第四章 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務
第一節 我國長期照顧公評人制度與獨立倡導服務之討論與實踐
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第四章 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務
第一節 我國長期照顧公評人制度與獨立倡導服務之討論與實踐
如本文第三章所述，長照服務法於立法討論時，對於強化國家協助監督服務 使用者所受服務品質之制度設計，主要係有「長照公評人」與「獨立倡導」制度 之提案。而在現行長照服務法第 46 條中，係以「獨立倡導」制度為規範，針對 使用「機構住宿式服務」且「無扶養義務人或法定代理人」之服務使用者，課予 地方主管機關對其所受服務之品質負有特別之監督義務。值得注意的是，在長照 服務法立法以前，獨立倡導制度係早已於實務中試行。據此，本文以下將先說明 立法討論時長照公評人制度之草案內容，並介紹獨立倡導制度之實務運作與發展，
而後進一步檢視長照服務法第 46 條與此二制度間，所關注之對象與事項以及所 採行之手段與後續處置。
第一項 長期照顧服務法草案中之長期照顧公評人制度
如本文第一章之介紹，公評人最早係起源於瑞典，具有代理人或代表人之意 涵，而後轉變為透過相關立法規範之授權，賦予其代表特定群體而發聲之角色。
我國長照服務法立法時，即有部分委員認為，當服務使用者於使用服務過程中有 爭議時，為使其得有反映意見或申訴之管道，或主動關注長期臥床、對外聯繫管 道不暢通之服務使用者等，應建立獨立且公正之「長照公評人」制度。其中，又 以尤美女委員所提案之草案內容較為完整1，亦較貼近本文所關注之面向，故本 文以下將主要以該版本作為長照公評人制度之說明2。
1 該草案之提案人包含：尤美女委員、田秋堇委員與劉建國委員，以下將以尤美女委員為代表稱 之，在此合先敘明。
2 其他如林淑芬委員與翁重鈞委員等所提出之草案，雖皆有提出長照公評人之條文（二者所提之 條文內容相同），即「主管機關應於長照服務網區依照人口密度設置一定比率之長照公評人，作 為長照服務接受者在服務過程中有爭議時反映意見之管道，長照公評人由主管機關聘任社會公正 人士擔任，目的為對長照服務政策與體系提供改善建議。」；惟其立法目的係期藉由公評人的角 色，反映底層民眾的聲音，對制度提出建議，並不對個案進行介入；類似於將現有之倡導性團體 加以制度化，並普及至全國各地。據此，由於本文所關注之長照公評人制度，係不僅止於反映意 見管道之功能，故以下將以尤美女委員之草案版本，介紹長照服務法立法時長照公評人制度之內 容。立法院第8 屆第 2 會期第 14 次會議議案關係文書，委 162，2012 年 12 月 19 日；立法院第 8 屆第 2 會期第 7 次會議議案關係文書，委 151，2012 年 10 月 31 日。
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依尤美女委員所提出之長照服務法草案（以下簡稱系爭草案）第 40 條第 1 項：「中央主管機關應聘任長照公評人，派駐於各地方政府，獨立監察長照服務 相關事項，不受地方政府指揮監督。」，除了課予中央主管機關直接任命長照公 評人之義務外，亦強調長照公評人於地方政府中監察長照服務事項時之「獨立性」， 而為確保其獨立性，有關長照公評人之資格、聘任、解任等事項，係授權主管機 關另以辦法定之3。又依同條第 2 項，針對長照公評人於各地方政府中之配置，
係要求各直轄市、縣市中至少應有三名長照公評人，並得視服務人口比及業務需 求調整4。
草案中長照公評人之職責與功能，大抵可分為「個案面向」與「政策面向」， 前者係指長照公評人得針對個案發動調查；後者則依監察結果定期提出制度改善 之建議報告。具體而言，在個案面向上，長照公評人調查權之發動除依人民或公 益團體之申訴外，亦得依職權主動為之。惟若人民欲提出申訴時，係應以口頭或 書面為之，並陳述相關事實或證據5。又有關長照公評人得調查之對象，係廣及
「長照機構」、「居家照顧場所」與「地方主管機關」；調查之形式則包含「調閱 相關文件」、「通知相關人員說明」或「進入公、民營之長照機構訪查、詢問長照 人員及失能者」等，相對人如無重大事由不得拒絕之6。
然而，需特別注意的是，此草案版本中之長照公評人，並無實質處理個案爭 議之權限，亦非屬個案救濟之管道。故當長照公評人受理申訴或行使監察權之過 程中，發現存有長照服務之爭議時，應主動移送地方主管機關7，而後由地方主管 機關所成立之地方「長照服務審議會」（以下簡稱長審會）進行調解。此處所稱
3 長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 40 條第 7 項：「為維持長照公評人之獨立性，第一 項長照公評人之資格、聘任、解任、職權執行等事項，及第三項之相對人拒絕調查之處置，由中 央主管機關以辦法另定之。」；同條第8 項：「前項之解任方式，得由民眾檢舉及載明具體事證，
並經長照服務審議會審議後為之。」。
4 長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 40 條第 2 項：「前項公評人各直轄市、縣（市）至 少應有三人，中央主管機關並得視服務人口比及業務需求增聘之。」。
5 長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 40 條第 4 項：「前項申訴，人民應以口頭或書面為 之，並陳述相關事實或證據。」。
6 長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 40 條第 3 項：「長照公評人得依人民、公益團體之 申訴或依職權對長照機構、居家照顧場所及地方主管機關進行下列調查，相對人無重大事由不得 拒絕：一、調閱相關文件。二、通知相關人員說明。三、進入公、民營長照機構訪查、詢問長照 人員及失能者。」。
7 長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 40 條第 6 項：「長照公評人於受理民眾申訴或監察 過程中發現長照服務之爭議有必要進行第四十一條之調解時，長照公評人應移送地方主管機關。」。
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之長審會，係由地方主管機關首長擔任召集人，分別由「衛政、社政、勞政之政 府部分代表」、「身心失能者、家庭照顧者、勞工、老人福利、原住民、新住民、
婦女權益之公益團體代表」、「學者專家8」以及「長照機構代表與長照人員代表」
等共17 名審議代表所組成，其中任一性別係亦不得少於 3 分之 19，期透過不同 社會背景、障別、性別等各方觀點代表之組成，促進與協調統合長照服務，針對 長照資源分布之規劃、長照機構之管理等事項進行討論之民主決策審議機制。再 者，有關該調解之效力，原則上如調解成立而作成調解書後，係同於一般調解而 準用鄉鎮市調解條例第25 條至第 29 條之規定，經法院核定後，與民事確定判決 有同一之效力；如調解不成立，申請人係得向該管地方主管機關申請將調解事件 移送該管司法機關10。另一方面，此草案中長照公評人最大的特色即在於政策面 向上之功能。長照公評人除應出席中央及地方長審會外，亦須依調查結果定期提 出制度改善之具體建議報告，交由中央或地方長審會審議，期將長照實務中個案 所發生常見之問題，於制度層面進行調整與改善。
整體而言，在此長照公評人制度之設計中，長照公評人雖無法依調查結果直 接對被調查者為相關之處分，或直接作為個案權益救濟之管道；然而，透過主動 探訪、調查機關與機構之權限，係得深入了解服務使用者與相關人員之意見以及 長照服務提供之狀況。對於長期臥病或對外聯繫管道不暢通之失能者，亦得藉由 長照公評人的主動介入，協助確保其所獲之服務品質並保障相關之權益。此外，
透過長照公評人所定期提出的具體建議報告，彙整服務使用者於實務中所遭遇之 制度性問題，或長照服務相關事項中所生之缺失，據以對長照制度提出評論與改 進方向而持續健全之發展。
8 對於學者專家之人選，於系爭草案之立法說明中，係進一步強調應優先考慮具備長照相關團體 或機構經驗者。立法院第8 屆第 5 會期第 1 次會議議案關係文書，委 21，2014 年 2 月 19 日。
9 長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 8 條。
10 有關該調解之程序與效力，詳可見長照服務法草案（尤美女委員提案版本）第 41 條與第 42 條。
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第二項 長期照顧服務法第 46 條與獨立倡導服務
第一款 起源與發展歷程
現行長照服務法第 46 條之立法，主要係參考英國所推動之「獨立倡導
（independent advocacy）」服務11。然而，值得注意的是，早在長照服務法第 46 條立法以前，我國實務上即已有民間團體進行此議題之倡議。中華民國老人福利 推動聯盟（以下簡稱老盟）於多年來對於協助失蹤協尋、防止老人受虐等議題的 倡議經驗中，發現對於老人權益之保障，除被動地提供服務外，更應有以預防性 思維所建立之潛在個案發掘機制，讓權益可能遭受危害之老人能即時被發現，並 獲得初步回應與後續服務等12。據此，老盟參考國外經驗，於2013 年推動「獨立 倡導―機構內老人權益倡導實驗方案（以下簡稱獨立倡導實驗方案）」，期發展具 本土性之老人獨立倡導機制。
透過衛福部公益彩券回饋金之補助，2013 年老盟正式推動獨立倡導實驗方 案，參考相關文獻資料建立初步模型，邀請熟悉老人權益議題之專家學者、實務 工作者與主管機關組成工作小組，共同研擬與討論計畫推動之模式，並以縣市政 府為合辦單位，由縣市政府擇定轄內有收容安置低收入戶且無家屬老人之機構為 合作對象，進行此實驗方案13。同時，由督導員執行計畫、培力地方倡導團體與 督導倡導人等；倡導團體則負責執行地方倡導業務與培訓獨立倡導人等，如下圖
透過衛福部公益彩券回饋金之補助，2013 年老盟正式推動獨立倡導實驗方 案，參考相關文獻資料建立初步模型，邀請熟悉老人權益議題之專家學者、實務 工作者與主管機關組成工作小組，共同研擬與討論計畫推動之模式，並以縣市政 府為合辦單位，由縣市政府擇定轄內有收容安置低收入戶且無家屬老人之機構為 合作對象，進行此實驗方案13。同時，由督導員執行計畫、培力地方倡導團體與 督導倡導人等；倡導團體則負責執行地方倡導業務與培訓獨立倡導人等，如下圖