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我國長期照顧制度之使用者權益保障-以長期照顧公評人制度與獨立倡導服務為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班 碩士學位論文. 我國長期照顧制度之使用者權益保障. 政 治 大 -以長期照顧公評人制度與獨立倡導服務為中心 立 ‧. ‧ 國. 學. A study on the protection on the rights of Long-term Care system users-focus on Long-term Care ombudsman and independent advocacy. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授:孫迺翊 博士 研究生:林姿妤 撰. 中華民國一〇七年七月 DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(2) 謝辭 從「南京大屠殺」、「輕舟已過萬重山」到「蘇東坡定風波」,這是撰寫論文 期間國圖所推出的展覽,也正吻合著這一年又五個月以來,每個階段每一天論文 寫作的心境轉變。 此本論文得以順利完成,無非須感謝指導教授孫迺翊老師的鼓勵與教誨。從 大三的社會法課程到研究所的社會法專題研究,有幸能在老師的教導下,啟發自 己對於社會法領域的興趣,一路走向社會法的學術殿堂。而在論文撰寫過程中, 從原本無法駕馭的題目,慢慢航向正確的道路,路途中儘管開天闢地、天馬行空, 或甚至迷失方向,幸好都有老師從旁協助、提點,像燈塔般指引著迷途小羔羊。. 政 治 大 給予幫助,陪伴我學習自我成長的課題。再多的感謝都不足以表達對孫老師的謝 立. 研究所四年期間生活上、感情上雖歷經各種挫折與災難,老師總是會在第一時間. ‧ 國. 學. 意。同時,當然也必須感謝二位口試委員:劉定基老師、鍾秉正老師。感謝定基 老師從大學導生緣分開始便給予許多關心與鼓勵,研究所期間不論是學習上、生. ‧. 活上遭遇困難時,謝謝老師總是義不容辭的幫忙,也非常感謝老師在論文寫作過 程中,提供許多英美法與個資法上的專業建議,填補自己對於這些陌生領域的不. Nat. sit. y. 足。感謝秉正老師願意撥冗遠赴政大擔任口試委員,在口試過程中,給予我許多. io. al. er. 實務現狀的提點,以及政策、法制規劃上的寶貴建議與鼓勵。. n. v i n Ch 以及婦女新知基金會覃玉蓉主任,感謝他們願意在繁忙的工作之餘,接受我不甚 engchi U. 再者,必須特別感謝中華民國老人福利推動聯盟吳淑惠秘書長、林毓恆社工. 專業的訪談,給予長照公評人與獨立倡導人實務發展與立法討論上的許多資訊與 資料,讓我能夠對整個議題的掌握更加豁然開朗,完整了此本論文的完成。 此外,非常感謝勞社法中心郭明政老師、黃呈貫老師、林佳和老師與林良榮 老師的教導,不論是課堂上對於專業議題的學習、報告撰寫的精進,抑或是學術 知識的開拓與日常生活的關懷,都豐富了我研究所期間的生活與成長。感謝郭老 師總是激勵著我們要成為社會的工程師、鼓勵我們要多走向世界開展視野,也謝 謝老師的邀請,讓我們能在老師茶園裡體驗採茶的趣味(恭喜老師順利當選校長) 。 感謝佳和老師大學時期義不容辭地答應擔任指導教授,帶領我完成科技部大專生 研究計畫,開啟了學術研究的新手技能,也謝謝老師在研究所期間的照顧與關心。 最後,特別感謝日本早稻田大學菊池馨実先生,不論是在早稻田大學課堂上的學. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(3) 習,或是赴日期間生活上的各種支援與關心,都非常感謝菊池老師在交換期間的 指導與照顧,帶領我認識日本社會法的基礎知識、分享著日本法上長照相關議題 的討論,直到最後也不忘叮囑我要好好照顧自己、完成論文,真的非常謝謝菊池 老師的包容與諒解。 說到論文當然不能忘記孫門大會!還記得第一次踏入孫門大會即被老師與 學長姐們專業的學術交流氣場給震懾,所幸一路走來也從輩分最小的論文雛鳥, 歡送著一個個學長姐們的翱翔,這次終於輪到自己了。感謝論文寫作過程中最可 靠的孫門同伴們沛君學姊、璧竹學姊、晁綱學長、姵妤學姊、佩慎學姊、照華學 姊、文玲學姊、士恩學長、弈辰、柏誠、立俞。謝謝沛君學姊給予我許多論文撰 寫上的建議、幫助我釐清許多問題、總是不厭其煩地被我叨擾討論英美法上的文. 政 治 大 常生活的鼓勵與關心。謝謝晁綱學長總能為我發現論文內容的盲點、精闢地提供 立 獻。謝謝璧竹學姊在我最迷惘的時候,陪我重新檢視、調整論文的架構,還有日. ‧ 國. 學. 許多寶貴的建議,當兵期間還要一直忍受被我騷擾問問題。謝謝奕辰在討論會期 間各種行政事務的支援與口試當天的現身幫忙。謝謝柏誠陪我討論許多公法上的. 的最後一哩路上能有你們相伴、一起順利畢業。. Nat. y. ‧. 問題,給予我日本交換許多寶貴的資訊。謝謝佩慎學姊、立俞,很開心論文寫作. sit. 謝謝勞社法中心的家人們義德學長、瑞元學長、俊愷學長、璟賢學姊、舒婷. al. er. io. 學姊、苡丞學姊、思瑩學姊、大秉學長、振德學長、國耀、承鑫、仁偉、乃翊、. v i n Ch 告撰寫上總是提供我們許多寶貴的建議、分享著日本交換期間的日常與資訊。謝 engchi U n. 芷安、秋惠、榕逸、威嬅、柏亘。謝謝最童顏的義德學長,在勞動法與日本法報. 謝雖未有幸在孫門大會相見卻在他處重逢的瑞元學長,給予我許多早大的資訊與 交換的建議。謝謝璟賢學姊,總是溫暖的關心、照顧著我。謝謝苡丞學姊,研究 所推甄時不吝給予我和乃翊許多幫助與建議,還有這四年來的照顧。謝謝思瑩學 姐在我最徬徨的時候陪我談心、鼓勵著我。謝謝中心最可靠的吉祥物大秉學長, 不論課業上或生活上總是能在關鍵時刻提供我們最強大的支援。謝謝國耀,很開 心這四年有你相伴,一起上課討論報告、一起奮鬥國考、一起畢業,當然也不忘 口試當天你的現場應援。謝謝承鑫,陪我討論許多社會法的問題,還有一起上課、 參加研討會的那些光景。謝謝芷安,好喜歡那些和你一起在中心吃飯的小時光, 也謝謝你這幾年來大大小小的幫忙。同時,也要謝謝勞工所最堅強可靠的好夥伴 們陳佑、亭鈞。謝謝陳佑,在論文撰寫上提供我許多建議與幫忙、陪我討論許多. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(4) 的問題,也謝謝你在我最低潮、最難受的時候拉我一把,無限耐心地給予我鼓勵 和關心。謝謝亭鈞,一起上課、吃飯時總是能為我們帶來專業的冷知識與歡樂。 謝謝初來乍到貓空時,最可愛與熱鬧的家人們,兆函、家蓁、欣誼、思亞、 小游、陳翎、叡涵、妍綾、佩綺。謝謝親愛的,總是對我不離不棄,當我的避風 港。謝謝家蓁,在我最難受的時候,陪我走了好長一段路,帶我重新認識自己, 還有無數個在一南一北圖書館裡彼此互相激勵的日子。謝謝欣誼,喜歡那些和你 小聚長聊的好日子,還有義氣的幫我找文獻。謝謝陳翎,寫論文時最期待每週四 和你互相垃圾話的小時光,總是能將疲憊與壓力一掃而空。謝謝小游,懷念我們 新竹台北一聚,互相訂進度督促彼此寫論文的那些日子。謝謝思亞,一起分享著 交換、寫論文的甘苦談,還有溫暖的關心。同時,謝謝在指南山下這八年來,不. 政 治 大 孟修、御庭、旻睿、俊儒、怡真、薇淳。當然還要謝謝讓我成長、學習到很多的 立. 論是大學時期或研究所時期給予很多幫助的人們,叡涵學姊、雅淇、浩瑋、健豪、. ‧ 國. 學. 第三部門研究中心,徐世榮老師、彥汝、菁凰。. 謝謝 24 期 5 梯 1 組最歡樂強大的律訓組員們,千瑞、佑民、宜芳、董董、. ‧. 柚君、健淋、秉信、鳳姐。謝謝你們在律訓期間不論是論文撰寫上、職涯發展上, 總是不吝給予我許多寶貴的建議與幫助。同時,也要謝謝萬國法律事務所 B 部的. y. Nat. io. sit. 大家在見習期間給予的照顧與鼓勵。. n. al. er. 謝謝南方最溫暖的家齊女孩們,筱雅、大白、美吟、佳玲、均均、子維。謝. i n U. v. 謝你們總是能諒解我無法常常參與聚會,卻從未將我拋下。謝謝筱雅,陪我共度. Ch. engchi. 無數個在峽谷的日常,也謝謝你總是為我們伸出援手。謝謝大白,一起分享著工 作、生活的瑣事,給予我許多鼓勵與關心。謝謝美吟,總是可靠又貼心的在我們 身邊照顧著我們,謝謝你在我最難過的時候借我依靠。謝謝佳玲,每次聚餐歡笑 的來源總少不了你。謝謝子維,總能在我衝動行事前潑我冷水,當我最強大的人 生導師。 最後,最重要的是,感謝一路相伴的家人們。感謝我的母親陳文英,從小獨 自將我養育、拉拔至今,在我就學期間總是讓我無後顧之憂的學習,讓我任性地 完成研究所的學業。如今若能有如此小小的成就,全都得感謝我的母親對我的教 育與信賴。謝謝文佐,陪著我走過研究所的每個春夏秋冬,見證這本論文的出現 與完成,當我最強大的靠山,給予我無數的包容與照顧,在旁提醒著我莫忘初衷。 謝謝親愛的三條,沒有亂吃亂咬我的文獻,陪我聽著無數個敲打鍵盤的白天與黑. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(5) 夜。同時,也謝謝外婆陳康漏去、弟弟佳峻、繼父蔡文洪的相伴。 越靠近論文完成的階段,每每總會想起四年前辦理大學離校手續時,在綜院 一隅停下腳步,眺望操場捨不得離去政大的那份心情,也是在那當下,堅定了自 己就讀研究所的決心。如今,似乎不得不與你別離。 「再見,是為了再見。」 ,謝 謝你的每個角落,包容著我的每個成長;謝謝你的每個陰雨與晴朗,見證了我的 青春、歡笑與淚水。謝謝每個曾經向我伸出援手、提供幫助的人們。謝謝自己, 沒有放棄,很勇敢的面對所有挫折與挑戰,徒步至今。也希望此本論文的完成, 能夠回饋幫助需要的人。 謹獻給 在天上一路看著我成長的父親林國棟與守候著我的外公陳海水。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 三重,2018 年夏. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(6) 摘要 隨著高齡社會的到來,我國對於長照體系之建構亦越趨完備。然而,對於長 照制度中服務使用者權益保障之問題,卻鮮少受到關注。面對服務使用者失能之 特性與多元複雜之長照爭議,如何有效保障服務使用者於使用長照服務過程中之 權益,實屬長照制度政策發展與法制規劃中不可不正視之議題。 本文擬自我國長照制度之發展沿革中檢視服務使用者權益保障意識的轉變 與進程,並透過服務使用者、服務提供單位與政府間三方法律關係之分析,探討 現行法制與政策中關於使用者權益保障方法之問題與挑戰。而後進一步介紹我國 長照公評人制度之立法討論,與現行法下實務的運作模式。同時,借鏡美國長照. 政 治 大 住民主體性之前提下,受理、調查並妥適解決住民與長照機構間之爭議;而蘇格 立. 公評人計畫與英國蘇格蘭獨立倡導服務之經驗,發現美國長照公評人係得在尊重. ‧ 國. 學. 蘭獨立倡導協會所公布之相關文件,亦作為倡導組織與倡導人於實務現場中之指 引。據此,本文試提出我國長照公評人制度之建構藍圖與獨立倡導人之重新定位,. ‧. 擬將長照公評人作為服務使用者即時反映、及時處理長照爭議案件之個案救濟管 道,並藉由獨立倡導人之定期訪視,持續關注服務使用者所受之服務品質與生活. Nat. sit. y. 品質,將服務現場之觀察成果回饋於評鑑制度中,健全服務使用者之權益保障,. io. n. al. er. 期供未來相關政策與法規研擬上多一項新的選擇。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字:長期照顧、長期照顧服務法、長期照顧服務使用者、長期照顧公評人、 獨立倡導、評鑑制度 Keywords: Long-term Care, Long-Term Care Services Act, Long-term Care System Users, Long-term Care Ombudsman, Independent Advocacy, Evaluation System. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(7) 目錄 第一章 緒論........................................................................................................ 1 第一節 研究動機與目的............................................................................ 1 第二節 研究範圍........................................................................................ 4 第三節 研究用語界定................................................................................ 6 第一項 長期照顧................................................................................ 6 第二項 長期照顧機構........................................................................ 7 第三項 長期照顧公評人與獨立倡導人............................................ 8 第四節 論文架構...................................................................................... 10 第二章 我國長期照顧制度與法律關係 ......................................................... 12 第一節 我國長期照顧制度之沿革.......................................................... 12 第一項 從救濟院到老人福利法...................................................... 13 第一款 救濟院與社會救濟法.................................................. 13 第二款 老人福利法.................................................................. 15 第一目 立法初期.............................................................. 15 第二目 1997 年與 2007 年之修法................................... 17 第二項 其他老人照顧機構.............................................................. 20 第一款 專屬退除役軍官的榮譽國民之家.............................. 20 第一目 成立背景.............................................................. 20 第二目 服務與管理.......................................................... 22 第二款 護理之家...................................................................... 23 第三款 小結.............................................................................. 25 第三項 多元的長照計畫到長期照顧十年計畫.............................. 26 第一款 多元長照計畫.............................................................. 26 第二款 長期照顧十年計畫制定以後至今.............................. 27 第二節 我國長期照顧制度之內容.......................................................... 29 第一項 長期照顧十年計畫.............................................................. 29 第一款 計畫內容...................................................................... 29 第二款 待整合的服務品質問題.............................................. 32 第二項 長期照顧十年計畫 2.0........................................................ 33 第三項 長期照顧服務法.................................................................. 35 第一款 基本原則與規範內容.................................................. 35 第二款 服務品質監督與服務使用者權益保障...................... 37 第四項 小結...................................................................................... 38 第三節 長期照顧制度中之三面法律關係.............................................. 39 第一項 三面法律關係之主體.......................................................... 39 第一款 給付主體...................................................................... 39. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(8) 第二款 服務提供單位.............................................................. 40 第三款 服務使用者.................................................................. 42 第一目 制度設計與規範之對象...................................... 42 第二目 服務使用者之特質.............................................. 42 第二項 法律關係.............................................................................. 44 第一款 服務使用者與國家間.................................................. 44 第一目 憲法上所保障之生存權與健康權...................... 45 第二目 國家對服務使用者所為之形成處分.................. 46 第二款 國家與服務提供單位間.............................................. 47 第三款 服務使用者與服務提供單位間.................................. 51 第一目 私法性質之長照服務契約.................................. 51 第二目 長照服務契約與利益第三人契約及其爭議...... 52 壹、系爭契約之性質為利益第三人契約.......................... 52 貳、服務使用者與契約當事人之意思表示...................... 54 第三目 小結...................................................................... 56 第三章 我國長期照顧制度中之服務使用者權益保障 ................................. 57 第一節 長期照顧服務法服務使用者權益保障專章.............................. 57 第一項 長期照顧服務法第 42 條.................................................... 57 第一款 長照機構定型化契約應記載及不得記載事項草案.. 58 第一目 長照機構定型化契約應記載事項草案.............. 58 第二目 長照機構定型化契約不得記載事項草案.......... 61 第三目 小結...................................................................... 62 第二款 服務使用者透過契約保障權益之成效與困境.......... 63 第二項 長期照顧服務法第 43 條.................................................... 64 第一款 缺乏彈性的「當事人同意」要件.............................. 65 第二款 當事人同意之告知義務.............................................. 65 第三款 隱私權保障與照顧服務之兩難.................................. 67 第三項 長期照顧服務法第 44 條.................................................... 68 第四項 長期照顧服務法第 45 條.................................................... 69 第五項 長期照顧服務法第 46 條.................................................... 71 第二節 長期照顧服務法使用者權益保障專章以外之權益保障方法.. 72 第一項 事前保障方法...................................................................... 73 第一款 評鑑制度...................................................................... 73 第一目 老人福利機構之評鑑.......................................... 74 壹、評鑑之程序、項目與指標.......................................... 76 貳、評鑑之獎懲機制.......................................................... 78 第二目 護理之家之評鑑.................................................. 80 第三目 長照服務機構之評鑑.......................................... 82. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(9) 第二款 定型化契約之調控...................................................... 84 第一目 消費者保護法之適用.......................................... 86 第二目 定型化契約範本與其應記載及不得記載事項.. 88 壹、定型化契約範本與其應記載及不得記載事項之內容 .............................................................................................. 88 一、契約終止權.......................................................... 91 二、損害賠償請求權.................................................. 92 三、小結...................................................................... 92 貳、定型化契約範本與其應記載及不得記載事項之性質 與效力.................................................................................. 95 一、定型化契約應記載及不得記載事項之性質與效 力.................................................................................. 95 二、定型化契約範本之性質與效力.......................... 96 第三目 定型化契約之查核.............................................. 97 第三款 行政機關之行政檢查與監督...................................... 97 第一目 行政檢查.............................................................. 97 第二目 消費者保護法之行政監督.................................. 99 第三項 事後保障途徑.................................................................... 100 第一款 老人福利法之老人保護措施.................................... 101 第二款 申訴制度.................................................................... 104 第一目 機構內部申訴制度............................................ 104 第二目 機構外部申訴制度............................................ 104 第三款 訴訟............................................................................ 107 第一目 消費者保護法無過失責任適用之疑義............ 107 第二目 服務使用者訴訟救濟之困境............................ 110 第三節 現行服務使用者權益保障途徑所面臨之問題........................ 111 第一項 長期照顧服務法服務使用者權益保障專章之不足........ 111 第二項 評鑑如戲?........................................................................ 113 第三項 定型化契約調控與行政檢查之侷限................................ 114 第四項 服務使用者尋求事後保障途徑之困難............................ 115 第五項 小結.................................................................................... 116 第四章 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務 ........................................... 118 第一節 我國長期照顧公評人制度與獨立倡導服務之討論與實踐.... 118 第一項 長期照顧服務法草案中之長期照顧公評人制度............ 118 第二項 長期照顧服務法第 46 條與獨立倡導服務...................... 121 第一款 起源與發展歷程........................................................ 121 第二款 獨立倡導人與獨立倡導服務.................................... 123 第一目 獨立倡導人之資格與功能................................ 123. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(10) 第二目 獨立倡導服務之運作與常見議題.................... 124 第三項 長期照顧服務法第 46 條之定位與制度比較.................. 126 第一款 服務對象.................................................................... 126 第二款 關注事項.................................................................... 127 第三款 監督手段.................................................................... 128 第四款 後續處置.................................................................... 129 第五款 長期照顧服務法第 46 條之空泛與不足.................. 130 第二節 美國長期照顧公評人計畫........................................................ 131 第一項 起源與發展歷程................................................................ 131 第二項 計畫內容............................................................................ 133 第一款 長期照顧公評人之組織架構與人員配置................ 133 第二款 長期照顧公評人之服務對象與職責........................ 135 第一目 申訴處理............................................................ 136 壹、住民程序參與之保障................................................ 136 貳、長期照顧公評人進入機構之權力與住民資料接近使 用權限................................................................................ 137 參、資訊公開與轉介........................................................ 139 第二目 其他服務............................................................ 141 第三款 申訴案件類型與案例................................................ 142 第三項 加州長期照顧公評人計畫................................................ 143 第一款 組織結構與人員訓練................................................ 144 第二款 加州長期照顧公評人之職責.................................... 146 第一目 進入機構之權力與住民資料接近使用權限.... 147 第二目 資訊公開與轉介................................................ 149 第三款 申訴案例.................................................................... 150 第四款 地方長期照顧公評人計畫........................................ 151 第三節 蘇格蘭獨立倡導服務................................................................ 152 第一項 起源與發展........................................................................ 152 第二項 獨立倡導原則與標準以及獨立倡導實務守則................ 154 第一款 個案優先原則............................................................ 155 第二款 責信原則.................................................................... 156 第三款 獨立原則.................................................................... 157 第四款 可近性原則................................................................ 157 第三項 老人虐待倡導指引............................................................ 158 第四項 非指導式倡導指引............................................................ 160 第四節 長照公評人與獨立倡導人之交錯與縱橫................................ 162 第一項 美國長照公評人調查申訴之配套機制與住民資料保障 162 第二項 SIAA 非指導式倡導指引之借鏡 ..................................... 163. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(11) 第三項 長照公評人與獨立倡導人之比較.................................... 164 第一款 關注事項應不限於服務使用者與長照機構間........ 164 第二款 如何避免服務使用者遭受報復為重要議題............ 165 第五章 我國長期照顧公評人制度與獨立倡導服務 ................................... 167 第一節 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務建立之必要................ 167 第一項 以服務使用者特性為中心之保障途徑............................ 167 第二項 須因應多元長照服務所生之問題.................................... 168 第三項 即時反映與及時處理........................................................ 170 第四項 避免因保障自身權益遭他人報復.................................... 171 第二節 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務之重新定位................ 172 第一項 長期照顧公評人制度之建構藍圖.................................... 172 第一款 組織結構與人員資格................................................ 172 第一目 組織定位............................................................ 172 第二目 人員資格與訓練................................................ 174 壹、資格審查.................................................................... 174 貳、專業訓練.................................................................... 174 第二款 職責義務與權限........................................................ 175 第一目 具有個案救濟性質之申訴調查與其配套措施 176 壹、受理申訴案件............................................................ 176 貳、調查申訴與相關權限................................................ 177 一、進入長照機構之權力........................................ 178 (一)進入居家照顧場所應先取得服務使用者 之同意................................................................ 178 (二)服務使用者同意之形式........................ 179 二、調閱相關文件.................................................... 180 參、爭議解決形式與途徑................................................ 181 一、照顧計畫會議.................................................... 182 二、轉介其他權責單位或救濟途徑........................ 183 肆、申訴案件統計資料之公開........................................ 183 第二目 諮詢服務與制度改善建議................................ 184 第二項 獨立倡導服務之重整與延續............................................ 185 第一款 獨立倡導服務之推動與獨立倡導人........................ 185 第二款 獨立倡導服務對象.................................................... 186 第一目 所有服務使用者皆得申請獨立倡導服務........ 186 第二目 強制倡導對象.................................................... 187 第三款 獨立倡導服務之形式與獨立倡導人之權限............ 187 第一目 獨立倡導服務之運作........................................ 187 第二目 為實踐獨立倡導服務之配套措施.................... 188. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(12) 壹、進入服務提供場域.................................................... 188 貳、蒐集、利用或處理服務使用者之個人資料............ 189 第三節 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務所面臨之挑戰............ 190 第一項 個案意願與個案利益之兩難............................................ 190 第二項 長期照顧公評人、獨立倡導人與法定代理人之意見衝突 192 第四節 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務之修法建議................ 193 第五節 以實務案例看長期照顧公評人制度與獨立倡導服務之功能 203 第一項 親民教養院案.................................................................... 203 第一款 案例事實與爭議........................................................ 203 第二款 後續發展.................................................................... 204 第三款 長期照顧公評人與獨立倡導人所得發揮之功能.... 207 第一目 受虐發生之預防與即時發現............................ 207 第二目 受虐發生後之處理與後續追蹤........................ 208 第二項 其他新聞媒體中常見之照顧爭議案例............................ 209 第一款 案例事實與爭議........................................................ 209 第二款 可循之現行權益救濟管道........................................ 210 第一目 評鑑制度之把關................................................ 210 第二目 老人福利法與長期照顧服務法之保護規範.... 211 第三目 消費者保護法之機制........................................ 212 第四目 機構內部申訴處理............................................ 212 第五目 訴訟途徑解決.................................................... 213 第三款 長期照顧公評人與獨立倡導人所得發揮之功能.... 213 第六章 結論.................................................................................................... 215 參考文獻.................................................................................................................... 217. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VI. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(13) 圖目錄 圖 3-1、老人福利機構定型化契約類型 ................................................................... 89 圖 3-2、消費爭議申訴、調解流程圖 ..................................................................... 105 圖 4-1、獨立倡導實驗方案運作方式 ..................................................................... 122 圖 4-2、倡導服務流程圖 ......................................................................................... 125 圖 4-3、2015 年美國各州申訴案件數量 ................................................................ 144 圖 4-4、加州老人部組織簡圖 ................................................................................. 145. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VII. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(14) 表目錄 表 2-1、長照十年計畫服務項目、補助對象與補助內容 ....................................... 30 表 2-2、各地方政府結合在地單位推動長照服務所採行之方式 ........................... 48 表 3-1、全國性老人福利機構之評鑑獎懲機制 ....................................................... 79 表 3-2、養護、安養與護理之家契約範本之比較 ................................................... 93 表 3-3、機構住宿式、養護(長期照護)、安養與護理之家定型化契約應記載及 不得記載事項之比較.................................................................................................. 93. 政 治 大. 表 4-1、2013 年至 2017 年獨立倡導服務實施概況 .............................................. 123. 立. 表 4-2、美國老人法針對州長照公評人辦公室代理人接近使用資料權限之規範. ‧ 國. 學. .................................................................................................................................... 138 表 4-3、加州老人法針對州長照公評人辦公室接近使用資料權限之規範 ......... 148. ‧. 表 5-1、甲不當對待該院院生之行為次數統計 ..................................................... 204. y. Nat. io. sit. 表 5-2、親民教養院疑遭甲毆打之院生調查及評估情形 ..................................... 205. n. al. er. 長期照顧服務法第四十五條至第四十六條之三條文修正草案對照表................ 194. Ch. engchi. i n U. v. VIII. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(15) 第一章. 緒論. 第一節 研究動機與目的 根據聯合國世界衛生組織(World Health Organization, WHO)定義,65 歲以 上老年人口占總人口比例達 7%時,稱為「高齡化社會(aging society)」 ;達到 14% 時,為「高齡社會(aged society)」;若達 20%則稱為「超高齡社會(hyper-aged society) 」1。我國於 1993 年 65 歲以上老年人口占總人口比率已超過 7%,即已 進入高齡化社會2。又 2016 年年底 65 歲以上老年人口占總人口比率甚至高達 13.2%3。依國家發展委員會推估,我國將於 2018 年正式進入高齡社會,並於 2026. 治 政 大 增加,如何保障老年生活安全的議題變得刻不容緩。其中,由於家庭照顧功能逐 立 漸式微,主要從事勞動力生產的青壯年人口,往往無力同時負擔家計與照顧家中 年成為超高齡社會,總人口成長由正轉負為不可避免之趨勢4。隨著老年人口的. ‧ 國. 學. 失能之長者,使個人與家庭照顧壓力日益加重,進而連帶產生社會與經濟問題5。 因此,建構完善的長期照顧(以下簡稱長照)體系即成為國家保障人民社會安全. ‧. 重要之一環。. y. Nat. sit. 回顧我國長照相關政策之發展,從殘補式的救濟院消極收容安置貧困老人,. n. al. er. io. 到具有權利意識的老人福利法提供各式機構福利措施,老人權利與老人照顧之議. i n U. v. 題逐漸備受重視。2007 年,行政院通過核定「我國長期照顧十年計畫-大溫暖社. Ch. engchi. 會福利套案之旗艦計畫」,以建構完整之長照體系,保障失能者獲得適切服務, 增進生活能力,提升生活品質,並維持尊嚴與自主為目標6,為長照制度需求面向 發展建置之開端,開拓我國長照制度整合建構之大門。隨後並歷經 2013 年以長. 勞動部勞動力發展署,勞動力發展辭典,辭項代碼:B045,辭項名稱:高齡社會。 行政院主計總處,國情統計通報,第 196 號,2015 年 10 月 21 日。 3 行政院主計總處,國情統計通報,第 29 號,2017 年 2 月 16 日。 4 國家發展委員會,中華民國人口推估(105 年至 150 年) ,頁 1,2016 年 8 月。 5 寶智華、生活中心,孝子勒殺失智母 姊淚擁「知道你累了」 ,蘋果日報,2012 年 11 月 14 日, http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20121114/34640151/(最後瀏覽日:2018 年 7 月 9 日)。 根據調查,在日本甚至有四分之一的照護者曾想過要對病患痛下殺手,甚至乾脆一起同歸於盡, 「照護殺人」的事件屢見不鮮。彭菊仙,為何在日本有 25%病患家屬坦承「好想殺死爸媽」?一 句哭喊,道出 15 年後台灣悲歌,風傳媒,2017 年 03 月 07 日,http://www.storm.mg/lifestyle/230735 (最後瀏覽日:2018 年 7 月 9 日) 。 6 行政院,我國長期照顧十年計畫-大溫暖社會福利套案之旗艦計畫(核定本) ,頁 1,2007 年。 1 1 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(16) 照供給面向為出發之「長照服務網計畫」 、2015 年所公布之「長期照顧服務法」 、 2016 年「長照服務量能提升計畫」,與 2017 年新政府上任後所推動之「長期照 顧十年計畫 2.0」,我國長照制度之樣貌亦越趨完整。 隨著長照政策的逐步進展,如何解決資源分配不均、普及照顧服務、照顧人 力不足等問題,甚至於財源之選擇,始終為長照制度建構過程中備受關注的焦點。 惟若從服務使用者的角度出發,對於如何保障服務使用者之權益,卻鮮少受到討 論。當服務使用者於使用服務的過程中,未能享有原可預期獲得的服務品質,抑 或進一步造成服務使用者固有權利之侵害時,所得以自我保護的方式,係除了事 前透過主管機關公告的評鑑結果,規避不良服務提供者外;事後亦得以透過訴訟,. 政 治 大 然而縱先不論評鑑機制是否能真實反映服務提供品質,由於評鑑機制的定期作業 立. 或依長期照顧服務法(以下簡稱長照服務法)第 45 條進行陳情、申訴或調處7。. ‧ 國. 學. 與訴訟的曠日費時,恐皆無法即時處理服務使用之爭議。此外,對於訴訟等待期 間之服務提供亦為一大難題。而長照服務法第 45 條要求主管機關所建構之爭議. ‧. 處理機制,目前亦尚未建立。在上述現行服務使用者所得使用之救濟途徑中,恐 仍欠缺一即時、有效之權益保障途徑。. sit. y. Nat. io. er. 退步言之,縱然服務使用者得有效透過評鑑資訊事前篩選,或利用訴訟制度 事後救濟,對於沒有足夠能力主動經由上述管道保障自身權益之服務使用者而言,. n. al. Ch. i n U. v. 更是一大問題。服務使用者可能因失能程度較高或失智症,在權益遭受侵害時,. engchi. 無法尋求解決途徑或甚至無法訴說自身遭受侵害之情況;或因服務場域與所處環 境開放性較低,而對外聯繫不易,無法即時處理爭議。再者,服務使用者之親屬 雖可以代為發聲,然而面對無扶養義務人或法定代理人,以及雖有扶養義務人或 法定代理人,然其卻未盡義務之情形,如過去曾有教養院內之院民,由法院選任 地方主管機關為其監護人,卻遭該教養院院長長期使用暴力施虐之案件8。面對 長照服務法第 45 條: 「主管機關應建置陳情、申訴及調處機制,處理民眾申訴案件及長照服務 單位委託之爭議等事件。」另老人福利法第 20 條第 1 項所授權訂定之老人福利服務提供者資格 要件及服務準則中,亦有要求老人福利服務提供單位應提供申訴管道,然而由服務使用者向服務 提供單位所為之申訴,在雙方處於地位及資訊不對等,而無主管機關或其他公權力介入之情況下, 該申訴是否能具有實質效果,不無疑問。此部分之討論,詳如後述。 8 地方中心,凌虐暴打生?苗栗教養院長:不打不行,他們像狗到處咬,ETtoday 東森新聞雲, 2013 年 10 月 7 日,http://www.ettoday.net/news/20131007/278942.htm(最後瀏覽日:2018 年 7 月 9 日) 。有關此案例之事實與後續發展,本文將於後續章節進行介紹。 2 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(17) 自己沒有能力主動為自己的權益發聲或無他人能夠協助處理爭議者,實須仰賴第 三人關注與協助9。 回顧我國長照服務法立法當時,曾有討論引進歐美實施多年之「長照公評人」 制度與英國之「獨立倡導服務」制度。 「公評人(Ombudsman)」一詞最早係源於 瑞典,原有代表人、代理人之意涵,而後轉變為一個負責為特定群體關注其利益 或法律事務而可信任的專員或代理人10。在長照服務法立法的過程中,有部分委 員即提案我國長照制度亦應加入公評人之角色,作為公正獨立之第三人,為長照 服務使用者在服務過程中有爭議時反映意見之管道,或可為長期臥病在床、欠缺 對外聯繫管道之服務使用者發聲,並主動積極地探訪、調查長照機構等單位11。. 政 治 大 「獨立倡導(independent立 advocacy)」制度,則係以獨立倡導人擔任代言人之角. 然而遺憾的是,最後通過之版本並未納入此制度。相對地,與公評人概念相仿之. ‧ 國. 學. 色,盡可能地協助服務對象取得所需資訊而後自我決策。在現行長照服務法第 46 條中,即參考英國獨立倡導之模型所立法。然而,此二制度在立法討論時之具體. 討之必要。. ‧. 設計為何,是否能有效改善上述服務使用者權益保障所遭遇之問題,實有深入探. sit. y. Nat. 反觀美國早於 1978 年的「聯邦美國老人法(Older Americans Act, 以下簡稱. io. n. al. er. 美國老人法)」中,即已明定「長照公評人計畫(Long-term care Ombudsman. Ch. i n U. v. program)」,並要求各州皆須設有長照公評人,並由聯邦老人局(Administration. engchi. on Aging)所管理。美國長照公評人所服務之對象,係以使用機構住宿式服務者 為主12,主要的職責大抵包含接受、調查並解決機構住民之申訴、提供住民及其 家屬有關使用者權益之教育、為使用者即時轉介其他適當機構等。此外,每年亦 會針對所受理之申訴案件,做出統計成果報告,提供給服務使用者參考13。而英 長照服務法第 46 條係規定: 「地方主管機關對接受機構住宿式長照服務使用者,其無扶養義務 人或法定代理人,應自行或結合民間團體監督其長照服務品質,長照機構不得拒絕。」,針對接 受機構住宿式而無扶養義務人或法定代理人者,由地方主管機關自行或結合民間團體監督其長照 服務品質。惟本條之對象僅限於使用機構住宿式服務且無扶養義務人或法定代理人之服務使用 者,恐有過於狹隘之疑義。有關本條之立法目的、立法歷程與規範對象之討論,詳述後述。 10 U.S. Department of Justice, State Ombudsman Programs Report, 1(2005). 11 立法院第 8 屆第 5 會期第 1 次會議議案關係文書,委 30,2014 年 2 月 19 日。 12 美國長照制度中的機構住宿式服務樣態多元,然而並非所有機構服務皆為長照公評人之受理 範圍,實際上是因州而異。 13 U.S. Department of Health and Human Services Administration for Community Living, AoA/ACL 3 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(18) 國蘇格蘭獨立倡導服務,則由蘇格蘭獨立倡導協會(Scottish Independent Advocacy Alliance, SIAA)作為獨立倡導服務建構之平台,公布多項原則標準與實務守則 等,以供倡導組織與倡導服務者提供倡導服務時之指引。 本文以為,美國長照公評人計畫所服務之對象雖僅限於機構內之服務使用者, 然觀其制度目的之出發點,係亦以為無法替自己權益發聲之服務使用者發聲,而 將目標族群鎖定於封閉性較高之機構場域內。本質上仍然是以服務使用者之權益 保障為核心,且該計畫係已實施多年,明確由中央立法要求各州設立,各州亦因 應本地的狀況彈性調整公評人之角色,制度發展相對成熟,實有值得參考之處。 再者,考量我國長照服務法第 46 條雖係參考英國獨立倡導制度,然該條文中並. 政 治 大 法等。對此,本文以為或可參考蘇格蘭獨立倡導協會所公布之獨立倡導原則標準 立 未具體說明協助監督服務使用者服務品質之方式,又或是獨立倡導服務的運作方. ‧ 國. 學. 與實務守則等文件,以供未來在相關政策或實務運作中之借鏡。 故本文擬從長照制度之發展沿革開始進行剖析,檢視在我國長照制度發展過. ‧. 程中,對於服務使用者權益保障意識的轉變與進程,並透過服務使用者、服務提. sit. y. Nat. 供者與政府間三方法律關係之分析,檢視現行法制與政策中關於使用者權益保障. io. er. 方法之問題與挑戰。而後進一步針對我國長照公評人制度相關之立法,以及現行 法下實務的運作進行討論,並借鏡美國長照公評人計畫之經驗與蘇格蘭獨立倡導. n. al. Ch. i n U. v. 協會所公布之相關指引,重新反思我國長照公評人制度建立之可能與獨立倡導服. engchi. 務之定位,以供未來相關機制建立上立法政策之參考。. 第二節 研究範圍 本文擬重新檢視長照制度中有關服務使用者權益保障機制之問題,並著重於 長照公評人制度建構可能性之討論。首先,在「服務使用者」範圍之界定上,美 國長照公評人計畫之對象雖係限於入住機構內之服務使用者;然本文鑑於我國立 法當時對於公評人制度之討論,係以所有長照服務使用者為對象,且本文以為, 無法為自己權益發聲者似不應以使用機構住宿式服務者為限,而必須關注於所有. Fact Sheet on the Ombudsman Program, https://www.acl.gov/sites/default/files/programs/201703/LTC_Ombudsman_Program.pdf (lasted visited Jul. 10, 2018). 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(19) 欠缺足夠能力主動使用現行權益保障手段之服務使用者較為妥當。同時,由於現 行長照服務內容與項目龐雜交錯,係難逕以服務項目或類型作為討論對象之區別 標準。故本文對於服務使用者範圍之框架,將不設限於使用機構住宿式服務之服 務使用者。惟為使本文對於長照公評人制度之討論能夠更加聚焦,在整體論述上, 將較側重於「欠缺足夠能力主動使用權益保障途徑之服務使用者」,並進一步鎖 定在因個人心智能力所導致者與因所處環境或服務場域開放性低之情形。同時, 對於「欠缺足夠能力主動使用權益保障途徑之服務使用者」是否有他人得以協助 保護其權益之討論,亦將著重於無扶養義務人或法定代理人者與有扶養義務人或 法定代理人、但未盡其義務者之部分。. 政 治 大 用者之需求而多元複雜,故本文對於服務使用者權益遭受侵害之類型,係不以服 立 再者,在「服務使用者權益」之部分,由於長照服務提供之型態隨著服務使. ‧ 國. 學. 務使用者因法律或契約所生之權利遭受侵害為限,而亦包含因長照服務之提供所 衍生之服務品質與生活品質面向,以完整涵蓋長照制度中可能發生之爭議型態。. ‧. 另一方面,在「服務使用者權益保障途徑」的探討上,除了長照服務法中服務使 用者權益保障專章之內容外,將進一步針對上述專章以外之權益保障方法進行說. y. Nat. sit. 明。惟礙於文獻蒐集與所學專業之限制,對於專章以外權益保障方法之討論,則. n. al. er. io. 以「評鑑制度」 、 「定型化契約之調控」 、 「老人福利法之保護措施」 、 「相關申訴制. i n U. v. 度」以及「訴訟制度」為內容,其他如社會工作者所得為服務使用者進行之協助. Ch. engchi. 與服務、以及成年監護制度下監護人之功能與定位14等,則將不在本文討論之範 圍中。另關於身心障礙者權益保障法與精神衛生體系下相關之討論,由於此二者 與現行長照制度間,不論是在制度發展或政策法令之規範上,仍係源於不同之脈 絡,並擁有獨立之法體系。立法者雖有意透過長照服務法第 61 條之規定15,將身 心障礙與精神衛生體系之相關服務一併納入長照體系中,惟礙於研究篇幅之考量, 本文將不特別針對此二者進行探討,在此合先敘明。. 詳可見:楊羽萱,長期照護與成年監護制度之研究,中國文化大學法律學系碩士班論文,2016 年。 15 長照服務法第 61 條第 1 項: 「本法施行前,已依其他法律規定,從事本法所定長照服務之人 員,於本法施行後二年內,得繼續從事長照服務,不受第十八條第一項規定之限制。」 。 5 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(20) 第三節 研究用語界定 第一項 長期照顧 早期對於「長期照顧(long-term care)16」並未有統一之定義,學說上亦有 不同之討論。早在 1987 年,美國學者 Kane & Kane 即提出一綜合性之定義: 「指 長期性地提供先天或後天失能者,一系列的健康、個人照顧與社會服務17。」 。而 學者 McCall 則將長照的概念擴及至居家範圍,其認為長照係指「對於有慢性健 康問題而無法自行處理日常生活所需之活動者所提供之系列性支持,包含傳統醫 療服務、社會服務與居家服務18。」 。此外,美國老人法中,係將長照定義為「提. 治 政 大 補(compensate)在執行日常生活活動中之功能障礙的任何服務、照顧或項目 (如 立 輔具),包含疾病預防與健康促進服務、居家服務與個案管理服務等 。」。. 供於居家、社區照顧機構或長期照顧機構中,用以協助個人應對與適度適當地彌. 19. ‧ 國. 學. 我國在長照十年計畫與長照十年計畫 2.0 中,雖並未對「長期照顧」有明確. ‧. 之定義,然對於長照服務之對象、場所、服務內容與服務場所等,係皆有具體的 描繪與說明20。值得注意的是,2017 年 6 月起開始施行之「長期照顧服務法(以. y. Nat. sit. 下簡稱長照服務法)」 ,係為首次對「長期照顧」明文定義之立法。根據該法第 3. n. al. er. io. 條第 1 款,所稱「長期照顧」係指「身心失能持續已達或預期達六個月以上者,. i n U. v. 依其個人或其照顧者之需要,所提供之生活支持、協助、社會參與、照顧及相關. Ch. engchi. 之醫護服務。」。由於該法已明文規定且開始施行,故本文擬以該法對於長照之. 國內亦有稱之為「長期照護」者,如衛生福利部於 2016 年 2 月送立法院審議之「長期照護保 險法」草案;阮玉梅、陳心耕、陳惠姿、林麗嬋、田玫、徐亞瑛、王祖琪,長期照護,初版,1999 年;黃松林、賴紅汝、王華娟,長期照護保險建制與社會照顧,社區發展季刊,第 130 期,頁 309318,2010 年 6 月;吳肖琪、林麗嬋、葉馨婷、蔡誾誾,百年大計--建構我國長期照護服務網, 社區發展季刊,第 133 期,頁 209-221,2011 年 3 月;傅健豪、林翠芳,從美國經驗探討臺灣長 期照護制度改革,臺灣公共衛生雜誌,第 36 卷第 6 期,頁 531-544,2017 年 12 月等。惟本文鑒 於長照服務法經立法院三讀通過後,係以「長期照顧」作為立法用詞,故本文以下將皆使用「長 期照顧」一詞為論述,合先敘明。 17 Kane, R.A. & Kane, R.L., Long-term Care: Principles, Programs, and Policies., New York: Springer Publishing Co. 轉引自:陳惠姿,緒論,收錄於:陳惠姿等編,長期照護實務,頁 1-5,2009 年。 18 McCall, N., Long-term care: Definition, demand, cost, and financing. In N. McCall(Ed.), Who will pay for long-term care: Insights from partnership programs. Chicago: Health Administration Press. 轉 引自:盧美秀,長期照護的定義、特性與理念,收錄於:盧美秀等,長期照護:護理綜論,頁 33, 2013 年。 19 42 U.S.C. §3002 (34)(2016). 20 有關此部分之內容,詳見本文第二章。 6 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(21) 定義,作為本文之研究用語。. 第二項 長期照顧機構 除了長照服務法有具體針對「長照服務機構(以下簡稱長照機構)」為定義 外,在老人福利法與美國長照公評人計畫中,對於長照機構係皆有不同之定義, 為避免混淆,本文在此說明。按長照服務法第 3 條第 5 款係規定:「本法用詞, 定義如下:……五、長照服務機構(以下稱長照機構):指以提供長照服務或長 照需要之評估服務為目的,依本法規定設立之機構。」,換言之,不論該機構提 供服務之方式為同法第 9 條第 1 項所定之「居家式」 、 「社區式」或「機構住宿式」 21. ,係皆統稱為「長照機構」。. 立. 政 治 大. 又老人福利法第 34 條第 1 項第 1 款係規定: 「主管機關應依老人需要自行或. ‧ 國. 學. 結合民間資源辦理下列老人福利機構:一、長期照顧機構。」,該法所稱之「長 期照顧機構」 ,依老人福利機構設立標準第 2 條第 1 款,係可分為「長期照護型」 、. ‧. 「養護型」與「失智照顧型」三種類型。首先,「長期照護型」機構係以罹患長. y. Nat. 期慢性病,且需要醫護服務之老人為照顧對象;再者,「養護型」機構則以生活. io. sit. 自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧. n. al. er. 對象;最後,「失智照顧型」機構係以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症. i n U. v. 中度以上、具行動能力,且需受照顧之老人為照顧對象。據此,由上述定義觀之,. Ch. engchi. 老人福利法之「長期照顧機構」與長照服務法之「長照服務機構」,二者間係或 有部分重疊之處22,立法者亦有意透過長照服務法第 62 條將老人福利法下之部 分機構納入長照體系中23;惟縱然納入長照體系,各該機構係仍分別依相關設立 標準而設立,管理規範亦有所不同,仍有個別說明之必要。. 長照服務法第 9 條第 1 項: 「長照服務依其提供方式,區分如下:一、居家式:到宅提供服務。 二、社區式:於社區設置一定場所及設施,提供日間照顧、家庭托顧、臨時住宿、團體家屋、小 規模多機能及其他整合性等服務。但不包括第三款之服務。三、機構住宿式:以受照顧者入住之 方式,提供全時照顧或夜間住宿等之服務。四、家庭照顧者支持服務:為家庭照顧者所提供之定 點、到宅等支持服務。五、其他經中央主管機關公告之服務方式。」。 22 如長照服務機構雖依長照服務法而設立,惟因其服務對象係為生活自理能力缺損而需他人照 顧之老人,故若僅就定義層面觀之,係亦該當老人福利法所稱之「養護型」長期照顧機構。 23 長照服務法第 62 條: 「本法施行前,已依其他法律規定,從事本法所定長照服務之機關(構) 、 法人、團體、合作社、事務所等,仍得依原適用法令繼續提供長照服務。」。 7 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(22) 同時,美國長照公評人計畫中對於「長照機構」亦有不同之定義。具體而言, 該計畫中所稱之「長照機構(long-term care facility)」 ,係指社會安全法下所定義 之任何「技術性護理機構(skilled nursing facility)」24、 「護理機構(nursing facility) 」 25. 與基於長照目的所設立之「安養機構(board and care facility)」,以及任何其他. 的「成人照顧之家(adult care home)」 ,包含「生活輔助機構(assisted living facility)」 等26。在其定義與類型上係與我國有別;然由於美國長照機構型態複雜多樣,本 文礙於專業背景與文獻蒐集之限制,無法一一具體比擬美國各個長照機構與我國 長照機構間之差異,在此合先敘明。 綜上所述,由於本文以下章節將先爬梳我國長照制度發展之沿革外,係亦擬. 政 治 大 與評鑑制度,並進一步介紹美國長照公評人制度。故為閱讀上之便利,避免語意 立 比較老人福利法下之老人福利機構與長照服務法下之長照機構的相關管理規範. ‧ 國. 學. 不清或造成混淆,本文將統一稱長照服務法第 3 條第 5 款之長照服務機構為「長 照機構」 ;另針對老人福利法第 34 條第 1 項第 1 款之長期照顧機構,則依老人福. ‧. 利機構設立標準第 2 條第 1 款,視其類型分別稱為「長期照護機構」、「養護機. al. sit. io. 第三項 長期照顧公評人與獨立倡導人. er. Nat. 便,亦通稱為「長照機構」,在此合先敘明。. y. 構」與「失智照顧機構」;而在美國長照公評人制度之介紹中,則為論述上之方. n. v i n Ch 國內有學者認為公評人與獨立倡導人應屬相同之概念,在用語使用上皆通稱 engchi U. 為「獨立倡導人」27 ;惟本文以為,二者間功能上雖有相似之處,然若深究此二 用語之起源及其發展,係源自不同之脈絡,故容有加以區分之必要。據此,本文 以下將分別就二者之定義進行簡單之說明。 「 公 評 人 ( ombudsman )」 一 詞 最 早 係 起 源 於 瑞 典 , 原 意 為 「 代 理 人 (representative)」,係指被賦予權力為他人或群體之利益而行動者。實務上,公 評人通常被理解為代表公共利益而調查、處理個人申訴之公職人員,並由政府或 42 U.S.C. § 1395i-3(a)(2014). 42 U.S.C. § 1396r(a)(2011). 26 42 U.S.C. § 3002(35)(2016). 27 黃松林、吳玉琴、楊秋燕、郭佳寧,獨立倡導服務與長期照顧品質,社區發展季刊,第 153 期, 頁 144,2016 年 5 月。 8 24 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(23) 國會依據給予他們一定程度獨立之特別立法而任命 28 。此外,國際律師協會 (International Bar Association)之公評人委員會(the Ombudsman Committee)將 公評人定義為「由憲法或法律行動所規定,由一獨立且對立法負責之高級公務員 所領導之辦公室,其負責受理遭受政府機關、公務員與雇主侵害之人民的申訴, 或亦可依其判斷主動提出申訴。同時,其有權力進行調查、建議正確的行動與發 布相關報告。」29。整體而言,公評人係為制度中處於不利之人民而發聲,並在 各個領域中為不同的群體服務,如:國家公評人為公民而服務、公司公評人為勞 工而服務、監獄公評人為受刑人服務,以及在健康照顧體系中之公評人,為病人 而服務等30。而根據美國國家長照公評人資源中心(The National Long-Term Care. 治 政 大living facility)等長照服務 構(board and care homes)與生活輔助機構(assisted 立 機構之服務使用者而發聲者,並受理申訴、進行調查或提供相關資訊等 。有關. Ombudsman Resource Center)之定義, 「長照公評人」係指為護理之家、安養機. 31. ‧ 國. 學. 長照公評人之具體職責與服務對象等內容,本文擬於第四章進行深入介紹,在此 便不多加贅述。. ‧. 在獨立倡導(independent advocacy32)的部分,蘇格蘭獨立倡導協會(Scottish. y. Nat. sit. Independent Advocacy Alliance, SIAA)將獨立倡導(independent advocacy)定義. n. al. er. io. 為「一種幫助人們獲得更強大的聲音與最大限度可能地控制自己生活的方法」,. i n U. v. 並進一步強調,獨立倡導人並不為所協助之個人或群體而作決策,其係幫助個人. Ch. engchi. 或群體獲得決策上所需之資訊,且協助其將所為之決定告知他人。同時,獨立倡 導人亦可代表無法自我決策者而發聲33。具體而言,所稱「獨立」 ,係指「倡導者 TITTI MATTSSON, National Ombudsman for the Elderly: A solution for a more responsive welfare state ?, 36 RETFÆRD ÅRGANG 9, 10(2013). 29 Ferris, Charles, Goodman, Brian, & Mayer, Gordon, Brief on the Office of the Ombudsman, Ombudsman Committee of the International Bar Association, September (1980). 轉引自:Eilschou Holm, N., The Ombudsman – A gift from Scandinavia to the World. In: H. Gammeltoft-Hansen & F. Axmark, The Danish Ombudsman, Copenhagen, DJØF Publishing. (1995) 30 Howard Gadlin, The Ombudsman: What’s in a name?, 16 Negotiation Journal 37, 38(2000). 31 The National Long-Term Care Ombudsman Resource Center, http://ltcombudsman.org/about/aboutombudsman (last visited Jul. 10, 2018). 32 “advocacy” 除了有「辯護」或「擁護」之意涵外,亦有對議題「提倡」或「倡議」之意思;惟 因本文係較著重於個案面向之代言與伸張,故在此係採取前者之意涵。又參酌國內文獻對於此用 語之翻譯,係大多採「倡導」之用詞,故本文以下亦依循國內文獻之討論,使用「倡導」作為此 一詞彙之翻譯,在此合先敘明。 33 Scottish Independent Advocacy Alliance, https://www.siaa.org.uk/us/independent-advocacy/ (last visited Jul. 10, 2018). 9 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(24) 不連結對個案生活有強烈影響力之照顧者或服務者所提供之支持 34」;而「倡導 (advocacy)」,廣義而言係「召集人們與你站在同一陣線(calling people to stand by your side)」 ;狹義則指對社會中弱勢群體所為之服務,透過行動協助其發聲、 保障其權利並表達其權益等35。有關國內與國外獨立倡導服務實際運作之方式與 內容,本文亦擬於第四章進行深入介紹,在此便不加贅述。. 第四節 論文架構 本文在架構安排上共分為六章。試圖針對我國服務使用者權益保障途徑所生 之問題進行探討,檢視現行制度中之不足,並借鏡美國長照公評人計畫與蘇格蘭. 政 治 大 本文第一章為 緒論。於本章中將先說明本文之研究動機與目的,並界定研 立. 獨立倡導服務之經驗,反思我國建構長照公評人制度之可能。. 究範圍與研究用語,而後針對各章節之論文架構進行介紹。. ‧ 國. 學. 本文第二章為 我國長期照顧制度與法律關係。在本章中,本文擬先綜覽我. ‧. 國長照制度之發展沿革,試圖從中窺探服務使用者權益保障意識的形成與轉變。. y. Nat. 而後針對我國現行長照制度之內容進行簡單之介紹,並進一步分析服務使用者、. al. er. io. 徑之討論。. sit. 服務提供單位與國家之間的三方法律關係,以利後續對於服務使用者權益保障途. n. v i n Ch 本文第三章為 我國長期照顧制度中之服務使用者權益保障。本章主要將分 engchi U 為二大部分進行論述。首先,以長照服務法之服務使用者權益保障專章規定為主 軸進行介紹;而後針對上述專章以外之權益保障途徑,以服務使用者之權益是否 已遭受侵害之時點為區分,分別就「事前保障方法」與「事後保障途徑」進行探 討。最後,進一步檢視現行服務使用者權益保障途徑之不足與其所生之問題。 本文第四章為 長期照顧公評人制度與獨立倡導服務。於本章中,將先介紹 國內長照公評人制度與獨立倡導服務之立法討論及其實務發展。而後分別檢視美 Scottish Independent Advocacy Alliance, Directory of Advocacy Organisations in Scotland. Edinbrough: Scottish Health Boards, 2005;轉引自黃松林,獨立倡導-在老人社會照顧之應用,社 區發展季刊,第 114 期,頁 274,2006 年 6 月。 35 SIAA, supra note 34.;轉引自黃松林、吳玉琴、楊秋燕、郭佳寧,獨立倡導服務與長期照顧品 質,社區發展季刊,第 153 期,頁 144,2016 年 5 月。 10 34. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(25) 國長照公評人計畫之內容與英國蘇格蘭獨立倡導協會所公布之獨立倡導相關指 引。藉由國外法制與實務之經驗,以更加了解長照公評人與獨立倡導服務之全貌。 本文第五章為 我國長期照顧公評人制度與獨立倡導服務建立之可能。在經 由本文第三章對於現行服務使用者權益保障途徑之不足所為之分析後,參照本文 第四章對於長照公評人制度與獨立倡導服務所描繪之圖像,再度重新反思在我國 長照制度中建立長照公評人制度之可能與獨立倡導服務之定位,並提出相關修法 之建議,以供未來法政策上之參考。同時,亦藉由實務案例深化長照公評人制度 與獨立倡導服務之功能。 本文第六章為 結論。本章擬作為一個簡單之總結,期從我國長照服務使用. 政 治 大. 者權益保障之不足與問題,省思長照公評人制度與獨立倡導服務建構之必要,並. 立. 參酌國外法制與實務之相關經驗,提出未來對於建立長照公評人制度之建議與展. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 望。. Ch. engchi. i n U. v. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(26) 第二章. 我國長期照顧制度與法律關係. 第一節 我國長期照顧制度之沿革 若欲檢視我國長照制度之起源,有學者認為最早可回溯至 1980 年老人福利 法之立法1。然而事實上,早在清領時期,即有「救濟院(或養濟院)」與「普濟 堂」之成立,前者係用以收容鰥寡孤獨之貧困無依者2;後者於中國清代舊例中, 原為養老及安撫流亡之場所,後來到了台灣,係擴大其功能亦兼收盲人、鰥寡孤 獨與痲瘋病患者,功能上實與救濟院並無太大差異3。而在日據時代,殖民政府整 頓社會救濟事業,頒布「台灣慈惠院規則」,將原有的救濟院、普濟堂等濟貧養. 政 治 大 宿式服務之雛形。惟當時政府在施行這些政策的背後,大多僅將貧困孤老者視為 立 老機構整併或改組為「慈惠院」4。整體而言,這些機構設施似可謂為現代機構住. ‧ 國. 學. 社會秩序問題。因此,所採行的政策理念,亦皆停留在消極的救助、救濟上,具 有強烈的社會控制色彩,而尚未出現「現代福利」之概念,亦未有「長照」之精. ‧. 神。. sit. y. Nat. 台灣光復後,除了整頓日據時期所留下的救濟機構外,亦漸漸發展出屬於台. io. er. 灣本土所需之社會政策;惟當時的政策走向大多極為殘補式且帶有濃厚的父權色 彩。1980 年老人福利法之立法,為我國首部以老人為對象而設之專法,將老人福. n. al. Ch. i n U. v. 利視作其身為公民應有之權利,同時以各式機構福利措施之法制內容,成為我國. engchi. 長照制度之序章。而後隨著行政院各部會推行多元的長照計畫,到 2007 年長照 十年計畫之出現與長照服務法之立法,以及長照十年計畫 2.0 的推行,我國長照. 劉金山,從長期照顧政策發展趨勢論人力培育規劃之方向,社區發展季刊,第 142 期,頁 305, 2013 年 6 月。 2 值得一提的是,對於救濟院中之院民,為證實其孤貧之身分,皆須印烙年貌腰牌,用以防弊, 並作為散給口糧驗明正身之依據。這種標籤化的手段,雖為確保院民得以獲得糧食而生存,然實 則已嚴重加深社會烙印的效果且有侵犯其人性尊嚴之疑慮,同時也呈現了當時整體的收容政策, 並未將院民視為權利主體作考量,或甚可謂極度欠缺「權利」之內涵,更難以稱之為「福利」 。 然而,此問題亦延續至現代社會救助與人性尊嚴間的矛盾拉扯。陳燕禎,台灣社會福利發展- 日治時代社會福利機構的歷史探討,社區發展季刊,第 109 期,頁 233,2005 年 3 月。 3 陳燕禎,同前註,頁 232-233。 4 依該台灣慈惠院規則之規定,慈惠院之收容對象主要為殘廢、癈疾、傷病、老衰、幼弱與寡婦 具貞潔者,並強調獨身不能自活且無受他人扶助者,可為救助。該規則同時包含醫療、教育、習 藝等相關辦法,針對死亡者亦發放祭葬費用。整體而言,仍然具有強烈的社會救助色彩。林萬億, 台灣的社會福利:歷史與制度的分析,五南圖書出版,二版一刷,頁 221,2012 年 12 月。 12 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(27) 制度之建構亦漸趨完備。故本文以下將擬自光復初期開始至今之相關政策與規範, 檢視我國老人社會福利政策發展中關於長照制度建構之足跡。. 第一項 從救濟院到老人福利法 台灣光復初期,因戰亂與政治因素,政府主要致力於接收並整頓日據時期所 留下的救濟機構,並於 1947 年成立社會處,同時為統一事權,簡化機構,將各 縣市之救濟機構加以合併或撤銷。然而,對於老人照顧之議題,仍係以消極收容 和貧民救濟服務為主,亦尚未出現專收老人照顧養護之機構,甚有學者認為整體 社會救濟事業之發展呈現倒退之情形5。直至 1965 年「民生主義現階段社會政策」. 治 政 的社會政策。其中,針對原有的社會救濟政策,改善公私立救濟設施,並積極拓 大 立 展院外救濟 。惟整體而言,老人照顧之問題於此階段仍係在社會救濟思維的脈. 之頒布,政府在三民主義民生主義思想之影響下,開始發展屬於台灣本土所需要. 絡下發展,且尚未獨立受到關注。. 學. ‧ 國. 6. ‧. 1980 年老人福利法、社會救助法與殘障福利法同時通過,稱為「福利三法」 。 有別於過去以社會救濟之形式消極處理貧困老人之問題,老人福利法之通過,不. y. Nat. sit. 僅係為一以老人為權利主體而立的專法,同時也打破過去老人等於社會秩序問題. al. er. io. 來源之刻板印象,轉而積極建構並保障老人身為公民的各種權利與福利。並透過. n. v i n Ch 之品質。故本文以下將針對我國光復後之老人收容、服務機構等相關制度進行介 engchi U 對於老人福利機構設置標準與評鑑機制的建立,確保老人福利機構提供福利措施. 紹,並針對老人福利法之立法與 1997 年、2007 年之重要修法,檢視相關的重要 規範,以窺探我國長照制度建構前的具體樣貌。. 第一款 救濟院與社會救濟法 國民政府遷台之初,主要係依循 1943 年國民政府於中國所頒布之「社會救 濟法7」與 1944 年行政院所公布施行之「臺灣省立救濟院組織規程8」辦理社會救 林萬億,同前註,頁 223。 此處所稱之院外救濟,係指對貧苦兒童、老人及其他貧民實施家庭補助,用以鼓勵貧苦人口回 到家庭的支持,避免大量貧苦人口入住救濟機構,造成國家及機構財政上之負擔。談益民,民生 主義現階段社會政策,中央文物供應社,頁 37,1965 年 11 月。 7 該法已於 1980 年 6 月 14 日經總統令公布廢止。 8 該規程主要用以規範救濟院之組織架構與人員配置。 13 5 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

(28) 濟事業。當時社會救濟法所救濟之對象,包含因貧窮而無力生活,且年滿 60 歲 以上精力衰耗者,或因疾病傷害殘廢或其他精神上身體上之障礙,不能從事勞作 者等9,並將前者留養於安老所10;後者則安排在殘疾教養所中11。同時,救濟方 法除了留養安置外,另依受救濟人之需求,亦提供現款或食物衣服等必需品之給 與或免費醫療等12。 值得一提的是,相較於過去貧困老人被當作社會問題,僅能被動接受政府用 以「管理社會秩序」所安排之收容安置,當時的社會救濟法係賦予人民向國家請 求救濟之權利13。此外,社會救濟法亦賦予當時之主管機關對團體或私人所舉辦 之救濟設施,有視察及指導之權力14。當團體或私人辦理救濟設施不善時,主管. 政 治 大 了解國內公私立社會救助機構之實際運作狀況,分別就社會救助機構內之業務項 立. 機關亦得令其改善,如違反法令情節重大者,更得令其停辦15。1977 年內政部為. ‧ 國. 學. 目辦理評鑑,其中亦包含養老設施。此次評鑑係為我國老人福利機構史上第一次 評鑑;惟當時並沒有明確法源依據,對於評鑑結果亦無相關獎懲機制,導致形式. ‧. 意義大於實質意義16。. sit. y. Nat. 然而,必須注意的是,當時我國旋即於 1949 年開始實施戒嚴,整座島嶼皆. n. al. er. io. 社會救濟法第 1 條(1943 年 9 月 29 日公布之版本) : 「合於左列各款規定之一,因貧窮而無力 生活者,得依本法予以救濟。一、年在六十歲以上精力衰耗者。二、未滿十二歲者。三、妊婦。 四、因疾病傷害殘廢或其他精神上身體上之障礙,不能從事勞作者。五、因水旱或其他天災事變, 致受重大損害或因而失業者。六、其他依法令應予救濟者。」。 10 社會救濟法第 15 條(1943 年 9 月 29 日公布之版本) :「凡年在六十歲以上之男女之應受救濟 者,得於安老所內留養之。」 。當時對於辦理兩種以上救濟設施者,稱之為「救濟院」 ;而若僅辦 理一種救濟設施者,則稱為「所」 。陳燕禎,台灣社會福利非營利組織之研究:以私立仁愛之家 為例(1899~1996) ,台灣文獻,第 59 卷第 3 期,頁 311。 11 社會救濟法第 22 條(1943 年 9 月 29 日公布之版本) :「殘疾人應受救濟者,得留養於殘疾教 養所。」 。 12 社會救濟法第 14 條(1943 年 9 月 29 日公布之版本) : 「救濟除本法或其他法律另有規定者外, 依受救濟人之需要,以左列方法為之。一、救濟設施處所內之留養。二、現款或食物衣服等必需 品之給與。三、免費醫療。四、免費助產。五、住宅之廉價或免費供給。六、資金之無息貸與。 七、糧食之無息或低息貸與。八、減免土地賦稅。九、實施感化教育及公民訓練。十、實施技能 訓練及公民訓練。十一、職業介紹。十二、其他依法令所定之救濟方法。」。 13 社會救濟法第 4 條(1943 年 9 月 29 日公布之版本) : 「應受救濟人得向主管官署或有救濟設施 之處所,請求予以適當之救濟;但救濟亦得依職權為之。」 。 14 社會救濟法第 9 條(1943 年 9 月 29 日公布之版本) : 「主管官署對於前條之救濟設施,有視察 及指導之權。」 。 15 社會救濟法第 11 條(1943 年 9 月 29 日公布之版本) :「團體或私人辦理之救濟設施,如辦理 不善,主管官署得令其改進。其違反法令情節重大者,並得令其停辦。」 。 16 陳美蕙,我國老人福利機構評鑑制度設計與實務運作之分析-以內政部老人福利機構評鑑為 例,南華大學非營利事業管理學系碩士論文,頁 28-29,2012 年 7 月。 14 9. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.LAW.022.2018.F10.

參考文獻

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