統的抽象層次來解釋。Luhmann 將系統定義為「一種由行動與意義交互作用所產生的現象，也就是各個社會系統（政治、經濟、宗教、科學…）是一連串經由意義連結起來的行動關連。」在我們要討論的風險議題上，Luhmann 關心的不是社會如何處理環境危險的問題，而是社會如何察覺到環境危險。Luhmann 認為：「風險不是無時間性的理性形式（ timeless forms of rationality）問題。」Luhmann 認為風險是「決策的問題」。他進一步區分風險（risk）與危險（danger）： 1.潛在的損失被視為是決策的後果，亦即被歸咎於決策，我們說這是風險或是決策的風險。 2.可能的損失是外在引起的，亦即它被歸咎於環境，我們說這是危險。風險概念指出一個高度化的偶連性安排，事件與損失（event and less）兩種時間上的偶連性，被成雙的連接. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(22) 在一起，只是偶連性而非事實（Luhmann，1993：14）。顧忠華（2001b：19）亦指出，在人類的生存情境中，「風險」自始便是一個不得不去處理的問題。從哲學人類學家蓋倫（A.Gehlen）的觀點來看，人類的特徵乃是「本能的貧乏（Instinktarmut）」與「世界開放性（Weltoffenheit）」。人類的本能並未提供一個可以在其中活動的穩定結構，因此人類必須不斷透過自身的活動來「建構」相對穩定的互動結構，這也是人們創造各項社會「制度」（Institution）來規約集體生活及共同規避自然環境災難的理由。蓋倫的論點，指出了人類和環境的關係，經常隨著工具的使用與改進，包括科技的發明與進步，而產生巨大的變化。換句話說，人類的存在條件本身就具有著極大的「不穩定性」，雖然「趨吉避凶」可以視作一般人行為選擇的原則，但在資訊不完整的情況，人們面臨威脅時的任何「決定」都包含了一定的「風險」：其結果可能對他有利，也可能對他不利。不過，「風險」的意涵不應侷限在客觀可能發生的天災人禍，還須包括人們主觀上的心理狀態，所以即使客觀的「危險」實際上不存在，只要人們認定可能受到危害，便容易產生心理的恐慌或焦慮。18由於對「安全」、「穩定」的追求，構成人類心理需求的. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 重要層次，傳統社會有不少機制便應運而生，幫助人們處理生活中的不確定性，如巫術、風水、占卜、乃至宗教儀式，莫不蘊含有以人為努力來降低風險發生機率的動機與願望（Gehlen 著，何兆武/何冰譯，1994：5）。吳保華（2001：23）根據各家學說整理出風險的特性：必須具不確定性（即各種風險事件具有發生機率與發生原因、結果之不確定）、必須有經濟虧損（Loss）的可能性、必屬將來性。有關風險的種類，Baran（ 1993）提出消費者風險、工作者風險、社區風險等三種範圍，而政府跟相關產業均有義務將該風險的範圍告知大眾。Mason（1989）整理出三種風險，分別是傳染病風險、加諸自身風險、環境災害風險（汪明生、朱斌妤，1999：36）。從生態學的觀點，環境是人類、動物、植物、水域與土壤等社群或族群（community）共同生存與發展的「家園」（曾明遜，2000）。當環境發生衝擊時，便產生環境風險。所謂環境風險（environmental risk）係指具機率概念的危險或災害事件，透過空氣、水、土壤或食物鏈而使人體健康受損（Whyie et al.，1980；Wilson，1991；黃柏鈞，2001：8）。環境風險主要偏重在：環境的轉化機制，除了傳統的環境污染與破壞問題外，為何會引發環境風險？環境轉化的過程又如何？以及生態與生存環境造成的危害等課題，這些課題均源於對環境與科技的不確定性，此一不確定性即是環境風險。環境風險會產生相對性之效益，如核能發電廠、石化工業等普遍被認定為高風險的設施，當成本與效益同時存在時，還會產生. n. er. io. sit. y. Nat. al. 18. Ch. engchi. 粗體字係本研究加註。 15. i n U. v.

(23) 另一種土地使用的效應，即鄰避效應。這些設施產生的效益可能有利於廣大的群眾，但其外部成本的接受者卻可能存在於某個地理範圍內。由於風險的成本與效益並不一定相稱，在地理區位上社會成本的負擔並非均衡分配，且對環境風險發生的機率存在著主、客觀的差異，形成對環境風險的認知不同（陳定海，2004：24）。環境風險的分析可區劃為「風險評估（ Risk Assessment）」、「風險知覺（Risk Perception）」、「風險評價（Risk Valuation）」及「風險管理（Risk Management）」四個部分。風險評估，是指利用科學的方法或工程的科技，估計暴露物質、暴露機率及人們暴露於環境災害時，可能造成健康與安全的影響。風險知覺的研究，就是透過風險特性，以瞭解人們面對不同環境災害時的反應程度。風險評價，是指每一種降低風險的措施或政策，在人們心中的貨幣價值。風險管理，則須整合心理、經濟及政治等因素，使管理者針對環境風險提出有效且可行之管理措施及方針（劉錦添，1992；林俐婷，2003：10）。風險、風險，風吹草動就有危險。我們每個人對於風險的認知其實不盡相同，以電磁場為例，有些人認為可以忽略，有些人則視之如洪水猛獸而強烈拒斥（林忠毅，2007：7）。而國家、媒體或社會（公眾）網絡所釋出的風險資訊，將影響公眾對風險的主觀感知與客觀的行動認知（周桂田，2003：10）。在當今台灣社會，只要媒體一發布消息，搭配聲光效果、唱作俱佳的報導方式，立刻引發社會各階層人心惶惶。但這卻不單是媒體的貢獻，看不見、卻無處不存在的風險，才是真正令人懼怕的背後靈。所以，從風險溝通的角度，無知（unknown）所構成的風險恐慌，將加劇風險不確定性爆發的社會成本，並輕易破壞公眾對風險的脆弱信任感知（不對稱原則），整個社會秩序出現高度失序的現象（周桂田，2003：16）。因此，貝克從副作用的觀點出發，主張「非知識」（unawareness， Nicht-Wissen）問題比「知識」更值得現代性分析的注意。非知識不是尚未知道但將會被揭露的知識，亦即它不是「潛藏的知識」（potential know1edge）。相對地，非知識就是「無法知道（the inability to know ）的知識」。它的未知狀態不是以更多的科學實驗操作、更多的理性邏輯演繹而可以改變的。非知識一直存在於人類知識的領域中，但卻被當作是知識操作的副作用，屬於在得以統計數據檢驗下可以容忍的範圍。然而，知識的密集操作卻使人類體認到知識並不是線性的不斷增加，而是呈現奇特的弔詭性：人類獲得的知識越多，反而知道屬於非知識的事物更多（ Beck，1999：124）。非知識所造成的非預期後果或副作用如今嚴重威脅到人類的生存，風險即是非知識的代表。人類也許可以透過計算知道風險發生的機率，但還是無法知道風險究竟會在何時發生。生態風險（如核能事故、口蹄疫病毒傳染）或社會風險（如組織政策的評估、生涯規劃的抉擇），一旦發生都將會造成致命的大規模傷害或是無法挽回的永久後果。長久以來，這些風險的存在是被允許的，因為它被認為是可以利用人類的. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(24) 智慧與力量加以避免或降低發生的可能性。然而在風險問題不斷成真的現今社會，此一共識已被打破。如何定義與處理風險的「非知識」因素，成為迫切的社會生存問題，也是造成不同專業知識人士、社會運動團體、政府機構、及社會大眾在風險問題上激烈衝突的關鍵所在（劉維公，2001： 8-9）。表 2：風險之定義出處. 定義. Knight（1921）. 風險為可測定的不確定性。. Willett（1951）. 風險為不幸事件發生與否的不確定性。. Denenberg（1964）. 風險為損失的不確定性。. RaydeTullous & J. Michael Munson（1991）. 對工業採購者在做採購時的決策中，將風險定義為不確定性。. Vaughan（1992）. 所衍生出不期望之可能性的狀況。. 學. 風險為事件發生過程及產出結果損失等之不確定性。. ‧ 國. 黃慶隆（1993）. 立. 治政人們在預期或希望有一令人開心的結果下，大風險常與不確定性劃上等號，凡是一項事件的預期結果與實際結果有差異時，此一事件的發生即屬不確定而無法明確地掌握。. 雷勝強（1999）. 風險之所以存在，是因為人們對任何未來的結果不可能完全預料，實際結果與主觀預料之間的差異就構成風險。因此，風險的定義為：在給定情況下和特定時間內，那些可能發生的結果間的差異。. ‧. 郭斯傑、邱必洙（1999）. n. er. io. sit. y. Nat. al. 鄧家駒（2000）. Ch. engchi. i n U. v. 未來結果的不確定，可能造成人身或財物方面的、非預期的獲益或損失。一般風險的大小取決於兩個因素：一是未來結果不確定性的高低，二是可能帶來人身或財務損益與利弊的大小。. 鄭燦堂（2000）. 以財務的觀點認為風險定義主要可分為下列二種：第一種為「事件發生的不確定性」，為主觀的看法，著重於個人及心理狀況。第二種為「事件發生遭受損的機會」，為客觀的看法，著重於整體及數量的狀況，認為在我們從事各種活動中發生損失的可能性。. Emmett J. Vaughan（ 2000）. 不確定性與風險混為使用，這兩個概念之間關係的觀點似乎是合適的。最常使用的不確 17.

(25) 出處. 定義定性意義，是指具有懷疑特徵的心理狀況，而其基於對未來將會發生何事的認識不足。這相反地，確定性是對一特殊情況的確定或確信。換句話說，不確定性就是對未來沒有認知的心理反應。. 中華顧問工程司於高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設案（2001）. 風險非僅指安全風險而已，危害發生的結果可能涉及額外的成本支出或/及完工期的延後。. 周慧瑜（2002）. 風險定義為「對營建工程專案欲達成預定工期與成效之目標具有負面影響，且無法預知其發生的事件」。. 劉福標（2002）. 風險為「不確定發生的損失」，其所強調的重點為不確定及損失。. 政治大專案風險是一種不確定的事件或狀況，當該. 立事件或情況發生，對專案的目標將發生正面. PMI 專案管理學會（2002 ）. ‧ 國. 學. 或負面的影響，一個風險具有一個肇因及其發生時的後果。. sit. n. al. er. io 余文德（2004）. y. Nat 宋明哲（2004）. 風險是指損失發生的不確定性，它是不利事件或損失發生的概率及其後果的函數。風險是人們因對未來行為的決策及客觀條件的不確定性而可能引起的後果與預定目標發生多種負偏離的綜合。. ‧. 楊建平、杜端甫、李鼎（ 2003）. v. 從傳統技術典範由團體的、客觀的、數理性的觀點認為：特定情況下，實際損失與預估損失之差異性。. Ch. engchi. i n U. 工程風險定義為「因未知事件之發生可能對工程帶來利益之損失」。. 資料來源：蕭建和（2005：13-15）。三、風險社會（risk society）19 若從社會學的觀點來看風險，乃是將風險看成是社會的或集體的而非個人的，因此必須以社會結構的分析作為基礎，才能掌握到風險的特性及其變遷。風險社會學不是單純將風險看成技術性問題，而是認為風險涉及. 19. 「風險社會」概念的最早發明者，是德國社會學家貝克（Ulrich Beck），他於 1986 年出版了《風險社會：通往另一種現代之路》（Risikogesellschaft: Auf dem Weg in eine Andere Moderne）一書，由於當時正好發生蘇俄車諾比爾核能發電廠意外，這本書立刻異軍突起成為暢銷書。 18.

(26) 複雜的社會溝通與決策過程，而且不只社會結構型塑了風險，風險也會影響人們的行為（顧忠華、鄭文輝，1993：2；顧忠華，1999：140；王俊淦，2004：16）。而區隔現代與古代的革命性分際，在於人想支配風險：從此未來不再隨神祇擺佈，凡人面對大自然不再處於被動。人類跨越這道鴻溝之前，未來只不過是過去的鏡子，是神諭和占卜家壟斷的一片渾沌（Bernstein 著，張定綺譯，1998：3）。的確，進步到科學時代後，當人們「自以為可以控制」自然，企圖以科技降低天災對人類生命財產產生的風險時，卻「同時」「製造」了更多災害及前所未有的風險，使得「風險社會」這個標籤應運而生。「風險社會」主要指的是科技—尤其是高科技—帶來的「高風險」，這類風險一般人常無法自行判斷（如臭氧層的破洞、或輻射屋的威脅等等），需要專家評估。但在風險不確定、難以認知及後果可能延展的狀況下，出現了新的「風險分配邏輯」，並改變了過去慣常的權力和責任行使模式。於是，「人類在工業化突飛猛進的態勢下，一頭栽進了風險社會（顧忠華，2001a ：i）」。貝克針對風險社會裡無所不在的風險，有這樣的一段敘述：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 危險好像成了一般消費場合中那些恣意啃噬的東西，它們隨著風雨四處留連，隱藏在任何一個角落，藉由生活必需品如空氣、食物、衣著、房舍等，穿透現代社會在一般情況下會加以嚴密控管的保護區。對意外幾乎沒有防禦和預防行動可言的地區中，（似乎）就只能有唯一的作為：粉飾，一種會衍生恐懼的鎮靜，會因為該死的驚慌所造成的被動而越發升級，它的攻擊性也就越發擴張。就在危險的不可想像與無法覺察當中，這最後的作為也因為實際上存在的風險，反而成了最有作用的幫兇（Beck 著，汪浩譯，2004：xvii）。. Ch. engchi. i n U. v. 今日的風險與危險和中古時代看起來有著相似的現象，然這兩者主要的區別，就在於其威脅的全球性（人類、動物和植物）以及它們的現代原因，也就是現代化風險。它們是工業進步機器的總合產物。而且會持續發展。工業發展的風險一定是和它本身的歷史一樣久遠（Beck 著，汪浩譯，2004：7）。貝克歸納出現代化風險的幾個特徵（Beck，1992；林怡瑩，2003：8-9）：（一）日常性：存在人的日常生活之中，例如食物與飲水中的毒性物質、輻射鋼筋屋。. 19.

(27) （二）災難性：可能在一瞬間毀滅一切，或帶來無法修復、無法彌補的重大傷害。（三）全球性（突破時空限制）：在空間上，危害不再侷限於事故發生的地點，而會全球性地擴散；污染與危害一方面在生態系中不斷流通、累積，另一方面也靠生物的基因遺傳到下一代、下下代…，即具有「世代延展性」。（四）不可見、無法感知：現代化風險不是一般人能夠在日常生活中以自己的感官感覺、經驗得到，必須依賴科學（專家）來測量程度輕重、提供因果解釋，使原本看不見的風險變得可以被看見、可以被詮釋。因此，風險是一種開放的社會建構，詮釋者掌握了莫大的權力。（五）不確定性、難以預測、無法計算：隨著科學判斷的不確定性增加，風險的灰色地帶也跟著加大，預測力失效。科學系統內部製造的不確定性延伸到外部，使得經濟、政治、公眾等各領域的行動者（科學研究成果使用者）有機會參與定義知識的社會過程。在風險的認知上，我們沒辦法不依賴科學與專家；但科學和行政機構已失去對風險的計算能力，因為傷害突破時空限制，根本無法估算。目前以「因果證明」、「污染者付費」原則來作為事後的彌補、賠償，象徵意義大於實質意義，無法實現社會公平正義。（六）「決策」的決定性：這種現代化風險是工業化的「副作用」，而非地震、龍捲風等難以預測的天災。許多風險都是在作決策時就埋下了「因」—在決策者決定要採用某種科技時已經知道會帶來風險，但仍然決定採用。從反面來看，如果決定不採用這項科技就不需承擔相關的風險。核能發電廠爆炸、輻射外洩、輻射鋼筋、核廢料污染、海砂屋、各種飲用水污染、電磁場等，就是屬於這一類的風險。顧忠華（2001b：18）指出：現代人的兩難處境，也就是一方面享受科技帶來的各種便利，但另一方面又常面臨高科技所製造的「高風險」情境，完全超出一般人能夠正常應付的範圍之外。因此，有關風險如何形成、評估、預防與善後等問題的知識，愈來愈成為影響現代生活的重要因素。西方社會學家貝克、紀登斯（A. Giddens）、列許（S. Lash）等人自 1980 年代後期以來，圍繞著「風險社會」的概念展開論述，他們認為在風險意識的覺醒下，西方已逐漸脫離舊有的「現代工業社會」模式，朝著另一波「反省性的現代化」（reflexive modernization）之方向演進。啟蒙理性希望能透過科學的昌明，將一切變數納入預測與控制之下，但時至今日，無論是物理、化學等傳統科學，或是資訊、生命科學等新興領域，其實往往製造出更多充滿「不確定性」的風險，這使得飛機失事、工業. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(28) 災變、環境污染已經成了「正常的意外」（normal accidents）。20 現代化風險基本上是由「技術—經濟」的決策所造成，惟有當人們改變相關組織的決策模式，才可能從根本消除工業化發展的「副作用」，所以長期以來，生態主義者多半採取社會運動的形式，呼籲政府成立專責機構、訂立各種法規、建立環境評估制度，來規範工廠與企業組織的活動，降低污染與風險產生的機率。這些努力固然重要，但是正如同貝克所抨擊的現代化風險成因，幾乎都可歸咎於特定行動者（包括政府決策者與企業經營者）採取「有組織的不負責任」態度，導致事態日益嚴重。他們不斷製造並加深風險帶來的威脅，出事之後卻經常將責任轉嫁給社會大眾，這種污染與風險的「外部化」，不是單靠經濟組織即可成功，還需要政府和立法機構的配合。於是國家頒布的各種污染檢驗標準「合法化」、「正當化」了風險的生產，而如發生在台灣的多次工業污染事件，由於無法確定污染源，皆由政府支出高額賠償以平息抗爭，這兩種情形都難謂符合「公平正義」原則，也顯現科層組織的慣性作為，實不足以應付「風險社會」的挑戰（Beck，1988、1992；顧忠華、鄭文輝，1993；顧忠華，2001b： 34-35）。風險的產生不只是決策（Entscheidung）的問題，而且根本上是制度化的問題：制度化牽涉著科學研究、實踐與科學政策對風險的關係（周桂田，1998：100），它往往影響著科學對社會的角色，亦即，科學的制度化機制扮演著科學與社會的橋樑，但卻成為科學（正當化）危機的掩飾者，人們往往侷限於現行制度而盲目認同，無法察覺制度下科學的風險盲目性。這個顛覆性的看法來自於風險社會理論，藉由批判以工業現代化為基礎的「第一現代」（Die erste Modeme），貝克洞察到在現代化的進程中，人類所製造的危險與問題往往是社會建構的結果，而工業文明和其制度正體現此種過程和後果（副作用）（Beck，1986、1993）：一方面充斥著文明的進步現象，另一方面陷入風險、災難的黑洞，而後者在制度上的推波助瀾更凸顯科學實踐的扭曲化和殖民化（周桂田，2001：48-49）。風險的傳統定義雖然在認知上、程度上和文化上有所不同，卻也總是和損失、災害、毀損等自然災害造成的不幸事故有關。但是當「風險社會」主張出現，將風險定義及描述的格局延伸到「社會建構」的論述後，風險一詞涉及範圍擴大，所有危及生命財產安全之自然、人為災害，科技文明過度發展帶來的可控制或不可控制之災害等，都和風險相關。綜合上述學者提出之定義，舉凡大自然、高科技等一切可能對環境或人類造成生命財產損失之意外或災難都可稱之為風險，而其最大的特色就在於不確定性. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 20. Ch. engchi. i n U. v. 「正常的意外」是組織管理學家裴洛（C. Perrow）提出的觀念，在他看來，高科技事業的經營管理根本無法做到「零風險」，因為科技系統互相的「連結性」（coupling）十分複雜，再加上人為疏失出現的機率，「意外」經常一點也不在「意料之外」（ Perrow，1984）。轉引自顧忠華，2001b，「風險、社會與倫理」。P22，收錄於顧忠華編，『第二現代-風險社會的出路？』，台北：巨流。 21.

(29) （顧忠華，1994；孫曼蘋，2003；林忠毅，2007：5-6）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(30) 第二節鄰避設施：科技風險一、鄰避設施（一）鄰避設施的歷史背景隨著時代與科技的進步，為了國家經濟建設發展及生活環境改善，部分設施是生活所必需，有正面外部效果（如便利、舒適），也有負面外部效果（如噪音、空氣污染、交通擁塞）。會產生負面外部效果的設施可增進全民福祉，卻由當地居民承受設施建造及營運時所帶來的外部成本而不受歡迎，這些設施統稱為「鄰避設施」、「有風險性設施（risky facilities）」、「引人爭論的設施（ controversial facilities）」、「不寧適設施」或「嫌惡性設施」等（林文淵，2005：27）。儘管「鄰避」這個名詞至今尚未有一致的看法，但其現象早就充滿在歷史紀錄裡。早在 18 世紀時，加拿大就已經有社區反對興建避難所的例子；而美國在 1920 年代，紐約市也曾成功地將高速公路的興建搬移到其他地方；1960 年代末期有人使用「有害」（noxious）來形容「一個地區需要一種設施，但附近居民卻表示嫌惡之意」。由此可知，「鄰避」問題不是新出現的問題，直到 20 世紀末期，因愛滋病和流浪漢的猖獗，這個名詞才廣為流行；換句話說，到 1970 年代以後，鄰避設施才成為世界性的問題，變成許多國家的主要政治問題，不僅發生於高所得且社會基礎建設完備的已開發國家，亦發生於所得與社經制度尚待建立的開發中國家。在美國，他們認為反對鄰避運動能在 1970 年代廣為流行起來，乃是因為在 1960 年代與 1970 年代間，一些重要的社會價值及法律結構改變而導致（黃仲毅，1998：13）： 1.現代科技引起負面效果的資訊不斷增加。 2.公共環境意識高漲。 3.對政府和產業信任感下降。 4.居民對法律上與行政上的反對運動增加。鄰避現象的概念最早是由選址問題（siting problem）而來， 1970 年代初期監獄、焚化爐、核能發電廠等設施面臨選址難題，預定位置公布後便引起當地居民的抗議；即使我們都需要這些設施，但似乎永遠沒有適合的場（廠）址。O`Hare（1977）指出，鄰避現象可用來說明，為何有些財貨是大家都需要也希望被提供的，但市場上卻沒有，這是因為個人行為是以「個人效用的最大化」為考量，雖然會因公共財的提供而提高每個人的效用，但卻不會發生，因為大家不會合作（林文淵，2005：32）。在個人的決策過程中，私人的成本及效益被估算，搭便車的行為也會被考慮，這在設置抗爭的過程中便成為多人賽局困境（ multi-person prisoner`s. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.